Machtbeziehungen im Alltag des Lumiar-Projektes

Machtbeziehungen im Rahmen der Forschung und Beratung sind alltäglich, wie sich in beiden Fallstudien zeigte. Am Beispiel des Lumiar-Projektes soll dieses Thema diskutiert werden. Obwohl das Projekt als ein strikt technischer, auf die Ansiedler orientierter Dienst konzipiert wurde, bedeutete es eine neue politische Kraft auf munizipaler Ebene, die bisherige Konstellationen im Machtgefüge verändern konnte. Dies wurde von den Vertretern der lokalen Macht auch sofort bemerkt. Insofern gab es eine Reihe von Reaktionen auf die Einführung des Lumiar-Projektes.

Die Ereignisse im Munizip Anapu sind ein Beispiel dafür, wie selbst gut gemeinte Vorhaben im Machtgeflecht scheitern können, wenn nicht bestimmte Grundsätze beachtet werden. Da nur wenige Munizipien mit dem Lumiar-Projekt bedacht werden konnten, unternahmen diejenigen lokalen Akteure, die von dem Projekt erfahren hatten, erhebliche Anstrengungen, um diesen Dienst ihrer jeweiligen Klientel zukommen zu lassen. In Anapu gelang es einer dem MPST nahestehenden lokalen Führungspersönlichkeit der katholischen Kirche, die für ihren hartnäckigen sozialen Einsatz bekannt war, die Zustimmung der Chefin der Abteilung für Ansiedlungsgebiete zu gewinnen.

Nicht nur die soziale Bewegung, auch die Präfektur hatte großes Interesse an der Umsetzung des Lumiar-Projektes, das mit verschiedenen Infrastrukturmaßnahmen verbunden war, wie Straßenbau in den Ansiedlungsgebieten, für den sie nur 10% der Mittel aufbringen mußte.

Neben den Vorteilen für den Wahlkampf bot das Abkommen mit INCRA die Möglichkeit, bevorzugte Firmen zu beauftragen oder auch den Verlauf der Straßen etwas zu verändern, um statt der Ansiedler Fazendeiros zu begünstigen. Zudem bewegten die Kreditprojekte ein für die Wirtschaft des Munizips signifikantes Volumen. So betrug der Gesamtwert der Kreditprojekte unter Verantwortung der drei Lumiar-Equipen an der Transamazônica in vier Jahren trotz der Diskontinuität der Regierungspolitik etwa 10 Millionen R$.²⁵⁷

257 Dies ist etwa der Wert des Haushalt der Präfektur von Medicilândia in einem Jahr. Nur die in Medicilândia vom Lumiar-Projekt in 4 Jahren umgesetzte Summe betrug mehr als 5,5 Millionen R$

(pro Jahr etwa 1/7 des Haushaltes).

Die Auswahl der Ansiedlungsgebiete in Anapu war nicht ganz durchsichtig. Die Kriterien von INCRA schlossen ausgerechnet das Gebiet aus, in denen die Lumiar-Berater nach der Vorstellung der lokalen Führungspersönlichkeit arbeiten sollten. Das ausgewählte Gebiet stellte sich als äußerst ungeeignet für den Einsatz des Lumiar-Projektes heraus. Die Grundsätze des Lumiar-Projektes waren nicht eingehalten worden. So war der größte Teil des Gebietes nur von wenigen verstreuten Familien bewohnt und kaum zugänglich. Die für die Arbeit der Equipen erforderliche organisierte Vertretung der Bauern existierte nicht. Das entscheidende Problem waren jedoch die unvereinbaren Gegensätze und die fehlende Bereitschaft zum Dialog zwischen den politischen Kräften vor Ort. Zwischen der lokalen Führungspersönlichkeit und ihrer Gruppe einerseits und der Gruppe des Präfekten andererseits herrschte Kriegszustand. Der Vertrag über die Dienstleistung von Lumiar wurde von INCRA mit zwei Assoziationen völlig entgegengesetzter politischer Richtungen abgeschlossen, was erheblich die Situation erschwerte. Eine Gruppe arbeitete mit dem STR zusammen, die andere Assoziation fühlte sich ideologisch der unternehmerischen Landwirtschaft zugehörig ("Produtores Rurais"). In allen diesen Angelegenheiten hatte der lokale INCRA-Chef eine führende Rolle, der politisch auf seiten des Präfekten stand.

Bald geriet das Vorhaben den wesentlichen Akteuren außer Kontrolle und verwandelte sich in einen antagonistischen Machtkampf. Es ging nicht mehr darum, bestimmte verhandelbare Ziele zu erreichen, sondern um die Durchsetzung der eigenen Vorstellungen. Der der Präfekt wollte Leute seines Vertrauens auf die Beraterstellen bringen. Die kirchliche Führungspersönlichkeit wollte das Projekt in dem Gebiet haben, in dem sie die Kontrolle hatte. Beides war nicht zu realisieren, ohne die Kriterien von INCRA oder Lumiar außer Kraft zu setzen. Als die Führungspersönlichkeit ihren Wunsch nicht erfüllt sah, ließ sie das Projekt fallen, für das zwei mit Unterstützung der Kirchengemeinde ausgebildete Agrartechniker aus dem Munizip sowie zwei weitere Berater auf ihren Vorschlag eingestellt worden waren. So gerieten die Lumiar-Berater zwischen die Fronten. Einerseits wurden sie der Gruppe der lokalen Führungspersönlichkeit zugerechnet, andererseits erhielten sie jedoch keine Unterstützung von dieser Seite. Auch der Träger, die CEPLAC, verhielt sich ablehnend, da deren Lokalchef nicht die Ideen des Lumiar-Projektes teilte. Die Unerfahrenheit der Equipe, die mit unvorsichtigen, arroganten Äußerungen in dieser "heißen" Situation die lokale Macht herausforderten, die geringe Präsenz der Supervision und das Fehlen anderer Vermittler heizten das Klima an bis zu Morddrohungen gegen einen der Berater.

Eine aus verschiedenen Beteiligten am Lumiar-Projekt zusammengesetzte Kommission schlug der CEPRO nach Anhörung der unterschiedlichen Meinungen in einer Versammlung vor Ort die Verlegung der Equipe nach Pacajá vor, wo die Dialogfähigkeit der lokalen Akteure nach früheren schwierigen Erfahrungen bereits auf einem anderen Niveau angelangt war.

Das Lumiar-Projekt wurde nach etwa drei Jahren überraschend während eines Machtkampfes zwischen der brasilianischen Bundesregierung und der Landlosenbewegung MST eingestellt.

Den vom MST kontrollierten Trägern des Projektes wurde Zweckentfremdung von Geldern vorgeworfen, da sie einen geringen Prozentsatz von jedem Kreditprojekt für die Dienstleistungen des MST erhoben hatten. Diese Praxis war seit langem bekannt und wurde offiziell auch den staatlichen Beratungsdiensten, EMATER und CEPLAC zugestanden, die 2% von jedem Kreditprojekt für die Erarbeitung des Antrags und die Kontrolle erhielten. Den Lumiar-Equipen war die Erhebung einer solchen "Gebühr" jedoch nicht erlaubt. Die offizielle Begründung für die Beendigung des Lumiar-Projektes war, daß das Projekt nur einen geringen Prozentsatz der Ansiedler erreichen würde. Es sei eine Lösung erforderlich, die nicht

nur die von der Agrarreform Begünstigten, sondern alle Bauern erreiche.²⁵⁸ Diese Tatsache war jedoch vor allem auf die begrenzten Finanzmittel zurückzuführen, die von der brasilianischen Bundesregierung zur Verfügung gestellt wurden.

Dahinter spielten sich jedoch auch eine Serie von Machtkämpfen ab, die die Beendigung des Lumiar-Projekt vorbereitet hatten. Anhänger staatlicher Beratungsdienste waren mit Struktur und Ansatz von Lumiar nicht einverstanden. Innerhalb von INCRA wurde das Projekt wie ein Fremdkörper aufgefaßt (MEPF/INCRA 1999,17)²⁵⁹. Zahlreiche Funktionäre lehnten das Projekt ab, das von INCRA anscheinend nie als institutionelle Verstärkung angesehen wurde.

Lumiar bedeutete zudem eine Gefahr, da es irreguläre Praktiken von INCRA vor Ort aufdecken konnte, was durch die Überlappung der Aktionsfelder erleichtert wurde. Ein Beispiel dafür war die "Entlarvung" der Praxis überhöhter Einkaufspreise im Fall des

"gebundenen Kredits", bei dem ein Teil des Geldes für Agrarprodukte direkt an den Agrarhandel geht. In diesem Fall wurde der lokale INCRA-Chef (executor) von den in der Region agierenden Beratern sowie dem externen Supervisor denunziert, ein Vorgehen, das von den übrigen Supervisoren kritisiert wurde²⁶⁰. Häufig gab es populistische Interventionen der lokalen INCRA-Chefs, die Kriterien der Kreditvergabe ignorierten und die Aktivitäten der Lumiar-Equipen durchkreuzten, um politische Unterstützung der Bauern zu gewinnen. Die Akteure sind häufig in mehreren Funktionen mit unterschiedlichen Hintermannschaften tätig, die jedoch in überlappenden Bereichen stattfinden. Die Freiheit der Akteure, die schon im Falle Anapu spürbar war, wächst sich in diesen Auseinandersetzungen zum unkontrollierten Handeln von Funktionären der öffentlichen Dienste aus, die aufgrund der verschiedenen Rollen über große Ungewißheitszonen verfügen. In diesen Zonen funktioniert auch die Korruption, die weitverbreitet scheint, aber nicht Gegenstand dieser Arbeit ist²⁶¹.

Die Supervisoren an der Transamazônica versuchten, die Einmischung der Equipen in das lokalpolitische Spiel der Parteien zu verhindern, was letztlich auch weitgehend erreicht wurde, solange das Lumiar-Projekt mit seiner Struktur bestand (bis Juni 2000). Dazu gehörte insbesondere die Vermeidung parteipolitischer Stellungnahmen und die Beteiligung am Wahlkampf. Dieses Vorgehen bedeutete eine Verringerung des Freiraums der Berater durch die Einführung von verhandelten Regeln.

258 In einem Fax vom 09.06.00 wird die Auflösung des Projektes zum 18.06.00 mitgeteilt und mit dem Hinweis begründet, daß Lumiar nur 25% der Ansiedlerfamilien erreiche. Ein neues Modell werde die Beratung erweitern (Fax INCRA/P/CIRC 285; 09.06.00). Das neue Modell ist bis heute (April 2002) nicht beschlossen.

259 Auch ein Schreiben vom 03.12.99 der Repräsentanten der Supervisionsequipen aus 6 Bundessstaaten an den INCRA-Präsidenten stellt fest, daß Philosophie und Praxis des Projektes noch nicht von INCRA angenommen worden und Lumiar als Fremdkörper behandelt würde.

260 Das Lumiar-Projekt sollte wegen seiner intermediären Funktion zwischen Bauern und INCRA solche Fälle nicht denunzieren, da es sonst seine eigene Arbeit gefährden würde. Diese Praktiken zu unterbinden, wurde stattdessen als Aufgabe der Bauernorganisationen und der offiziellen Institutionen (INCRA, Banken, Regierung) angesehen.

261 Es wäre sicher eine spannende Arbeit, diesen von Kreativität geprägten alltäglichen Bereich menschlichen Handelns im Untersuchungsgebiet zu erforschen. Dem stehen aber erhebliche Schwierigkeiten entgegen, von denen besonders die Gefährdung der eigenen Person und mehr noch der Informanten hervorzuheben ist und die Notwendigkeit, schriftliche Behauptungen zu beweisen, was selbst der Justiz schwer fällt, falls sie wirklich ein Interesse an der Aufdeckung hat. Daher wäre die Form eines Romans die angemessenere Form für ein solches Vorhaben. Insofern wird die Korruption in dieser Arbeit nur in Form der Vermutung erwähnt, wenn ihr Einfluß auf das Verhalten der Akteure "unübersehbar" ist. Tatsächlich ist sie einer der Faktoren, der die Entwicklung Brasiliens verhindert, da sie sinnvolle Programme beeinträchtigt und vor allem eine Umverteilung zugunsten der bereits Begünstigten darstellt.

Die Auseinandersetzungen, die nach der Auflösung des Lumiar-Projektes in Medicilândia stattfanden, gaben einen Vorgeschmack von den zu erwartenden Grabenkämpfen im Rahmen der geplanten Munizipalisierung der Landwirtschaftlichen Beratung²⁶². Während der Dauer des Lumiar-Projektes arbeitete die Equipe und die Präfektur, die zeitweise über eigene Berater verfügte, ohne Freundschaft und ohne relevante Auseinandersetzungen nebeneinander. Es hatte zwar Versuche der Einflußnahme auf die Arbeit der lokalen Equipe während der Implementationsphase gegeben, indem inkompetente Berater für das Projekt vorgeschlagen wurden, die das Vertrauen der vorherrschenden politischen Richtung hatten.

Der Kampf um diesen Einfluß nahm jedoch mit dem Ende des Lumiar-Projektes schärfere Ausmaße an. Nun ging die Auseinandersetzung darum, wer die Beratung in dem Agrarreformgebiet Surubim durchführen sollte. Dieses Interesse läßt sich erklären mit der Rolle, die die "Agrarreform" als wesentlicher Finanzierungsfaktor für die bäuerliche Landwirtschaft und die ländlichen Munizipien hat (CARNEIRO & ASSIS 2001).

Da Lumiar nicht mehr existierte, mußte ein Ausweg gefunden werden, um die Fortsetzung der Arbeit um die Kreditprojekte zu garantieren. Es gab nun keine Vorschriften mehr, wer diese Arbeit durchführen sollte, womit dem freien Wettbewerb ohne festgelegte Kriterien die Türen geöffnet waren. Auf der einen Seite boten sich die ehemaligen Lumiar-Berater mit ihrer Kooperative COODESTAG an, auf der anderen Seite die Präfektur. Der Kommunalwahlkampf würzte diesen Streit, bei dem es zunächst um die Unterstützung der Assoziationen für den jeweiligen Beratungsvorschlag ging, das einzige anerkannte Kriterium, das von Lumiar übrig blieb. Die zeitweise Arbeitslosigkeit trieb einen der Berater in die Arme des Präfekten, um nun gegen seine ehemaligen Kollegen zu arbeiten, indem er Unterschriften von Präsidenten der Assoziationen sammelte, die sich jedoch als ungültig herausstellten, da es ehemalige Präsidenten waren.

Die Kooperative hatte die besseren Karten bei den Assoziationen, da sie immer mit der Vertretung der Bauern, dem STR, zusammengearbeitet hatte. Die Präfektur hatte zunächst die besseren Aussichten bei INCRA. Der Präfekt gehörte der gleichen Partei an wie der mächtige Senator und Parteivorsitzende, der die Superintendentin zu Ernennung vorgeschlagen hatte, eine Praxis, die er seit langer Zeit beanspruchte und die auf seinen früheren Funktionen als Agrarreformminister und mehrfacher Ministerpräsident (Governador) des Bundesstaates Pará basierten²⁶³. Dieser Vorschlag war natürlich mit konkreten Erwartungen verbunden, wie in den Ausführungen bei dem öffentlichen Akt zu ihrer Ernennung im Auditorium von INCRA deutlich zu verstehen gegeben wurde²⁶⁴. Zudem war der Präsident der Kooperative, der Soziologe der lokalen Lumiarequipe, dem Präfekt ein Dorn im Auge, da er die Arbeiterpartei

262 Bereits während des Bestehens des Lumiar-Projektes wurde eine Veränderung der Regierungspolitik im Bereich bäuerlicher Landwirtschaft diskutiert, deren wesentliche Elemente die Zusammenfassung aller Aktivitäten in diesem Bereich waren (keine Sonderbehandlung der Agrarreformgebiete) und die Dezentralisierung, mit der Einbeziehung der Ebene der Bundesstaaten und vor allem der Munizipien in Finanzierung und Entscheidung. Dies führte unter anderem zur Gründung eines Ministeriums für Agrarentwicklung, das für die bäuerliche KLandwirtschaft und die Agrarreform zuständig ist, während das Landwirtschaftsministerium sich vor allem mit der unternehmerischen Landwirtschaft befaßt (vgl. Kap. 1.5.2).

263 Zum besseren Verständnis sei hier das Kapitel "Gouverneure und Bürgermeister" in GROTE

(1994,182-198) empfohlen, das einen realistischen Eindruck vom politischen "Geschäft" vermittelt.

264 Bei diesem Akt, der der formellen Ernennung durch den zuständigen Minister in Brasilien folgte, saßen bis auf den farblosen Agrarsekretär des Bundesstaates ausschließlich PMDB-Politiker von Pará auf der Tribüne: die ehemalige Gattin des Senators und Bundestagsabgeordnete, ein anderer Verwandter und Bundestagsabgeordneter, der Sohn und Stadtrat in einem Nachbarmunizip von Belém, verschiedene PMDP-Präfekten von Pará, darunter auch der Präfekt von Medicilândia, der hier erwähnt ist. Nicht einmal die anwesenden Vertreter anderer staatlicher Dienste wie EMBRAPA oder EMATER oder der anwesende gewählte Präfekt von Uruará wurden berücksichtigt.

im Wahlkampf unterstützt hatte. Die neue Superintendentin von INCRA, die in ihrer vorherigen Position als Chefin der Abteilung für Ansiedlungsgebiete wesentliche Unterstützung für Lumiar gewährte, befand sich nun in einer exponierten Position. Zu diesem Zeitpunkt griff die Organisation der Bauern auf der Ebene des Bundesstaates, FETAGRI, zusammen mit einem Abgeordneten der Arbeiterpartei von der Transamazônica in den Machtkampf ein und unterstützten ausdrücklich die Kooperative der Lumiar-Mitarbeiter.

Da es weder ein übergeordnetes Gremium gab, wie die CEPRO im Falle Lumiar, noch verbindliche Regeln bei der Auswahl des Dienstes zu beachten waren, war das Ergebnis dem freien Spiel der Kräfte überlassen. Hier ging es nicht um die Qualität der Arbeit oder die Kosten des Angebotes, das von einer Präfektur leicht unterboten werden kann, indem eigene Fahrzeuge eingebracht werden, sondern allein um den politischen Ertrag, den eine Arbeit von Beratern in dem Ansiedlungsgebiet einbringen könnten. Diesmal hatte die Kooperative Erfolg und erhielt einen neuen Vertrag für ein Jahr. Generell bedeutet diese Entwicklung einen erheblichen Verlust an Qualität. Im Vergleich zu Lumiar wurden die Mittel um die Hälfte reduziert, und die ehemaligen Lumiar-Berater mußten ohne fachliche Begleitung arbeiten, denn es gab weder Supervision, noch Weiterbildungskurse oder Aussicht auf die zu Beginn des Projektes vorgesehenen Spezialisten.

Die Unmittelbarkeit des munizipalen Raumes führt zu einem wesentlich höheren Politisierungsgrad, als auf den höheren Ebenen des Bundesstaates oder der Union²⁶⁵. Dies ist meiner Meinung nach zurückzuführen auf die körperliche Nähe (man kennt sich) und die geringere Präsenz von Instanzen (Regeln), als in den größeren politischen Zusammenhängen.

Die Präfekten müssen weniger auf eine kritische Öffentlichkeit und unabhängige Akteure (wie z.B. Universitäten) reagieren, und die Machtkämpfe sind ungeregelter als auf den höheren Ebenen.²⁶⁶