1 Problemstellung: Beständige Einkommensunterschiede der
1.1 Motivation und Fragestellung
Die Konvergenz-Hypothese besagt, dass wirtschaftlich rückständige Länder die Möglichkeit haben zu einem Produktivitätsführer aufzuschließen, wodurch sich unterschiedliche Länder in ihrem Lebensstandard angleichen. Die westdeutschen Bundesländer als Teil eines vergleichsweise homogenen Landes gleichen sich in ihrer Produktionstechnologie, Humankapitalausstattung und Wirtschaftsstruk-tur deutlich mehr als unterschiedliche Nationen, weshalb sie ein besonders hohes Potenzial zur Konvergenz besitzen. Jedoch weisen die deutschen Bundesländer – entgegen der Vorhersage der Konvergenz-Hypothese – bis heute nicht zu ver-nachlässigende Unterschiede in ihrem Lebensstandard auf. Diese Unterschiede bestehen nicht nur zwischen Ost- und Westdeutschland, sondern auch zwischen dem Norden und Süden des Landes. Diese Beobachtung kann mit Hilfe des Brut-toinlandsproduktes je Einwohner verdeutlicht werden.1
Bereits 1990, dem Jahr der deutschen Wiedervereinigung, lagen vergleichs-weise große Unterschiede im Niveau der Pro-Kopf-Einkommen gemessen mit Hilfe des Bruttoinlandsproduktes je Einwohner in den westdeutschen Bundes-ländern vor. Diese Einkommensunterschiede sind bis heute bestehen geblieben, wie die Angaben aus 2010 verdeutlichen.
Hamburg besaß 1990 und ebenso 2010 das höchste Pro-Kopf-Einkommen unter den westdeutschen Bundesländern. Zur Verdeutlichung der relativen Unter-schiede wurden die Pro-Kopf-Einkommen der übrigen Länder ins Verhältnis zu Hamburg (HH = 100) gesetzt. Das zweithöchste Pro-Kopf-Einfkommen erreichte Bremen mit 80 Prozent des Pro-Kopf-Einkommens von Hamburg. Im Jahr 1990 folgten Hessen mit 72 Prozent, Baden-Württemberg mit 71 Prozent und Berlin mit ebenfalls 71 Prozent des hamburgischen Pro-Kopf-Einkommens. An die-se Spitzengruppe schlosdie-sen sich Bayern (68 Prozent), Nordrhein-Westfalen (64 Prozent) und Rheinland-Pfalz (59 Prozent) an. Die Schlusslichter bildeten das Saarland und Schleswig-Holstein mit jeweils 58 Prozent sowie Niedersachsen mit 56 Prozent des Pro-Kopf-Einkommens von Hamburg. Ein Blick auf das Jahr 2010 zeigt, dass die Unterschiede zwischen den westdeutschen Bundesländern in
1 Das Bruttoinlandsprodukt wird nach dem Inlandskonzept berechnet, demnach hat beispiels-weise der Stadtstaat Hamburg mit den dort ansässigen Firmenzentralen ein vergleichsbeispiels-weise hohes Bruttoinlandsprodukt und Schleswig-Holstein als direkter Nachbar eine relativ niedrige Wirtschaftsleistung.
Tabelle 1 BIP je Einwohner der Bundesländer in Euro, 1990 und 2010
Bundesland 1990 2010
BIP/Kopf HH=100 BIP/Kopf HH=100
Baden-Württemberg 22.251 71 33.651 68
Bayern 21.102 68 35.337 71
Berlin 22.099 71 27.499 55
Bremen 24.885 80 42.046 85
Hamburg 31.232 100 49.638 100
Hessen 22.572 72 37.101 75
Niedersachsen 17.371 56 26.974 54
Nordrhein-Westfalen 19.937 64 30.421 61
Rheinland-Pfalz 18.368 59 26.861 54
Saarland 18.027 58 29.472 59
Schleswig-Holstein 18.032 58 26.712 54
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis von Statistische Ämter des Bundes und der Länder (2011), Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder, in: http://www.vgrdl.de/Arbeitskreis_
VGR/tbls/WZ2003tab01.asp.
den letzten 20 Jahren weiter zugenommen haben. 2010 erreichten Niedersach-sen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein lediglich ein Niveau von 54 Pro-zent des Pro-Kopf-Einkommens von Hamburg. Werden die Stadtstaaten auf-grund ihrer strukturellen Besonderheiten2 ausgeklammert und lediglich die Flächenstaaten betrachtet, dann besaß 1990 Hessen das höchste Pro-Kopf-Ein-kommen. Im Vergleich dazu verfügte Schleswig-Holstein über 80 Prozent des hessischen BIP pro Kopf. 2010 hatte ebenfalls Hessen das höchste Pro-Kopf-Einkommen unter den Flächenstaaten inne. Der Abstand zu Schleswig-Hol-stein, das über 72 Prozent des hessischen Pro-Kopf-Einkommens verfügte, hat sich somit vergrößert.
Zusätzlich verdeutlichen die Arbeitslosenquoten der Bundesländer, dass in den süddeutschen Ländern im Jahr der Wiedervereinigung eine günstigere ökonomi-sche Situation als in den übrigen Regionen der BRD herrschte. Zum Vergleich sind ebenfalls Werte für das Jahr 2011 aufgeführt. Demnach besaßen 1990 Ba-den-Württemberg und Bayern mit 4,1 und 5,1 Prozent die niedrigsten Arbeitslo-senquoten unter den westdeutschen Bundesländern. An dieser Situation hat sich auch 2011 nichts geändert.
2 Vgl. hierzu Abschnitt 4.1 in dieser Untersuchung.
Tabelle 1 BIP je Einwohner der Bundesländer in Euro, 1990 und 2010
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis von Statistische Ämter des Bundes und der Länder (2011), Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder, in: http://www.vgrdl.de/Arbeitskreis_
VGR/tbls/WZ2003tab01.asp.
den letzten 20 Jahren weiter zugenommen haben. 2010 erreichten Niedersach-sen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein lediglich ein Niveau von 54 Pro-zent des Pro-Kopf-Einkommens von Hamburg. Werden die Stadtstaaten auf-grund ihrer strukturellen Besonderheiten2 ausgeklammert und lediglich die Flächenstaaten betrachtet, dann besaß 1990 Hessen das höchste Pro-Kopf-Ein-kommen. Im Vergleich dazu verfügte Schleswig-Holstein über 80 Prozent des hessischen BIP pro Kopf. 2010 hatte ebenfalls Hessen das höchste Pro-Kopf-Einkommen unter den Flächenstaaten inne. Der Abstand zu Schleswig-Hol-stein, das über 72 Prozent des hessischen Pro-Kopf-Einkommens verfügte, hat sich somit vergrößert.
Zusätzlich verdeutlichen die Arbeitslosenquoten der Bundesländer, dass in den süddeutschen Ländern im Jahr der Wiedervereinigung eine günstigere ökonomi-sche Situation als in den übrigen Regionen der BRD herrschte. Zum Vergleich sind ebenfalls Werte für das Jahr 2011 aufgeführt. Demnach besaßen 1990 Ba-den-Württemberg und Bayern mit 4,1 und 5,1 Prozent die niedrigsten Arbeitslo-senquoten unter den westdeutschen Bundesländern. An dieser Situation hat sich auch 2011 nichts geändert.
2 Vgl. hierzu Abschnitt 4.1 in dieser Untersuchung.
Tabelle 2 Arbeitslosenquote bezogen auf die abhängigen zivilen Erwerbspersonen der Bundesländer in Prozent, 1990 und 2011
Bundesland 1990 2011
Aus diesen Beobachtungen ergeben sich drei entscheidende Fragen:
1. Seit wann existieren diese persistenten Unterschiede in den Pro-Kopf-Ein-kommen der westdeutschen Bundesländer?
2. Ist es in der Vergangenheit zu einer Angleichung der Pro-Kopf-Einkommen zwischen den Bundesländern gekommen?
3. Welche Faktoren determinieren das langfristige Wirtschaftswachstum auf Bundesländerebene?
Die folgende Analyse wird sich dabei auf den Beobachtungszeitraum von 1950 bis 1990 konzentrieren, da für die Zeit vor 1950 die Datenlage auf Bundeslän-derebene ungenügend ist und nach 1990 eine Konsistenz der Daten aufgrund der deutschen Wiedervereinigung nicht mehr gewährleistet ist. Es werden die 11 westdeutschen Bundesländer (Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saar-land sowie Schleswig-Holstein) in die Analyse mit einbezogen. Auf die Beson-derheiten der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg wird an den entspre-chenden Stellen in dieser Arbeit hingewiesen.
Die Frage hinsichtlich einer Angleichung der Lebensverhältnisse der west-deutschen Bundesländer spielt seit den Anfängen der BRD eine wichtige Rolle.
Deshalb wurde bereits 1950 der Länderfinanzausgleich als Ausgleichsmechanis-mus eingeführt, bei dem die finanzstarken Bundesländer die finanzschwachen unterstützen. Das Ziel des Länderfinanzausgleichs findet sich im Art. 107 Abs. 2 Grundgesetz (GG):
„Durch das Gesetz ist sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder an-gemessen ausgeglichen wird [...]“
Zwar wird von einem Ausgleich der Finanzkraft und nicht der Lebensverhältnis-se gesprochen, jedoch ergibt sich die Finanzkraft eines Landes aus desLebensverhältnis-sen Steuer-aufkommen, das sich wiederum größtenteils aus dem gesamtwirtschaftlichen Output des Bundeslandes ergibt. Der Ausgleich der Finanzkraftunterschiede er-folgt dabei auf drei Wegen. Auf einem ersten Weg soll der Ausgleich durch eine gewichtete Verteilung der Umsatzsteuer geschehen. Als weiterer Ausgleich dient der Finanzausgleich zwischen den Ländern. Schließlich übernimmt der Bund die sogenannten Bundesergänzungszuweisungen an leistungsschwache Bundes-länder. Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs erhalten finanzschwache Bun-desländer von finanzstarken BunBun-desländern Ausgleichszahlungen.3 Hierdurch kommt es zu einer deutlichen Verringerung der Finanzkraftunterschiede. Ein Bundesland, das beispielsweise 70 Prozent unter der durchschnittlichen Finanz-kraft je Einwohner liegt, erreicht nach dem Länderfinanzausgleich 91 Prozent.
Erhält dieses Land zusätzlich Bundesergänzungszuweisungen liegt die Finanz-kraft je Einwohner schließlich bei 97,5 Prozent. Demgegenüber verringert sich die Finanzkraft je Einwohner bei einem finanzstarken Bundesland von beispiels-weise 130 Prozent auf 109 Prozent.4
Fragwürdig bleibt, ob der Länderfinanzausgleich seine gewünschte Wirkung tatsächlich zeigt oder ob nicht doch die Gefahr des Moral Hazard überwiegt.
Letzterem zufolge fehlt Empfängerländern der Anreiz, die erhaltenen finanziel-len Mittel in Bereiche zu investieren, die langfristiges Wirtschaftswachstum er-möglichen, um schließlich selbst zu einem Geberland zu werden oder gar das Ende des Finanzausgleichs einläuten zu können. Werden aktuelle Zahlen zum Finanzausgleich betrachtet, dann zeigt sich, dass mittlerweile lediglich die vier Geberländer Baden-Württemberg mit 1,8 Mrd. Euro, Bayern mit 3,7 Mrd. Euro, Hessen mit 1,8 Mrd. Euro und Hamburg mit 62 Mio. Euro insgesamt 12 wirt-schaftlich schwachen Bundesländern gegenüberstehen.
Anders als heute war das System im Betrachtungszeitraum noch vergleichswei-se ausgeglichen. Die folgende Abbildung stellt die Entwicklung des horizontalen Länderfinanzausgleichs von 1950 bis 1990 zwischen den westdeutschen ländern dar. Berlin wird erst seit 1995 zusammen mit den ostdeutschen Bundes-ländern in das System einbezogen. Zur besseren langfristigen Vergleichbarkeit wurden die Zahlungsströme zusätzlich in konstanten Preisen von 1995 berechnet.
3 Der Länderfinanzausgleich bemisst sich nach der Finanzkraft je Einwohner, die sich aus der Summe der Einnahmen und zu 64 Prozent aus der Summe der Einnahmen der Gemeinden er-gibt. Die wichtigste Einnahmeart sind die Steuereinnahmen. Durch den Länderfinanzausgleich wird die Reihenfolge der Länder bezüglich ihrer Finanzkraft je Einwohner nicht verändert.
4 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (o.A.), Der bundesstaatliche Finanzausgleich.
„Durch das Gesetz ist sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder an-gemessen ausgeglichen wird [...]“
Zwar wird von einem Ausgleich der Finanzkraft und nicht der Lebensverhältnis-se gesprochen, jedoch ergibt sich die Finanzkraft eines Landes aus desLebensverhältnis-sen Steuer-aufkommen, das sich wiederum größtenteils aus dem gesamtwirtschaftlichen Output des Bundeslandes ergibt. Der Ausgleich der Finanzkraftunterschiede er-folgt dabei auf drei Wegen. Auf einem ersten Weg soll der Ausgleich durch eine gewichtete Verteilung der Umsatzsteuer geschehen. Als weiterer Ausgleich dient der Finanzausgleich zwischen den Ländern. Schließlich übernimmt der Bund die sogenannten Bundesergänzungszuweisungen an leistungsschwache Bundes-länder. Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs erhalten finanzschwache Bun-desländer von finanzstarken BunBun-desländern Ausgleichszahlungen.3 Hierdurch kommt es zu einer deutlichen Verringerung der Finanzkraftunterschiede. Ein Bundesland, das beispielsweise 70 Prozent unter der durchschnittlichen Finanz-kraft je Einwohner liegt, erreicht nach dem Länderfinanzausgleich 91 Prozent.
Erhält dieses Land zusätzlich Bundesergänzungszuweisungen liegt die Finanz-kraft je Einwohner schließlich bei 97,5 Prozent. Demgegenüber verringert sich die Finanzkraft je Einwohner bei einem finanzstarken Bundesland von beispiels-weise 130 Prozent auf 109 Prozent.4
Fragwürdig bleibt, ob der Länderfinanzausgleich seine gewünschte Wirkung tatsächlich zeigt oder ob nicht doch die Gefahr des Moral Hazard überwiegt.
Letzterem zufolge fehlt Empfängerländern der Anreiz, die erhaltenen finanziel-len Mittel in Bereiche zu investieren, die langfristiges Wirtschaftswachstum er-möglichen, um schließlich selbst zu einem Geberland zu werden oder gar das Ende des Finanzausgleichs einläuten zu können. Werden aktuelle Zahlen zum Finanzausgleich betrachtet, dann zeigt sich, dass mittlerweile lediglich die vier Geberländer Baden-Württemberg mit 1,8 Mrd. Euro, Bayern mit 3,7 Mrd. Euro, Hessen mit 1,8 Mrd. Euro und Hamburg mit 62 Mio. Euro insgesamt 12 wirt-schaftlich schwachen Bundesländern gegenüberstehen.
Anders als heute war das System im Betrachtungszeitraum noch vergleichswei-se ausgeglichen. Die folgende Abbildung stellt die Entwicklung des horizontalen Länderfinanzausgleichs von 1950 bis 1990 zwischen den westdeutschen ländern dar. Berlin wird erst seit 1995 zusammen mit den ostdeutschen Bundes-ländern in das System einbezogen. Zur besseren langfristigen Vergleichbarkeit wurden die Zahlungsströme zusätzlich in konstanten Preisen von 1995 berechnet.
3 Der Länderfinanzausgleich bemisst sich nach der Finanzkraft je Einwohner, die sich aus der Summe der Einnahmen und zu 64 Prozent aus der Summe der Einnahmen der Gemeinden er-gibt. Die wichtigste Einnahmeart sind die Steuereinnahmen. Durch den Länderfinanzausgleich wird die Reihenfolge der Länder bezüglich ihrer Finanzkraft je Einwohner nicht verändert.
4 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (o.A.), Der bundesstaatliche Finanzausgleich.
Abbildung 1 Horizontaler Länderfinanzausgleich von 1950 bis 1990 (in Preisen von 1995)
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis von Tabelle 62 im Anhang.
Im Betrachtungszeitraum standen den vier ständigen Geberländern Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen lediglich sechs Nehmerländern gegenüber. Zu diesen zählte damals auch Bayern. Zu Beginn des Finanzausgleichs Anfang der 1950er Jahre waren die Zahlungsströme ver-gleichsweise moderat. Aber bereits seit Mitte der 1950er Jahre entwickelten sich die Ausgleichsbeiträge und die Ausgleichszuweisungen immer weiter aus-einander. Bis 1957 war Schleswig-Holstein Hauptnehmerland. Seitdem war Niedersachsen das Bundesland, das die höchsten Ausgleichszuweisungen er-hielt. Auf der Seite der Geberländer leistete bis 1966 Nordrhein-Westfalen die höchsten Beiträge. Seit 1971 hat Baden-Württemberg diese Stellung übernom-men. Aber auch Hessen zahlte einen immer größer werdenden Beitrag. Zum Ende des Betrachtungszeitraums waren Nordrhein-Westfalen und Hamburg auf dem Weg zu den Nehmerländern. Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs hat es lediglich Bayern Ende der 1980er Jahre geschafft, zu einem Geberland zu werden.
Die Schere zwischen den wirtschaftlich erfolgreichen Ländern (vornehm-lich im Süden) und den wirtschaft(vornehm-lich rückständigen Ländern hat sich in Westdeutschland trotz der Vorhersagen der Konvergenz-Hypothese und den unterstützenden Maßnahmen des Länderfinanzausgleichs nicht geschlossen.
Demnach ist die Frage nach den Ursachen für diese beständigen Unterschiede in den Pro-Kopf-Einkommen der westdeutschen Bundesländer von entschei-dender Bedeutung.
Abbildung 1 Horizontaler Länderfinanzausgleich von 1950 bis 1990 (in Preisen von 1995)
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis von Tabelle 62 im Anhang.
Im Betrachtungszeitraum standen den vier ständigen Geberländern Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen lediglich sechs Nehmerländern gegenüber. Zu diesen zählte damals auch Bayern. Zu Beginn des Finanzausgleichs Anfang der 1950er Jahre waren die Zahlungsströme ver-gleichsweise moderat. Aber bereits seit Mitte der 1950er Jahre entwickelten sich die Ausgleichsbeiträge und die Ausgleichszuweisungen immer weiter aus-einander. Bis 1957 war Schleswig-Holstein Hauptnehmerland. Seitdem war Niedersachsen das Bundesland, das die höchsten Ausgleichszuweisungen er-hielt. Auf der Seite der Geberländer leistete bis 1966 Nordrhein-Westfalen die höchsten Beiträge. Seit 1971 hat Baden-Württemberg diese Stellung übernom-men. Aber auch Hessen zahlte einen immer größer werdenden Beitrag. Zum Ende des Betrachtungszeitraums waren Nordrhein-Westfalen und Hamburg auf dem Weg zu den Nehmerländern. Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs hat es lediglich Bayern Ende der 1980er Jahre geschafft, zu einem Geberland zu werden.
Die Schere zwischen den wirtschaftlich erfolgreichen Ländern (vornehm-lich im Süden) und den wirtschaft(vornehm-lich rückständigen Ländern hat sich in Westdeutschland trotz der Vorhersagen der Konvergenz-Hypothese und den unterstützenden Maßnahmen des Länderfinanzausgleichs nicht geschlossen.
Demnach ist die Frage nach den Ursachen für diese beständigen Unterschiede in den Pro-Kopf-Einkommen der westdeutschen Bundesländer von entschei-dender Bedeutung.
Abbildung 1 Horizontaler Länderfinanzausgleich von 1950 bis 1990 (in Preisen von 1995)
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis von Tabelle 62 im Anhang.
Im Betrachtungszeitraum standen den vier ständigen Geberländern Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen lediglich sechs Nehmerländern gegenüber. Zu diesen zählte damals auch Bayern. Zu Beginn des Finanzausgleichs Anfang der 1950er Jahre waren die Zahlungsströme ver-gleichsweise moderat. Aber bereits seit Mitte der 1950er Jahre entwickelten sich die Ausgleichsbeiträge und die Ausgleichszuweisungen immer weiter aus-einander. Bis 1957 war Schleswig-Holstein Hauptnehmerland. Seitdem war Niedersachsen das Bundesland, das die höchsten Ausgleichszuweisungen er-hielt. Auf der Seite der Geberländer leistete bis 1966 Nordrhein-Westfalen die höchsten Beiträge. Seit 1971 hat Baden-Württemberg diese Stellung übernom-men. Aber auch Hessen zahlte einen immer größer werdenden Beitrag. Zum Ende des Betrachtungszeitraums waren Nordrhein-Westfalen und Hamburg auf dem Weg zu den Nehmerländern. Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs hat es lediglich Bayern Ende der 1980er Jahre geschafft, zu einem Geberland zu werden.
Die Schere zwischen den wirtschaftlich erfolgreichen Ländern (vornehm-lich im Süden) und den wirtschaft(vornehm-lich rückständigen Ländern hat sich in Westdeutschland trotz der Vorhersagen der Konvergenz-Hypothese und den unterstützenden Maßnahmen des Länderfinanzausgleichs nicht geschlossen.
Demnach ist die Frage nach den Ursachen für diese beständigen Unterschiede in den Pro-Kopf-Einkommen der westdeutschen Bundesländer von entschei-dender Bedeutung.
Horizontaler Länderfinanzausgleich von 1950 bis 1990 (in Preisen von 1995)
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