Zwischen dem Gesetz und der Verfügung gibt es eine Mischform. Es han
delt sich um die sog. Allgemeinverfügung. Diese regelt zwar eine ganz be
stimmte Sachlage ("konkret"); sie gilt aber für einen unbestimmten
a. Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
b. Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten-, c. Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung
von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren".
4 So hat StGH 1978/11, Entscheidung vom 11.10.1978, LES 1981, S. 99 (102) die Zusi
cherung einer Gewerbebewilligung als Verfügung gewertet, obwohl z.B. eine Rechts
mittelbelehrung fehlte.
5 Vgl. zu dessen Entstehung S. 17 ff.
6 Vgl. als Beispiel dafür VBI 1996/18, Entscheidung vom 14.5.1996, LES 1996, S. 205 (206).
7 Vgl. zur Unterscheidung S. 276 ff.
Personenkreis ("generell")8. Sie ist also nach der Kurzformel als generell
konkret zu bezeichnen. Die Allgemeinverfügung wird in der schweizeri
schen9 und deutschen10 Rechtsprechung nicht als Gesetz, sondern als Ver
fügung behandelt. Das wichtigste Beispiel von Allgemeinverfügungen sind Verkehrszeichen". Die liechtensteinische und österreichische Recht
sprechung behandelt indes die Allgemeinverfügung als Verordnung12. Denn es handle sich zwar um einen konkreten Akt, aber die Anordnung selbst sei genereller Natur und somit eine Verordnung. Diese Unterschei
dung ist dann von geringem Belang, wenn die Verordnung gleichermassen wie der Verwaltungsakt anfechtbar ist. Im liechtensteinischen Verwal
tungsrecht, das gerade hinsichtlich des Strassenverkehrsrechts und der Verkehrszeichen massgeblich vom schweizerischen Recht geprägt worden ist13, erscheint m.E. die Gleichsetzung der Allgemeinverfügung mit dem Verwaltungsakt angebracht14. Dies liegt um so näher, als Verordnungen nicht so leicht anfechtbar sind wie Verwaltungsakte15.
2. Dienstanweisung
Die Dienstanweisung beschränkt sich auf einen verwaltungsinternen Adressatenkreis. Sie ermöglicht die Zusammenarbeit in der hierarchi
schen Verwaltung und der verschiedenen Teilorgane innerhalb der Ver
8 Vgl. StGH 1967/2, Urteil vom 6.5.1968, ELG 1967-72, S. 219 (222) ("genereller Ver
waltungsakt"); StGH 1978/12, Entscheidung vom 11.12.1978, nicht veröffentlicht, S. 10, 16 ("Allgemeinverfügung").
9 Vgl. BGE 101 Ia 73.
10 Vgl. § 35 Satz 2 VwVfG; Ule, S. 182 m.H.
11 Vgl. BGE 101 Ia 73 zum Verkehrszeichen"Reitverbot".
12 Vgl. StGH 1978/12, Entscheidung vom 11.12.1978, nicht veröffentlicht, S. 8, 16. Vgl. An-toniolli/Koja, S. 498. In Deutschland gilt die Allgemeinverfügung als Verwaltungsakt, vgl. Wolff I, S. 305.
" Vgl. namentlich das Strassenverkehrsgesetz (SVG) und dessen Ausführungsverord
nungen sind zum Teil wörtlich dem schweizerischen Recht entnommen.
14 Die Entscheidung vom 11.12.1978 StGH 1978/12, S. 10, 16 ist singulär geblieben und zudem nicht veröffentlicht. Sie lehnt sich ohne nähere Begründung an das österreichi
sche Recht an. Der in Art. 49 Abs. 1 LV benutzte Verordnungsbegriff vermag nicht die Gleichsetzung von Allgemeinverfügung und Verordnung zu begründen. Die Einberu
fung des Landtages ist jedenfalls keine klassische Handlungsform wie etwa eine Verfü
gung oder ein generell-abstrakter Rechtssatz.
15 Nach Art. 26 StGHG können innert eines Monats hundert Stimmfähige eine Verord
nung als verfassungs- oder gesetzeswidrig beim Staatsgerichtshof anfechten. Es handelt sich um eine eigentliche Popularklage, vgl. StGH 1995/15, Urteil vom 31.10.1995, LES 1996, S. 61 (64).
waltung. Die Weisungen gehen von der Spitze der Verwaltung, der wei
sungsfreien Kollegialregierung, aus. In der Reihenfolge der Hierarchie haben die einzelnen Regierungsmitglieder, die Amtsvorsteher und die ihnen untergebenen Beamten und Angestellten die Weisungen zu befol
gen16. Die Weisung wirkt bloss verwaltungsintern; sie räumt Privaten keine subjektiven Rechte ein. Dies gilt sogar dann, wenn die Oberbe
hörde die Unterbehörde anweist, einen Parteiantrag abzuweisen oder gutzuheissen17. "Weisungen sind nicht aussengerichtet, sie berühren nicht subjektive Rechte, während sich Verwaltungsakte im engeren Sinn an den Adressaten als Träger von Rechten und Pflichten (als Rechtsun
terworfenen) richten"18. Im Bereich des Beamtenrechts kann die Zuord
nung eines Aktes zur Weisung oder zu einer dienstrechtlichen Verfü
gung schwierig sein. Massgebliches Kriterium ist das Rechtsschutzinter
esse im Einzelfall: Eine einschneidende dienstrechtliche Massnahme führt zu grosser persönlicher Betroffenheit; sie sollte als Verfügung be
handelt werden.
3. Realakte und privatrechtliche Handlungen der Verwaltung
Das tatsächliche Handeln der Verwaltung19 führt nicht zu einer verbind
lichen Regelung eines verwaltungsrechtlichen Rechtsverhältnisses. Dem Realakt mangelt die rechtliche Verbindlichkeit. Damit ist es auch nicht möglich, den Realakt als solchen anzufechten.
Es ist für die Verfügung ferner wesentlich, dass sie sich auf öffentliches Recht stützt. Handelt die Verwaltung in den Formen des Privatrechts, so erfolgt ihr Handeln gegenüber Privaten nichthoheit
lich20. Nach Art. 29 Abs. 1 lit. a LVG finden die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren keine Anwendung auf alle Verwaltungs
angelegenheiten, welche auf Grund des Privatrechts erledigt werden.
16 Vgl. Art. 5, 9, 10 Abs. 3 und 14 Abs. 2 des Gesetzes vom 17.7.1973 über die Verwal
tungsorganisation des Staates, LR 172.011, LGB1. 1973/41; Kieber, Regierung, S. 324 f.;
Adamovich/Funk, S. 129 ff.
17 Vgl. Adamovich/Funk, S. 293.
18 Antoniolli/Koja, S. 497.
" Vgl. dazu § 7, S. 142 ff.
20 Vgl. S. 148 ff.
Privatrechtliches Handeln des Gemeinwesens liegt dann vor, wenn der Gesetzgeber den Verwaltungsträger nicht mit Zwangsbefugnissen ausstattet, sondern ihm ausschliesslich die Mittel des Privatrechts in die Hand gibt, um eine öffentliche Aufgabe zu erfüllen21. Die privatwirtschaftlichen Willenserklärungen der Verwaltung stellen daher keine Verfügungen dar, die mit Beschwerde angefochten wer
den können22.
4. Organisatorische Anordnungen
Organisatorische Massnahmen sind etwa die Verlegung oder Aufhe
bung einer Schule, die Aufhebung einer Postdienststelle oder einer Bahnhaltestelle, die zeitliche Verschiebung eines Postautokurses, die Aufhebung einer Schnellzugstation oder die Umwandlung einer be
dienten in eine unbediente Bahnstation. Sie regeln kein Rechts
verhältnis, sondern ordnen den Verwaltungsbetrieb. Die organisa
torischen Anordnungen räumen weder Rechte ein noch auferlegen sie Pflichten. Sie werden aber von Benützern und Betroffenen als Nachteil empfunden oder berühren faktische Interessen von Gemein
den23. Trotz dieser tatsächlichen Auswirkungen organisatorischer An
ordnungen auf die Benützer und Anwohner einer öffentlichen Ein
richtung, genügt dies aber noch nicht, um den Beschwerdeweg dage
gen zu öffnen. Das Erfordernis einer Verfügung lässt sich nicht durch das blosse Vorliegen einer Beschwernis oder eines Rechtsschutz
interesses24 ersetzen.
21 Vgl. VBI 1969/10, Entscheidung vom 2.7.1969, ELG 1967-72, S. 9; VB1 1965/26, Ent-Scheidung vom 23.11.1965, ELG 1962-66, S. 32.
22 Vgl. StGH 1996/5, Urteil vom 30.8.1996, nicht veröffentlicht, S. 15-17; VBI 1996/4, Entscheidung vom 3.4.1996, LES 1996, S. 138 (139 f.); StGH 1981/12, Urteil vom 28.8.1981, LES 1982, S. 125; VBI 1969/10, Entscheidung vom 2.7.1969, ELG 1967-72, S. 9 (9 f.); VBI 1965/26, Entscheidung vom 23.11.1965, ELG 1962-66, S. 32. Vgl. zur Zweistufentheorie S. 151.
23 Vgl. die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts zu dieser Frage, BGE 109 Ib 255 f.
24 Vgl. dazu S. 307.
III. Funktion