3.1.1 Das klassische Modell
Während seiner Existenz von mehr als 50 Jahren hat der landwirtschaftliche Beratungsdienst in Brasilien sechs Phasen durchlaufen, die sich zum Teil überlappt haben oder gleichzeitig abgelaufen sind, wobei die folgenden Daten für den Zeitraum ihrer größten Bedeutung stehen (vgl. SILVA 1992): das klassische Modell (1948-1956), das innovative Diffusionsmodell (1956-1967), das Technologietransfer-Modell (1968-1978), das "Überdenken der Beratung"
(o repensar da extensão rural) (1979-1991), der Abbau der Dienste (1991-bis heute) und die Phase der Diskussion und des Experimentierens (1996-bis heute).
Die landwirtschaftliche Beratung der letzten Jahrzehnte ist ein Produkt der Nachkriegsepoche, die durch die Sorge der kapitalistischen Länder über die Herausforderung durch die Länder des sogenannten Realen Sozialismus und das Vordringen der Befreiungsbewegungen geprägt war. Die Beratung entstand mit der Entwicklung der Landwirtschaft als einem bedeutenden Sektor der Volkswirtschaft und aufgrund ihrer Rolle im Industrialisierungsprozeß wesentlich früher (vgl. JONES & GARFORTH 1997). ROGERS
(1995,357-360) lokalisiert die Wurzeln der Beratungspraxis in den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) des Sezessionskrieg (Morill Act 1862), als sich die Farmer mit dem Übergang von einer Sklavenhaltergesellschaft zu einer merkantilen und kapitalistisch strukturierten Gesellschaft konfrontiert sahen (vgl. FONSECA 1985,37; RIASCOS 1973,2-5). Im Jahr 191466 wurde die Beratung institutionalisiert (Smith-Lever Act) und erhielt damit eine Finanzierung, die zu jeweils ein Drittel von der Bundesregierung, den Regierungen der Bundesstaaten und den Gemeinden (county; eher Landkreis, zu vergleichen mit dem brasilianischen Munizip) übernommen wurde und zu ihrer raschen Ausdehnung führte.
Die erste Erfahrung mit einem landwirtschaftlichen Beratungsdienst in Brasilien67 wurde mit der Associação de Crédito e Assistência Rural de Minas Gerais (ACAR-MG) gemacht, die 1948 mit Hilfe der Vereinigten Staaten nach dem Vorbild der Farm Security Administration gegründet wurde, einer "Einrichtung" die zum Ziel hatte, die amerikanischen Bauern während der Krise 1930 zu unterstützen. In diesem Gründungsprozeß spielte die Associação Internacional Americana para o Desenvolvimento Econômico e Social (AIA) eine fundamentale Rolle, indem sie Fahrzeuge, Diaprojektoren und amerikanische Spezialisten für das Training der brasilianischen Berater zur Verfügung stellte (FONSECA 1985,77-78; SILVA
& SOUZA 1999; RIASCOS 1973,18-28).
66 1914 institutionalisierten die USA die landwirtschaftliche Beratung mit dem Ziel, der ländlichen Bevölkerung nützliche und praktische Kenntnisse für die Landwirtschaft, die Viehhaltung und die Hauswirtschaft zu verbreiten, damit sie die effizientesten Methoden in der Führung von Betrieb und Haushalt übernehmen könne (FONSECA 1985,39).
67 Mit Ausnahme des Bundesstaates São Paulo, der eigene Institutionen (das System CATI - Coordenadoria de Assistência Técnica Integral) auf der Basis von Erfahrungen implementierte, die bis auf das Jahr 1891 zurückzuführen sind (BERGAMASCO 1993,358-361).
Die ACAR wurde im Kontext des Kalten Krieges und des Auftauens der Beziehungen zwischen Brasilien und den USA gegründet, wobei sie in dem damaligen Governeur von Minas Gerais einen idealen Förderer fand. Die Implementierung des Dienstes war Teil einer Strategie der USA zur Förderung des Kapitalismus in den Entwicklungsländern. Die gesamte Weltbevölkerung sollte anerkennen, "... daß die Demokratie und das kapitalistische System an ihrem Wohlstand interessiert sind. Die Menschen sollen in zunehmendem Maße Gründe spüren, daß ihre besten Interessen und Möglichkeiten für die Zukunft mit unserem Land und unserem Lebensstil identifiziert werden können" (Nelson ROCKEFELLER; zitiert nach: COLBY
& DENNET 1998,248). Eines der erklärten Ziele der ACAR in Minas Gerais war die Bindung der Bevölkerung an das Land, um den ländlichen Exodus zu vermeiden, der die Produktivität der Landwirtschaft dieses Bundesstaates zu gefährden begann und als Hindernis für die industrielle Entwicklung angesehen wurde. Die Landwirtschaft hatte in diesem Modell die Rolle, Nahrungsmittel und Rohstoffe für Industrie und Arbeiter zu liefern (FONSECA 1985,61, 74). Aber die AIA von Rockefeller strebte mit der Gründung der landwirtschaftlichen Kreditanstalt, der ACAR, nach höheren Zielen und schlug vor, daß der Dienst von der AIA verwaltet werden sollte, die damit den Zugang zu den Darlehen einer staatlichen Bank kontrollierte. "Sogar die Ausgaben der Bauern wurden durch technische Equipen einer lokalen Agentur kontrolliert, die die Autorität über die Konten der Farmer hatte" (COLBY &
DENNET 1998,251). Das größte Interesse, über die ideologische Strategie der Verbreitung von Demokratie und kapitalistischen Strukturen hinaus, war die Gründung eines agroindustriellen Komplexes und besonders die Schaffung eines Marktes für chemische Düngemittel, der in Brasilien zur damaligen Zeit noch nicht existierte68.
Zu Beginn orientierte sich Brasilien am "klassischen Modell", in dem die Beratung (extensão) das Bindeglied ist zwischen Versuchsstationen zur experimentellen Forschung, normalerweise der Universitäten, und der ländlichen Bevölkerung. Sie hat die Aufgabe, die Kenntnisse zu der ländlichen Bevölkerung hinzubringen und die Probleme der ländlichen Bevölkerung der Forschung zuzutragen. In diesem Kontext ist die Kommunikation das wichtigste Mittel für den Kontakt mit der neuen Technologie (FONSECA 1985,39-40). Das klassisches Modell basierte auf dem "übertriebenen Enthusiasmus" hinsichtlich der Notwendigkeit, die Bauern mit intensivem Einsatz audiovisueller Techniken "... zu informieren und zu überreden, damit sie bessere Praktiken übernahmen" (FONSECA 1985,41, 84). Die ACAR funktionierte zu diesem Zeitpunkt wie eine Krediteinrichtung mit dem prinzipiellen Ziel, Darlehen zu gewähren und nicht den Bauern zu erziehen, ein Ausdruck, der bis dahin unbekannt war (RIASCOS 1973,18). Dabei wurde der überwachte Kredit (crédito supervisionado) als direkt mit der Beratungsaktion verknüpftes Element eingeführt. Diese Praxis existierte nicht in dem Vorbild USA, sondern wurde nur in den "unterentwickelten"
Ländern eingeführt. Das Modell von Minas Gerais war Vorbild für die Einrichtung des Beratungsdienstes im gesamten Land.
3.1.2 Das innovative Diffusionsmodell
Erst nach der ersten Evaluierung im Jahr 1952, die allgemeine Perplexität hervorrief aufgrund der unerwartet unbefriedigenden Resultate, begann der Dienst Beratung mit dem Ziel durchzuführen, die Bauern zu erziehen, wobei er das "innovative Diffusionsmodell" (modelo difusionista-inovador) übernahm. Es war durch die klarere Definition der Beratungsaktionen gekennzeichnet, die auf vier Punkten basierten: das empirische Experiment, die Aufwertung der Arbeit des Beraters (extensionista), der erzieherische Charakter der Arbeit und der Glaube
68 Zu den wirtschaftlichen Interessen Rockefellers siehe COLBY & DENNET (1998,251-252).
an kommunitäre Alternativen (FONSECA 1985,89-90). Die Information durch Massenmedien wurde durch die überredende Kommunikationsarbeit des Beraters ersetzt und die unpersönliche durch die interpersonale Kommunikation ersetzt (BORDENAVE 1983). Die Beratung wurde als ein sehr weit gefaßtes Konzept mit integrierendem Charakter verstanden:
"Beratung meint Erziehung" (FONSECA 1985,90). RIASCOS (1973,1) faßte folgendermaßen zusammen, was nach seiner Meinung Beratung war: Erziehung für die ländliche Bevölkerung; Veränderung von Haltung, Wissen und Geschicklichkeit; dem Volk helfen sich selbst zu helfen; mit Männern und Frauen arbeiten; Ambitionen wecken; Mittel finden, um diese Bestrebungen zu erreichen; Individuen, Führungspersönlichkeiten und Gesellschaft entwickeln; zusammenzuarbeiten, um den Wohlstand zu erhöhen; lebendige Beziehungen zu der Kultur des Volkes bewahren; in Harmonie mit der Kultur des Volkes arbeiten; ein Weg mit zwei Richtungen: mitnehmen und zurückbringen; ein kontinuierlicher Erziehungsprozeß.
"Ein Agraringenieur, eine Lehrerin und ein Jeep" (FONSECA 1985,82) war die Standardequipe des Projektes. Im Bericht der ACAR-MG 1954/1955 des Bundesstaates Minas Gerais finden sich Elemente der Partizipation (FONSECA 1985,90-93): das Ziel "... ist, die ländlichen Familien zu lehren, ihre Notwendigkeiten zu entdecken und zu bestimmen". Damit die Arbeit Erfolg habe, "... erarbeitet die ACAR ein Programm, an dem die ländlichen Familien und die Führungspersönlichkeiten der Comunidades aufgerufen sind, sowohl bei der Planung als auch bei der Durchführung mitzuwirken. Sie sind es, die ihre Probleme aufzeigen und sagen, welche am dringendsten sind und welche Hilfe sie erhalten möchten. Auf der Basis ihrer Äußerungen, legte die ACAR die Projekte69 fest (Handlungsleitfäden, die so angelegt sind, daß sie die totale Lösung der Probleme ermöglichen), die während des landwirtschaftlichen Jahres abgearbeitet werden." Die Berater sind charakterisiert als "... befähigt und bewußt hinsichtlich ihrer Mission, die die modernen Errungenschaften der Wissenschaft und Technik, der Forschung und des Experimentierens auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der Hauswirtschaft zu den ländlichen Familien bringt. Es sind auch diese Berater, die die Probleme des ländlichen Raumes zu den Studienzentren weiterleiten." Der "Landmann"
(homem rural), der Ziel der Erziehungsaktionen ist, wird in diesem Bericht beschrieben als
"... von verschlossenem und mißtrauischem Wesen, der in seiner Umwelt aufgrund des Fehlens von Kommunikationsmitteln und kommunitären Interessen isoliert ist ...", sich weiterentwickeln will, aber nicht weiß, wie er es anstellen soll. Der Bericht fährt fort: "Es besteht die Notwendigkeit, die traditionelle, jedoch primitive Weise, in der die ländliche Familie lebt und arbeitet, durch moderne und praktische Methoden zu ersetzen, die jedoch nur schwer von dem Bauern und seiner Frau übernommen werden ..." Die wenigen Versuche in der Vergangenheit, seine Schwierigkeiten zu vermindern, haben sich als unfruchtbar erwiesen, nicht nur wegen seines Widerstandes, sondern vor allem wegen der Mängel der Methoden zur Anleitung und Unterrichtung. Die Basis der Erziehungsaktionen der Beratung war die Familie. FONSECA (1985,90-91) analysiert: "Wichtig war, jede Komponente der Familie - den Familienvorstand (den Bauern), die Hausfrau und die Kinder - davon zu überzeugen, technische Hilfsmittel zu benutzen, um eine höhere Produktivität und in der Folge den Wohlstand zu erreichen", wobei die eingesetzten Mittel gemeinschaftliche Kampagnen, Demonstrationen, Versammlungen und Vorträge waren.
In diesen Darstellungen sind alle Elemente vertreten, die die Beziehungen zwischen Beratern, Forschern und Bauern in der Arbeit um die Veränderung der traditionellen Landwirtschaft in annähernd 50 Jahren formten, und die im weiteren erwähnt werden, um die Debatte in den nächsten Kapiteln anzuregen: die Übernahme (oder nicht) von neuen Techniken durch den Bauern, der Widerstand seitens des Bauern, die Rückmeldung vom ländlichen Raum zur
69 Im Original Projekte und Berater mit Großbuchstaben hervorgerufen: PROJETOS;
EXTENSIONISTAS.
Forschung mit Hilfe des Beraters, die demokratische Verständigung bei der Erarbeitung des Arbeitsprogramms, das nicht von oben aufgedrückt werden sollte, der integrierte Dienst, der nicht auf die Produktion beschränkt war, die Mission des Beraters, die Erziehungsaktion, die Fähigkeiten des Beraters, usw.
Das klassische Modell wie auch das innovative Diffusionsmodell "... gehen von dem Prinzip aus, daß die Veränderungen in den ländlichen Gesellschaften durch technische Neuerungen hervorgerufen werden und nicht durch sozialpolitische und ökonomische Veränderungen dieser Gesellschaften." Die von der Beratung angestrebte ländliche Entwicklung basiert auf der Idee vom sozialen Gleichgewicht, das die "... Harmonie zwischen Land und Stadt sucht, um den Fortschritt in den ländlichen Gebieten anzustoßen, damit diese nicht den industriellen Fortschritt behindern ...", und zielt auf "... die Konstruktion einer modernen (industriellen) Gesellschaft anstatt der traditionellen (ländlichen) Gesellschaft" (FONSECA 1985,53).
Die ACAR war eine Privatinstitution für ökonomische und soziale Arbeit, die Kenntnisse, die sie hauptsächlich von den Universitäten bezog, auf den Gebieten Gesundheit, Wohnen und Ernährung verbreitete sowie über Fragen der Produktion orientierte, wobei sie sich an die Familie als Ganzes wandte (SILVA & SOUZA 1999). Während zweier Jahrzehnte kann der Beratungsdienst als ein Erziehungsprojekt charakterisiert werden, wobei die Aufgabe der 1956 für die nationale Koordinierung geschaffenen Associação Brasileira de Crédito e Assistência Rural (ABCAR) ausdrücklich die Erziehung seiner Zielgruppe, die Klein- und Mittelbauern, war. "Lehren, sich selbst bei dem Bemühen um höhere Produktivität und bessere Lebensbedingungen zu helfen" (FONSECA 1985,25).
Das innovative Diffusionsmodell war auf die kleinen und mittleren Bauern ausgerichtet. Mit deren schrittweiser "Enteignung"70 verlor das Modell seinen Sinn, und die Beratung wandte sich anderen Klienten zu, wobei sie sich auf den Technologietransfer mit einer ausschließlich auf Produktionssteigerung gerichteten Sichtweise konzentrierte.
3.1.3 Das Technologietransfer-Modell
Die erste große Veränderung kam etwa zwei Jahrzehnte nach der Gründung des Beratungsdienstes. Als auf internationaler Ebene Kritiken an dem Modell des Technologietransfers und der Grünen Revolution aufkamen und die ersten Institutionen für Angepaßte Technologie entstanden71, schuf die brasilianische Militärregierung die Strukturen, um die "konservative Modernisierung" vorzubereiten, die charakterisiert ist durch die Bevorzugung bestimmter Flächen, Produkte und Gruppen von Produzenten. Die EMBRAPA wurde 1972 gegründet und das System der landwirtschaftlichen Beratung in einen öffentlichen Dienst (empresa pública) umgewandelt mit der Schaffung der Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMBRATER) auf nationaler Ebene im Jahre 1976 und den EMATERs auf der Ebene der einzelnen Bundesstaaten. Die Präsidenten und selbst die Technischen Direktoren dieser Dienste wurden von führenden Politikern
70 Damit ist ein Konzentrationsprozeß gemeint, der gegen Ende dieser Phase zur Verringerung der Bäuerlichen Betriebe führte (bei den Betrieben bis 10 ha um 4,5% pro Jahr). In den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts verschärfte sich dieser Prozeß, vor allem in den "entwickelten" Bundesstaaten. Er wurde durch die Ausdehnung der "Agrarfront", also durch Migration, "gemildert (SILVA 1982,127, 164-165).
71 Intermediate Technology Development Group (ITDG), von E.F. Schumacher 1965 in London gegründet; Interdisziplinäre Projektgruppe für Angepaßte Technologie (IPAT), 1975 an der Technischen Universität Berlin eingerichtet und während 8 Jahren Arbeitsplatz des Autors.
ernannt. Die neue Philosophie zielte auf die Produktionszunahme durch die Einführung von Technologiepaketen in der Landwirtschaft. Das System des "Orientierten Kredits"72 (crédito orientado) wurde verstärkt (SILVA & SOUZA 1999,33). Die Konsequenzen dieser Politik waren die gleichzeitige Schaffung von Reichtum und Armut, die Erhaltung der extremen regionalen Ungleichheiten und die Auslösung einer Migration in Richtung Mittelwesten und Norden73 (SILVA 1982,126).
Das Ziel war nun, "... den Bauern zu beraten, der seinen Betrieb kommerziell ausrichtet, anstatt die kleinen und mittleren Produzenten, deren Entwicklung dauert und die den ökonomischen Fortschritt verzögern" (SILVA 1969; zitiert nach: FONSECA 1985,175). In den Regierungsplänen wurde die Landwirtschaft gleichzeitig als Markt für Maschinen und Betriebsmittel sowie als als Quelle für Devisen angesehen. Der Erfolg der "konservativen Modernisierung" wurde mit hohen sozialen Kosten erreicht: anstatt den Bauern an das Land zu binden - eines der prinzipiellen Ziele bei der Schaffung des Beratungsdienstes - wurde sogar sein Weggang verstärkt (FONSECA 1985,175-178). Die Phase der breit angelegten Arbeit in der Lebenswelt des Landwirtes und seiner Familie wurde als überholt angesehen und die Arbeit mit den Jugendlichen und den Comunidades wurden nicht mehr als gerechtfertigt betrachtet (SILVA 1992,138).
3.1.4 Überdenken, Diskussion und Experimentieren sowie Tendenzen der Beratung
Die vierte Phase war durch den Kampf verschiedener Sektoren bei der Rückkehr zur Demokratie gekennzeichnet. Wiederum wurde die Zielgruppe modifiziert. Die Prioritäten der Beratungsarbeit waren nun mit der Rückkehr des sozialen Ansatzes wieder "... die kleinen und mittleren Bauern, die Jugendlichen, die Erzeugung von Grundnahrungsmitteln und die Aktivitäten zur Stärkung der gemeinschaftlichen Strukturen" (EMBRATER 1983; zitiert nach:
SILVA 1992,144). Partizipative Planung, die Bedeutung des bäuerlichen Wissens und die von Paulo Freire entwickelten Erziehungsansätze sowie die gleichberechtigte Beziehung zwischen Erzieher (Berater) und zu Erziehendem (Bauer), bestimmen nun den Diskurs eines Teils der Berater. Diese Ideen blieben jedoch im wesentlichen auf der rhetorischen Ebene stehen und die Repensar-Bewegung schaffte es weder, den gleichzeitigen Abbau des Dienstes zu verhindern, noch seine Strukturen zu verändern (vgl. Kap. 3.2.5.2).
Einige Ausnahmen können in dieser Abfolge identifiziert werden, wie die NROs, die einen von der staatlichen Beratung verschiedenen Weg eingeschlagen haben. Auch die Einführung des Konzeptes der Entwicklungsorientierten Forschung in einigen Institutionen im Rahmen der französisch-brasilianischen Zusammenarbeit führte zu Veränderungen, wie beispielsweise im Jahr 1985 zur Neuformulierung des Programmes des Instituto Agronômico do Paraná (IAPAR 1986). Dies beeinflußte in einer spezifischen Situation der politischen Öffnung, die von dem damaligen Landwirtschaftsminister des Bundesstaates74 begünstigt wurde, auch die anderen Behörden von Paraná, wie beispielsweise die ACARPA (Beratungsdienst). Kurz darauf setzte jedoch mit dem Regierungswechsel 1987 ein Prozeß der politischen
72 Speziell für die Finanzierung bestimmter festgelegter Produkte geschaffen.
73 Mittelwesten: Großraum im Landesinnern Brasiliens mit den Bundesstaaten Goias, Mato Grosso und Mato Grosso do Sul, der von der Umwandlung der Savannenlandschaft (Cerrado) in großflächige Landwirtschaft gekennzeichnet ist. Norden ist vor allem das Amazonasgebiet, zu dem auch Pará gehört.
74 Secretário de Estado de Agricultura e Abastecimento, Claus Germer.
"Kaltstellung" ein, der auch zur Umbenennung der ACARPA in EMATER führt. Einige Dienste anderer Bundesstaaten machten ähnliche Erfahrungen, beispielsweise in Santa Catarina. Obwohl die Beratung in den folgenden Jahren verschiedene Transformationen durchlief (Zusammenfassung von Forschung und Beratung in einem Dienst in einigen Bundesstaaten; Munizipalisierungsprozesse), wird sie weiterhin im wesentlichen von den EMATERs repräsentiert, die nach SILVA & SOUZA (1999) in 70% der Munizipien des Landes präsent sind.
Die Debatte über neue Wege für die landwirtschaftliche Beratung in Brasilien kam erst wieder mit dem Druck der sozialen Bewegungen auf, vor allem des MST für eine Agrarreform, und leitete damit eine neue Phase der Diskussion und des Experimentierens ein.
Als Antwort darauf führt die Bundesregierung 1997 das Lumiar-Projekt ein, ein dezentralisiertes landwirtschaftliches Beratungsprojekt von INCRA zur Arbeit in seinen Ansiedlungsprojekten. Die staatlichen Beratungsdienste wurden nicht aufgefordert, ihre Dienste anzubieten, was den Eindruck hinterläßt, daß die Regierung bereits deren Scheitern anerkannte und neue Strukturen fördern wollte. Sie konnten sich jedoch als Träger in den neuen Vorschlag eingliedern, Fachkräfte mit Zeitverträgen einstellen und sich der Philosophie des Projektes anpassen. Gleichzeitig mit der Implementierung des Lumiar-Projektes entstanden Diskussionen über neue Wege der Beratung für die bäuerliche Landwirtschaft auf nationalem Niveau, gefolgt von Diskussionen in den einzelnen Bundesstaaten. Die abschließende Diskussion in Brasília betonte die Notwendigkeit einer öffentlichen und kostenlosen Beratung mit Qualität und ausschließlich für die bäuerliche Landwirtschaft, die sowohl von staatlichen als auch nichtstaatlichen Organisationen angeboten werden könnte. Es wurde ein neues institutionelles Modell gefordert, das dezentral, autonom75, partizipativ, flexibel und effizient hinsichtlich seiner Verwaltung und Finanzierung sein sollte (WORKSHOP
NACIONAL 1997,16). Bis heute (April 2002) gibt es jedoch keine Entscheidung der Bundesregierung über die Zukunft der landwirtschaftlichen Beratung, und das Lumiar-Projekt wurde während Auseinandersetzungen zwischen Bundesregierung und MST vorzeitig beendet (Juni 2000). Die generelle Tendenz zur Reduzierung staatlicher Präsenz in den Dienstleistungen dürfte wohl zur Auslagerung (Tertiarisierung) wie beim Lumiar-Projekt führen.
In den 50 Jahren ihrer Existenz entfaltete die landwirtschaftliche Beratung in Brasilien ihre Arbeit immer getrennt von der Forschung, selbst in Institutionen, die für beide Aufgaben zuständig waren (MARTINS, A.C.S. 1996). In dieser Hinsicht unterscheidet sich Brasilien nicht von der vorherrschenden Tendenz in der Welt. Über den Erfolg der Beratung in diesem Zeitraum stellt BERGAMASCO (1993,362) fest, daß "unzählige Analysen" zeigen, daß sie nicht in der Lage war, die Lebensbedingungen der ländlichen Bevölkerung zu verbessern, und daß aufgrund eines autoritären Entwicklungsmodells die große Masse der ländlichen Bevölkerung ausgeschlossen wurde. So kommt der Beratung im wesentlichen nur das Verdienst zu, an der Produktions- und Produktivitätssteigerung einiger Produkte mitgewirkt zu haben.
75 Nicht direkten Weisungen der Politik unterworfen, z.B. zur Verbreitung von Regierungsprogrammen oder sogar parteipolitisch ausgerichtet.