Masterarbeit. zur Erlangung des akademischen Grades Master of Arts in Social Science

Kennzahlenorientierte Steuerung in der Gemeinwesenarbeit

Ein Einblick in sozialwirtschaftliches Controlling am Beispiel ausgewählter Projekte der Gemeinwesen- und Stadteilarbeit der Caritas Wien

Masterarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades Master of Arts in Social Science

der Fachhochschule Campus Wien

Im Rahmen des europäischen Joint-Degree-Masterprogrammes

„Sozialwirtschaft und Soziale Arbeit“

Vorgelegt von:

Mag.^a (FH) Bernadette Maschl-Lokaj

Personenkennzeichen:

c1310600030 Erstbegutachter:

FH Campus Wien Mag. Peter Stepanek

Zweitbegutachter:

Katholische Universität Eichstätt-Ingolstadt Prof. Dr. Bernd Halfar

Eingereicht am:

26. April 2017

i

ii Erklärung:

Ich erkläre, dass die vorliegende Masterarbeit von mir selbst verfasst wurde und ich keine anderen als die angeführten Behelfe verwendet bzw. mich auch sonst keiner unerlaubten Hilfe bedient habe.

Ich versichere, dass ich diese Masterarbeit bisher weder im In- noch im Ausland (einer Beurteilerin/einem Beurteiler zur Begutachtung) in irgendeiner Form als Prüfungsarbeit vorgelegt habe.

Weiters versichere ich, dass die von mir eingereichten Exemplare (ausgedruckt und elektronisch) identisch sind.

Datum: ... Unterschrift: ………

iii

Danksagung und Widmung

Ich möchte mich bei Dipl.-Ing. Georg Irsa, BSc., Mag.^a Susanna Streif und meinen Interviewpartner/innen bei der Caritas Wien sehr herzlich für ihre überaus hohe Kooperationsbereitschaft und ihren offenen Zugang zu meiner Masterarbeit bedanken!

Mein Dank gilt natürlich auch meiner Familie, meinen Freund/innen und Studienkolleg/innen, deren konstruktive Beiträge und Geduld mich begleitet haben.

Insbesondere gilt dies für den Rückhalt durch Ardijan Lokaj, dessen Unterstützung unverzichtbar für die Fertigstellung war.

Ich widme diese Masterarbeit meiner Mutter, Luise Ruppert, die mich stetig daran erinnert, dass soziales Engagement nicht enden darf.

iv

Kurzfassung

Da Organisationen der Sozialwirtschaft immer mehr mit teilweise widersprüchlichen Anforderungen auf der Steuerungsebene konfrontiert sind, setzt sich die vorliegende Masterarbeit mit Aspekten des sozialwirtschaftlichen Controllings auseinander.

Insbesondere wird auf die Verwendung von Kennzahlen im Forschungsfeld der Gemeinwesen – und Stadtteilarbeit bei der Caritas Wien eingegangen. Demzufolge lautet der Titel „Kennzahlenorientierte Steuerung in der Gemeinwesenarbeit - Ein Einblick in sozialwirtschaftliches Controlling am Beispiel ausgewählter Projekte der Gemeinwesen- und Stadteilarbeit der Caritas Wien“.

Die theoretischen Hintergründe erläutern die Charakteristika Sozialer Dienstleistungen und der Gemeinwesenarbeit sowie Rahmenbedingungen des Controllings. Für die qualitative Erhebung werden Expert/innen-Interviews bei der Caritas Wien geführt sowie eine Dokumentenanalyse vorgenommen. Zielsetzung ist die Erforschung von Zusammenhängen zwischen Finanzierung, Zielformulierungen und des Einsatzes von Kennzahlen in der Gemeinwesenarbeit. Auf Basis der Ergebnisse werden ausgesuchte Kennzahlen vorgeschlagen.

Ein zentrales Ergebnis ist, dass Kennzahlen derzeit noch in eher geringem Ausmaß verwendet werden. Allerdings gibt es laufende Bestrebungen seitens der Caritas Wien auch im Sinne wirkungsorientierter Steuerung an aussagekräftigen Indikatoren hinsichtlich Zielformulierung und Erfolgsmessung zu arbeiten.

v

Abstract

Organizations in the field of social economy are currently facing challenging and partly contradictory aspects. For this reason the following masterthesis deals with controlling in social economy, in particular key performance indicators (KPI). The department Community and District Work at the Caritas Wien was chosen as research field. Therefore this thesis is entitled “KPI-based management in community work. An insight into social economic controlling at selected examples at the department Community and District Work at Caritas Wien”.

The theoretical part focuses on the characteristics of social services and community work as well as the conditions of controlling. Based on interviews with project managers at Caritas Wien and a documentary analysis, the correlation between financing, implementation of targets und the importance of the use of KPIs in community work is explored. Based on the results, selected KPIs for further use by the Caritas Wien are suggested.

The results show that up to now the use of KPIs is limited. Still, there are already increased efforts from the Caritas Wien to work on significant indicators to set objectives and measure performance.

vi

Abkürzungsverzeichnis

BSC Balanced Scorecard

bzw. beziehungsweise

d.h. das heißt

etc. et cetera

EU Europäische Union

ggfs. gegebenenfalls

GWA Gemeinwesenarbeit

NPO Nonprofit-Organisation

SROI Social Return on Investment

SW Sozialwirtschaft

SWO Sozialwirtschaftliche Organisationen

usw. und so weiter

u.v.m. und viele mehr

vii

Schlüsselbegriffe

Sozialwirtschaft

Sozialwirtschaftliche Organisation/Nonprofit-Organisation

Gemeinwesenarbeit

Controlling

Kennzahlen

viii

Inhaltsverzeichnis

1. E

... 1

2. S

... 5

2.1 Zum Verständnis von Sozialwirtschaft ... 5

2.2 Akteur/innen der Sozialwirtschaft ... 6

3. S

D

... 9

3.1 Besonderheiten Sozialer Dienstleistungen ... 9

3.1.1 Zur Definition Sozialer Dienstleistungen ... 9

3.1.2 Finanzierung sozialer Dienstleistungen ... 10

3.2 Die Bedeutung von Zielsetzungen ... 13

3.2.1 Zur Formulierung von Zielen ... 14

3.2.2 Stakeholder Management ... 15

3.2.3 Strategische und Normative Ziele... 16

3.2.4 Operative Ziele ... 17

4. G

... 19

4.1 Gemeinwesenarbeit und Soziale Arbeit ... 19

4.2 Grundsätze der Gemeinwesenarbeit... 20

4.2.1 Zum geschichtlichen Verständnis ... 20

4.2.2 Prinzipien, Methoden und Ziele ... 21

4.3 Sozialraum und Gemeinwesenarbeit ... 24

5. C

S

D

... 25

5.1 Besonderheiten des SWO-Controllings ... 25

5.2 Ebenen des Controllings ... 27

5.3 Kennzahlen ... 31

5.3.1 Monetäre Kennzahlen ... 33

5.3.2 Nicht-monetäre Kennzahlen ... 35

5.3.3 Wirkungskennzahlen ... 37

6. F

... 41

6.1 Forschungsinteresse und Fragestellung ... 41

6.2 Qualitative Interviews ... 44

6.2.1 Besonderheiten des Expert/innen-Interviews ... 44

6.2.2 Erstellung des Leitfadens ... 45

6.2.3 Samplingstrategie ... 47

6.2.4 Durchführung der Interviews ... 48

6.3 Dokumentenanalyse ... 49

ix

6.4 Methodik der Auswertung ... 50

6.4.1 Auswertung der Interviews ... 50

6.4.2 Auswertung der Dokumente ... 54

7. D

E

... 55

7.1 Exkurs: Gemeinwesen- und Stadtteilarbeit bei der Caritas Wien... 55

7.2 Ergebnisse aus der Inhaltsanalyse ... 58

7.2.1 Zielsetzungen und Konzepte ... 59

7.2.2 Finanzierung ... 63

7.2.3 Messbarkeit und Dokumentation ... 66

7.3 Ergebnisse der Dokumentenanalyse ... 70

8. D

A

K

... 72

8.1 Zusammenfassung der Ergebnisse ... 72

8.2 Vorschläge für ausgewählte Kennzahlen ... 74

8.2.1 Kennzahlen zu Zielen und Auswirkungen ... 74

8.2.2 Kennzahlen zu Mitarbeiter/innen und Diversität ... 77

8.2.3 Kennzahlen zur Finanzierung ... 80

9. R

... 82

10. L

... 84

11. A

... 91

12. T

... 92

13. A

... 93

Anhang A: Vorlage Interviewleitfaden ... 93

Anhang B: Einverständniserklärung/Information Datenschutz ... 94

Anhang C: Curriculum Vitae ... 95

Einleitung

1 1. EINLEITUNG

Aktuelle Themen für Sozialwirtschaftliche Organisationen (SWO) sind knapper werdende Förderungen durch die öffentliche Hand und in immer stärkerem Ausmaß zu erbringende Nachweise für zielführende und überprüfbare Leistungserbringungen. Die vermehrte Auseinandersetzung mit Fragen der Wirtschaftlichkeit, also der Effzienz und Effektivität, wird gefordert. Da die Anbieter Sozialer Dienstleistungen ihren ideologischen Ursprung zumeist im Bereich der Sozialen Arbeit bzw. philantropischen Ansätzen haben, gibt es eine gewisse Skepsis gegenüber der ökonomischen Betrachtung von Erfolgsmessung. Denn ist es überhaupt möglich bzw. notwendig in objektiven Zahlen zu erfassen, was genau den gesellschaftlichen Nutzen von Sozialen Dienstleistungen ausmacht? Und welche Strukturen bzw. Steuerungsmechanismen sind dazu in einzelnen Organisationen notwendig? Ob sie es wollen oder nicht, Führungskräfte in SWO müssen sich auf fundierter Basis diesen essentiellen Fragen stellen. Denn es gilt widersprüchlichen Ansprüchen gerecht zu werden um SWO erfolgreich und nachhaltig führen zu können (Halfar et al 2014:

25f, Bono 2006: 2ff, Astleithner & Stepanek 2016: 201f, Grunwald 2014: 50f).

Entscheidend für das effektive und effiziente Management von SWO ist das Formulieren von messbaren und überprüfbaren Zielsetzungen. Als passendes Steuerungsinstrument können sich innerhalb des sozialwirtschaftlichen Controllings insbesondere Kennzahlen zur Steuerung anbieten. Diese ermöglichen eine Bewertung von unterschiedlichen Parametern innerhalb einer Organisation und auch im Vergleich zum Mitbewerb. (Bono 2006: 81ff). Für SWO existieren bereits mehrdimensionale Kennzahlen(-systeme) wie beispielsweise die Balanced Scorecard oder wirkungsorientierte Betrachtungsversuche wie der Social Return on Investment (SROI) (Schober & Rauscher 2014: 35ff, Bono 2006).

Fraglich ist, inwiefern Kennzahlen für SWO praxistauglich und in welchem Maß sie ausschlaggebend für den Erfolg einer SWO sein können. Gegenüber Fördergeber/innen können aussagekräftige Kennzahlen etwa einen entscheidenden Vorteil in der Argumentation von Zieldefinitionen und Förderhöhen ermöglichen (Horak et al 2007: 181 ff). Dies bezieht sich insbesondere auf wirkungsorientierte Kennzahlen, welche die gesellschaftlichen und individuellen Auswirkungen von Sozialer Arbeit zu beschreiben versuchen (Bono 2010: 142ff).

In der deutschsprachigen Fachliteratur finden sich zahlreiche Publikationen zum Bereich des Controllings von SWO und wirkungsorientierter Steuerung (siehe Bono 2006, 2010, Halfar et al 2014, Arnold et al 2014, Simsa, Meyer & Badelt 2013, u.v.m.). Im universitären Bereich in Österreich ist die Wirtschaftsuniversität Wien mit dem Kompetenzzentrum für

Einleitung

2

Nonprofit Organisationen und Social Entrepreneurship zu nennen. Es wird der Social Return on Investment für konkrete Organisationen bzw. Projekte berechnet um einen möglichst umfassenden Input zum aktuellen Stand der Forschung beizutragen, wobei dieser nicht unumstritten ist (vgl. Schober & Rauscher 2014, Loidl-Keil 2008). Zu konkreten Kennzahlen in der Gemeinwesenarbeit konnten seitens der Autorin keine vergleichbaren Publikationen recherchiert werden (Monographien, Sammelbände, Diplom- und Masterarbeiten, Fachzeitschriften, etc.).

Es stellt sich nun die Frage, wie konkret beforscht werden kann, in welcher Form in SWO hinsichtlich Kennzahlen agiert wird. Als passendes Forschungsfeld wurde die Caritas Wien mit dem Bereich der Gemeinwesen- und Stadtteilarbeit gewählt. Im Zuge einer Kooperation zwischen dem FH Campus Wien und der Caritas Wien wird seit mehreren Jahren eine fundierte Diskussion zwischen Theorie und Praxis ermöglicht. Studierende des Master- Studienganges Sozialwirtschaft und Soziale Arbeit führen eine vielschichtige Betrachtung von Projekten innerhalb der Gemeinwesenarbeit anhand unterschiedlicher Fragestellungen und Methoden durch. Ausgangspunkt war die Beforschung des Community Dance Projekts Tanz die Toleranz. Verschiedene Aspekte wie beispielsweise Wirkungsdimensionen bei Teilnehmer/innen sollen erforscht werden. Die Autorin erhielt in Folge dessen die Möglichkeit einer qualitativen Erhebung innerhalb des übergeordneten Organisationsbereiches Gemeinwesen- und Stadtteilarbeit.

Dies soll eine mehrdimensionale Betrachtung der Gemeinwesenarbeit bzw. der spezifischen Einflussfaktoren auf inhaltlicher und betriebswirtschaftlicher Ebene ermöglichen. Es wurden Expert/innen-Interviews mit Leiter/innen einiger ausgewählter Projekte geführt. Weiters wurden schriftliche Unterlagen im Rahmen einer Dokumentenanalyse hinsichtlich ihrer Verwendung von Zahlen betrachtet (Jahresberichte, Projektkonzepte, etc.). Ziel war, mittels eines sehr offenen Zugangs Vorschlage für mögliche Kennzahlen zu entwickeln bzw. eventuell bereits verwendete Zahlen zu analysieren. Auf dieser Basis soll die Machbarkeit bzw. Notwendigkeit des Messens von erfolgskritischen Faktoren in der Gemeinwesenarbeit diskutiert werden.

Gemeinwesenarbeit allgemein verfolgt Zielsetzungen wie beispielsweise die Partizipation von Bewohner/innen an der Entwicklung von Stadtteilen und die Aktivierung von individuellen und gemeinschaftlichen Ressourcen zur Vernetzung gemeinsamer Interessen. Ein weiterer Schwerpunkt ist die Unterstützung bei der Lösung von Herausforderungen im nachbarschaftlichen Zusammenleben und eines alltagsnahen Zugangs zu einem Stadtteil oder einer Gemeinde. Die Verbesserung der individuellen

Einleitung

3

Lebensqualität wird ebenso als Ziel definiert. Dazu werden unterschiedlichste niederschwellige Angebote im öffentlichen Raum angeboten wie etwa Gemeinschaftsaktivitäten oder Kunst- und Kulturangebote (Stövesand & Stoik 2013: 14, Sing & Heimgartner 2009: 14f). Interessant ist, in welcher Form diese Zielsetzungen bzw.

Prinzipien bei der Caritas Wien umgesetzt werden und in wie deren Zielerreichung überprüft wird.

Die zentralen Forschungsfragen setzen sich demzufolge damit auseindander, welche ökonomischen und inhaltlichen Rahmenbedingungen die angebotenen Dienstleistungen der Gemeinwesenarbeit beeinflussen und werden wie folgt formuliert:

„Wie ist das Controlling bei ausgesuchten Projekten der Caritas Wien im Bereich der Gemeinwesen- und Stadtteilarbeit aufgebaut?“

„Werden Kennzahlen innerhalb der ausgesuchten Projekte der Caritas Wien im Bereich Gemeinwesen- und Stadtteilarbeit eingesetzt und wenn ja, in welcher Form?

Es soll aufgezeigt werden, wie die Caritas-Projekte gesteuert werden und welchen Einfluss die Art der Finanzierung auf interne und externe Zielsetzungen hat. Weiteres Forschungsinteresse ist, ob und in welcher Form Kennzahlen verwendet werden, um Zielerreichungen zu erfassen. Darüber hinaus wird aufgezeigt, welche Kennzahlen auf Basis der erhaltenen Ergebnisse für die weitere Verwendung interessant sein könnten.

Die detaillierten Fragestellungen der vorliegenden Masterarbeit lauten daher:

• Welche Besonderheiten weisen die ausgewählten Projekte auf (z.B. Konzept, Zielgruppen, Finanzierungsform)?

• Wie werden Zielsetzungen in den unterschiedlichen Projekten formuliert, überprüft und dargestellt?

• Welche SWO-spezifischen Kennzahlen können für diese Projekte interessant sein bzw. entwickelt werden?

Der Theorieteil der vorliegenden Arbeit bietet die Grundlage für die späteren Überlegungen zu möglichen Kennzahlen. Kapitel 2 beschäftigt sich mit dem Begriff und den Herausforderungen der Sozialwirtschaft. Auf die Spezifika Sozialer Dienstleistungen und die Bedeutung von Zielsetzungen wird daran anschließend in Kapitel 3 eingegangen. Mit dem Feld der Gemeinwesenarbeit setzt sich Kapitel 4 auseinander. Kapitel 5 beschreibt die

Einleitung

4

Besonderheiten des Controllings in Sozialwirtschaftlichen Organisationen und gibt einen Überblick über die wichtigsten Kennzahlenarten.

Der empirische Teil beginnt mit der Darstellung der Forschungsmethodik in Kapitel 6 und setzt sich mit Expert/innen-Interviews sowie der Dokumentenanalyse auseinander. Die methodische Vorgehensweise in Bezug auf die Caritas Wien wird skizziert und die einzelnen Schritte werden detailliert dargelegt (Entwicklung der Forschungsfragen, Samplingstrategie, Erhebungsmethoden und Auswertung). In Kapitel 7 wird ein kurzer Überblick über die beforschten Projekte im Bereich der Gemeinwesen- und Stadteilarbeit der Caritas Wien gegeben. Anschließend werden die Ergebnisse aus den Qualitativen Interviews und der Dokumentenanalyse dargestellt. Kapitel 8 diskutiert die gewonnenen Erkenntnisse auf Basis des Theorieteils sowie eigener Überlegungen. Darauf aufbauend werden Kennzahlen für gewählte Schwerpunkte vorgeschlagen und bewertet.

Abschließende Überlegungen sowie Entwicklungsperspektiven werden in Kapitel 9 angeführt.

Sozialwirtschaft

5 2. SOZIALWIRTSCHAFT

Um sich den ausgewählten Projekten innerhalb der Caritas Wien auf betriebswirtschaftlicher Ebene nähern zu können, bedarf es vorab eines Verständnisses der spezifischen Rahmenbedingungen der Gemeinwesenarbeit und der unterschiedlichen Ebenen, die auf sie einwirken. Zu Beginn wird der teilweise kontrovers diskutierte Begriff der Branche der Sozialwirtschaft näher beschrieben (vgl. Grunwald 2014: 33ff).

2.1 Zum Verständnis von Sozialwirtschaft

Auf politischer Ebene wird von Entscheidungsträgern im Sozial- und Gesundheitswesen im deutschsprachigen Raum seit den 1970er Jahren von der Bedeutung der „Sozialwirtschaft“

gesprochen (Grundwald 2014: 33). Es liegt nahe, diesen Terminus in Abgrenzung zu weiteren Branchen einer Volkswirtschaft zu verwenden (z.B. Industrie, Handwerk, Dienstleistungen). Eine Volkswirtschaft definiert sich grundsätzlich durch das Zusammenwirken bzw. das Geflecht an wirtschaftlichen Beziehungen zwischen öffentlichen und privaten Handlungsträgern innerhalb eines Staates (Staat, Betriebe/Unternehmen, Haushalte). Weiters anhand der produzierten Dienstleistungen und Waren und das dadurch entstehende Einkommen (Zimmer et al 2014: 184f).

Es könnte demzufolge davon ausgegangen werden, dass Soziale Arbeit sich in der Branche der Sozialwirtschaft abbildet und in dieser Soziale Dienstleistungen erzeugt werden.

Gegner dieser These stützen sich auf den Grundcharakter der Sozialen Arbeit, welcher als Hilfestellung für Menschen in sozialen Notsituationen mit gesellschaftlichem Auftrag definiert wird (Schellberg 2008: 31). Eine stark betriebswirtschaftlich orientierte Betrachtung wird kritisch hinterfragt. Die Ökonomisierung Sozialer Arbeit wird etwa als Folge neoliberaler Sozialpolitik bezeichnet. Damit sind politische Bestrebungen im deutschsprachigen Raum seit den 1990er Jahren gemeint, die von Kritikern als Rückbau des Sozialstaates bezeichnet werden (Stichwort New Public Management) (Tabatt- Hirschfeldt 2016: 58, Bono 2006: 2). Befürworter geben zu bedenken, dass Soziale Arbeit in Form von Dienstleistungen konsumiert wird, daher zielgerichtet und planmäßig organisiert ist und somit dem Typus einer wirtschaftlichen Handlung entspricht (Schellberg 2008: 31).

Soziale Dienstleistungen sind in einem sich verändernden Rahmen von wirtschaftlichen und gesellschaftspolitischen Gegebenheiten eingebettet (z.B. Altersverteilung in der Gesellschaft, zunehmende Pflegebedürftigkeit, veränderte Rollenverständnisse, Erkrankungsraten, Globalisierung, Migration, u.v.m.) (Bono 2006: 25f). Steigendes Qualitätsbewusstsein und Konsumentensouveränität wirken sich ebenfalls auf das Angebot

Sozialwirtschaft

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von Sozialen Dienstleistungen aus (z.B. verstärkter Wettbewerb, Veränderung von Angebot und Nachfrage). Durch den Wandel der Sozialen Arbeit bzw. des sozialen Bedarfs hat sich eine Sozialwirtschaft gebildet, die mehr und mehr dazu in der Lage sein muss, sowohl den Anspruch der Wohltätigkeit als auch den der Marktkonformität zu erfüllen (Wendt 2014: 80).

Organisationen in der Sozialwirtschaft müssen sich ebenso in immer stärkerem Ausmaß mit Aspekten der Wirkungsorientierung auseinandersetzen. Ausgehend von entsprechenden Haushaltsreformen der öffentlichen Hand sollen Wirkungen von Sozialen Dienstleistungen auf individueller und gesellschaftlicher Ebene empirisch nachweisbar gemacht werden, schlussfolgernd also der Nutzen des Angebotes. Damit dies gelingen kann, bedarf es unter anderem angepasste Strategien des Controllings für SWO (Astleithner & Stepanek 2016: 201). In der Literatur wird hierführ zumeist der Begriff NPO- Controlling¹ verwendet (vgl. Bono 2006, Halfar et al 2014, u.v.m.). Grundlegende Fragen im Zusammenhang mit dem Theorieteil der vorliegenden Arbeit sind daher, wer konkret Teil einer möglichen Sozialwirtschaft ist, welche Dienstleistungen produziert werden und durch welche Steuerungsmechanismen dieses System beeinflusst wird.

2.2 Akteur/innen der Sozialwirtschaft

Es existieren mehrere Ansichten dazu bzw. Begrifflichkeiten davon, wer genau die Akteur/innen einer Sozialwirtschaft sein können. Ein Beispiel wäre Verwaltung (Staat, z.B.

Sozialversicherungen), gewinnorientierte Unternehmen, Private Haushalte und Nonprofit- Unternehmen (z.B. gemeinnützige Vereine) (Zimmer et al 2014: 184). Eine weitere Gliederung wäre die nach Kostenträger/innen (öffentliche Hand), Leistungsempfänger/innen (Klient/innen, Konsument/innen, Private Haushalte) und Dienstleister/innen (Forprofit-Unternehmen, Nonprofit-Unternehmen, öffentliche Servicestellen) (Schellberg 2008: 38). Auch der Begriff des Dritten Sektors für Nonprofit- Unternehmen wird in Abgrenzung zu den Sektoren „Markt“ und „Staat“ verwendet. In diesem Zusammenhang wird von Markt- bzw. Staatsversagen gesprochen. Mit Marktversagen ist gemeint, dass keine Deckung des Bedarfs an kollektiven Gütern durch den Markt einer Volkswirtschaft erfolgt. Bei Staatsversagen wird der spezifische Bedarf von Teilen der Bevölkerung durch den demokratischen Staat nicht abgedeckt (Wendt 2014: 72).

Als besondere Merkmale einer Sozialwirtschaft werden weiters der Dienstleistungscharakter, unschlüssige Tauschverhältnisse von meritorischen² und

1 NPO meint Nonprofit-Organisation (vgl Halfar 2014, Bono 2006)

2 individuelle, vom Staat gesteuerte Güter wie z.B. Sozialversicherungsleistungen, Pensionsvorsorge, etc. (vgl Wendt 2014, Schellberg 2008)

Sozialwirtschaft

7

öffentlichen Gütern, die Struktur der beteiligten Organisatonen sowie die Gegebenheiten der Sozialen Arbeit angegeben (Schellberg 2008: 41ff).

Als der Sozialwirtschaft grundsätzlich zuordenbar werden Organisationen in den sozialen Diensten, dem Gesundheitswesen sowie Bildung und Erziehung genannt. Dazu zählen etwa: Krankenhauswesen, Jugend-, Familien- und Behindertenhilfe, Blutspende- und Rettungsdienste, Arbeitsmarktpolitische Angebote, Strafvollzug, Kinderbetreuungs- einrichtungen und Pflegeverbände. Unterschieden werden stationäre, teilstationäre und ambulante Einrichtungen (Zimmer et al 2014: 185). Weiters prägen altruistische Bestrebungen die Sozialwirtschaft (Schellberg 2008: 52). Einzelpersonen oder kleine Gruppen gründen Organisationen, um einen sozialen Bedarf abzudecken (Philantropiemodell). Als Beispiel hierfür kann der österreichische Verein Ute Bock für Flüchtlingshilfe genannt werden. Die Sozialarbeiterin Ute Bock hat den Verein als Einzelperson gegründet. Dieser finanziert sich primär über private Spendengelder, Sponsoren und Preisgelder (Ute Bock Verein 2016).

Diese entscheidenden Akteur/innen in der Sozialwirtschaft können als SWO (oder NPO) zusammengefasst werden. Es gibt zu diesen Begriffen eine Vielzahl von Definitionen und Kategorisierungen in der Literatur, die einem laufenden Diskurs unterliegen. SWO bilden generell eine sehr heterogene Branche, deren Problematik in der fehlenden einheitlichen Gestaltung von Zielsetzungen, Aufgaben, Organisationstrukturen sowie Finanzierungsformen liegt (Halfar 2014: 773, Bono 2010: 37). SWO können etwa nach ihren jeweiligen Funktionen beschrieben werden wie etwa der Art der Dienstleistung, der Wahrnehmung der Interessensvertretung und dem Aspekt der Werterhaltung (Neumayr &

Schneider 2008: 5). Darüberhinaus werden sie durch Charakteristika wie freiwilliges Engagement, Reinvestition der Gewinne, Beiträge von Mitgliedern und Spender/innen, Gemeinnützigkeit sowie Bedarfs- und Gemeinwohlorientierung geprägt. Es gibt demnach verschiedene Eigenschaften, durch die SWOs beschrieben werden, obwohl nicht alle auftretenden Organisationen sämtliche Kriterien erfüllen und daher auch Mischformen existieren. (Meyer & Simsa 2013: 7f).³

Für die vorliegende Arbeit wird Sozialwirtschaft als nicht einheitlich definierte und komplexe volkswirtschaftliche Branche verstanden. In dieser Branche werden Dienstleistungen durch

3 siehe auch Institut für Nonprofit-Management der Wirtschaftsuniversität Wien (WU Wien 2017)

Sozialwirtschaft

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eine Vielzahl von Organisationen⁴ mit unterschiedlichen Unternehmensformen erbracht.

Diese Dienstleistungen werden als Soziale Dienstleistungen bezeichnet, da sie ihren Ursprung in der Sozialen Arbeit haben und häufig durch die öffentliche Hand beauftragt bzw. finanziert werden. Mit Sozialen Dienstleistungen und deren Steuerung beschäftigt sich das folgende Kapitel.

4 Anstelle der in der Literatur häufig genannte Begriffe wie NPO (Nonprofit-Organisation), Sozialunternehmen oder Soziale Organisationen wird für die vorliegende Arbeit weitestgehend SWO (Sozialwirtschaftliche Organisation) verwendet.

Soziale Dienstleistungen

9 3. SOZIALE DIENSTLEISTUNGEN

Dieser Abschnitt setzt sich mit den Spezifika sozialer Dienstleistungen und dem Spannungsfeldern von SWO auseinander, weiters mit der Bedeutung von Zielsetzungen auf unterschiedlichen Organisationsebenen.

3.1 Besonderheiten Sozialer Dienstleistungen

Soziale Dienstleistungen werden durch die Gegebenheiten der bereits beschriebenen Sozialwirtschaft geprägt. Um klassische betriebswirtschaftliche Controlling-Strategien für SWO adaptieren zu können, müssen die Rahmenbedingungen bei deren Leistungserbringung berücksichtigt werden.

3.1.1 Zur Definition Sozialer Dienstleistungen

In Literatur und Praxis finden sich unterschiedliche Definitionen davon, was eine Soziale Dienstleistung sein soll (Bono 2006: 24). Diese zeichnen sich etwa durch fehlende Gegenständlichkeit (Intangibiliät) aus. Damit ist gemeint, dass die (Aus-)Wirkung vorab nicht eingeschätzt werden, Soziale Dienstleistungen sind somit ein „Vertrauensgut“. Die Kund/innen⁵ werden in die Produktion der Dienstleistung miteinbezogen und Produktion und Konsum erfolgen zeitgleich („uno actu Prinzip“). Zur Erreichung der festgelegten Ziele bedarf es daher der Mitwirkung der Klient/innen (Integration des externen Faktors). Diese Ziele können eine bestimmte Anzahl von betreuten Klient/innen oder die Bearbeitung von bestimmten Problemlagen sein. Das gewünschte Ergebnis ist eine Zustandsveränderung bei den Empfänger/innen. Einige der entscheidenden Aspekte der Leistungserstellung liegen demzufolge auch außerhalb des Einflussbereichs einer SWO. Daher kann es bezüglich der Prozess- und Ergebnisqualität zu Unklarheiten kommen (Bono 2010: 44).

Ein weiterer zentraler Begriff ist der des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses. So fungiert der Staat über diverse Sozialleistungsträger als Auftraggeber und Kostenträger. SWO werden als Auftragnehmer/innen bzw. Leistungserbringer/innen bezeichnet, die Leistungen für die Adressat/innen erbringt (Leistungsempfänger/innen bzw. Konsument/innen) (Zimmer et al 2014: 199). Der Staat reguliert dadurch über externe Auftragnehmer/innen so genannte öffentliche oder meritorische Güter. Darunter versteht man individuelle Güter, deren Zugang durch den Staat reguliert wird (z.B. staatlich finanzierte Pflegeleistungen über eine SWO). SWO stehen somit unter dem Druck, sehr unterschiedlichen und teilweise widersprüchlichen Anforderungen gerecht werden zu müssen (Grundwald 2014: 36). Dazu

5 Die Begriffe Kund/innen, Klient/innen, (Leistungs-) Empfänger/innen, Konsument/innen und Adressat/innen werden in der vorliegenden Arbeit synonym verwendet.

Soziale Dienstleistungen

10

zählen etwa die Einhaltung der seitens der Fördergeber/innen vorgegebenen Rahmenbedingungen und die Ausrichtung der Strategien an der eigenen Mission. Weiters die zunehmende Orientierung an der Markt- und Wettbewerbssituation in der Sozialwirtschaft sowie die immer komplexer werdende Lebenssituation der Klient/innen.

Aus der Unterschiedlichkeit der Ausgangssituationen und Zielsetzungen der beteiligten Akteure/innen ergibt sich ein Spannungsverhältnis, welches in Abbildung 1 dargestellt wird (Bono 2010: 113).

Abbildung 1: Spannungsverhältnis NPO – Auftraggeber – Leistungsempfänger (Bono 2010)

Es wird deutlich, dass die Gestaltung von Sozialen Dienstleistungen mehr oder weniger direkt von der öffentlichen Hand gesteuert wird. Es stellt sich hierzu die Frage nach einer fehlenden Kund/innen-Souveränität (Bono 2006: 34f). So werden soziale Standards zwischen SWO und Fördergeber/innen ausverhandelt, oftmals ohne Beteiligung der Leistungsempfänger/innen. Da Soziale Dienstleistungen jedoch Vertrauensgüter sind und die Mitwirkung der Empfänger/innen benötigt wird, ist eine zumindest teilweise Partizipation und Wahlmöglichkeit langfristig zielführend (z.B. Art der Dienstleistung, Qualitätsansprüche, Preisgestaltung) (Schneider & Pennerstorfer 2014: 159f).

3.1.2 Finanzierung sozialer Dienstleistungen

Die Finanzierung von SWO weist einige markante Unterschiede zu gewinnorientierten Unternehmen auf. So ist die Beschaffung finanzieller Mittel zur Erstellung der Leistungen ein Kernbereich der Unternehmensführung, wird aber innerhalb von SWO als teilweise wesensfremd empfunden. Als primäres Ziel wird zumeist das Erreichen des sozialen Auftrags betrachtet. Eine Ausrichtung an finanziellen Gegebenheiten wird als Ökonomisierungszwang wahrgenommen, als ein notwendiges Übel. Dies kann sich dahingehend auswirken, dass Finanzierungsaufgaben nebenbei erledigt werden und keinen formalen Stellenwert zu haben scheinen (Littich 2013: 322f).

Soziale Dienstleistungen

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Auf Basis des bereits beschriebenen Spannungsfeldes ergibt sich hinsichtlich der Finanzierung ein in Abbildung 2 dargestelltes Kreislaufmodell (Schellberg 2008: 25).

Abbildung 2:Sozialunternehmen im Kreislaufmodell (Schellberg 2008)

Grundsätzlich werden sozialwirtschaftliche Finanzierungsformen durch die Art der Finanzierungsquellen, die Preisformen und die Kontraktform gestaltet. Finanzierungsquelle ist oftmals die öffentliche Hand (z.B. Krankenkassen, Arbeitsmarktservice, Pensionskassen, Bund, Länder, Gemeinden, Europäische Union). Dies kann bis nahezu 100% der Einnahmen ausmachen. Hinzu kommen Erträge durch Selbstzahler/innen, Mitgliedsbeiträge, Spenden und wirtschaftliche Nebenbetriebe. Die Preisgestaltung kann sehr vielfältig sein, hängt jedoch stark mit den Sozialleistungsträgern und mit den gesetzlichen und politischen Rahmenbedingungen zusammen (“Einkaufsmonopole”).

Unterschieden werden etwa objektbezogene, kostenbezogene, betriebsbezogene und personenzeitbezogene Vergütungen. Es kann anhand von Einzelleistungen, Fallpauschalen, Projekt- und persönliche Budgets finanziert werden (Schellberg 2014:

243ff). Je nach den rechtlichen Vereinbarungen zwischen Leistungserbringer/in und Sozialleistungsträger/in werden unterschiedliche Kontraktformen definiert (Schellberg 2014: 243ff).:

• Zuwendungsverträge (Vollfinanzierung und Anteilsfinanzierung),

• Leistungsverträge (anhand von Vergabeverfahren mit klarem Gegenleistungsprinzip, hohe Wettbewerbsorientierung, hoher Aufwand),

• Leistungsentgelte (Leistungszeit, Einzelleistungen – wer, was, wann, durch wen, wie) und

• Aufwendungsersatz (stellvertrende Übernahme für hoheitliche Aufgaben).

Soziale Dienstleistungen

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Abhängig ist die Finanzierung vom jeweiligen Typ von SWO. Bei den ideellen Sozialunternehmen steht das soziales Problem im Mittelpunkt und die Finanzierung hat eine nachrangige Funktion. Spenden haben eine hohe Bedeutung und es kommt zum Einsatz politischer Mittel zum Erhalt der öffentlichen Finanzierung. Bei Mittelakquisiteuren gibt es einen ideellen Ursprung, neue Projekte stehen aufgrund von Mittelknappheit jedoch nur lose in Verbindung mit den Ursprungsfeldern. Die Sozialen Dienstleister bieten Leistungen gegen Geld für die Sozialleistungsträger an und sind dem Sozialmarkt verbunden. Die Qualität der Leistungen für Menschen steht im Mittelpunkt.

Geschäftsunternehmen wiederum entdecken den Sozialmarkt als Geschäftsfeld, die soziale Dienstleistung ist lediglich Mittel zur Erzielung von Erlösen (Schellberg 2014: 228).

Die Caritas Wien kann nach Ansicht der Autorin dem Typ des ideellen Sozialunternehmens zugeordnet werden. In der Gemeinwesen- und Stadtteilarbeit spielen Ziele wie die Verbesserung der Lebensqualität oder die Lösung sozialer Problemlagen eine zentrale Rolle. Der Caritas Österreich ist aufgrund ihrer Entstehungsgeschichte und ihres Ursprungs in der katholischen Kirche auch ein politisches bzw. gesellschaftliches Mandat zuzuschreiben. Sie befasst sich mit aktuellen gesellschaftlichen Herausforderungen wie der Pflege von Älteren oder Flüchtlingsproblematik. Regelmäßiges Spendenaufkommen und der Einsatz von ehrenamtlichen Mitarbeiter/innen haben eine große Bedeutung (Caritas I + II, 2015).

Generell spricht man bei SWOs von einem Finanzierungs-Mix, wobei zwischen Innen- und Außenfinanzierung unterschieden wird. Unter Innenfinanzierung wird die interne Verwendung von Erlösen bzw. Überschüssen für anfallende Kosten verstanden. Bei SWOs kann dies für Mitgliedsbeiträge oder fixe Leistungsentgelte gelten, da Gewinn im betriebswirtschaftlichen Sinn nicht erwirtschaftet wird. Rationalisierung und verbessertes Kostenmanagement können dazu ebenfalls zielführend sein (z.B. Auslagerung des Inkasso- und Mahnwesens, Bildung von Einkaufsgenossenschaften, Optimierung der Lagerhaltung und Vermietung nicht benötigter Räumlichkeiten) (Littich 2013: 329ff).

Spenden, staatliche Geldmittel in Form von Subventionen, Kredite, Sponsoring und Fundraising sind der Außenfinanzierung zuzuordnen, wobei auch kommerzielle Aktivitäten an Bedeutung gewinnen. Darunter werden an zusätzlichen Erlösen orientierte Leistungen zur Abdeckung von fehlendem Spenden- oder Subventionsaufkommen verstanden. Dies birgt einige Risiken und sollte stets sorgfältig abgewogen werden (z.B. Verlust von Steuerbegünstigungen bei Vereinen, möglicher Image-Schaden). Wenn die SWO keine Gegenleistung erbringt und externe Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden, spricht man von Fundraising. Typische Quellen dafür sind Zuwendungen von Privatpersonen,

Soziale Dienstleistungen

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Unternehmen, Stiftungen und staatlichen Einrichtungen. Im deutschsprachigen Raum ist der Anteil von Privatspender/innen aufgrund der mangelnden steuerlichen Absetzbarkeit wesentlich geringer als vergleichsweise in den USA. Sach- und Zeitspenden in Form von ehrenamtlicher Arbeit sind ebenfalls dem Fundraising zuzuordnen und typisch für SWO.

Bewährt hat sich ein verantwortungsvoller und transparenter Umgang mit Spenden mittels Eintrag ins Spendenregister oder Qualitätssiegel. Für Unternehmen erlangen CSR (Corporate Social Responsibility) und die öffentliche Wahrnehmung von sozialem Engagement zunehmend an Bedeutung (z.B. Ehrenamt in Arbeitszeit). Online-Spenden, Benefizveranstaltungen und Crowd-Funding zählen abschließend zu Fundraising. Bei Sponsoring wird vertraglich genau fixiert welche Gegenleistungen von welcher Seite erbracht werden. Dies kann für Partner/innen von SWO Vorteile wie Steuerbegünstigungen oder Marketing-Effekte bewirken. Besonders beliebt ist Sponsoring im Bereich Sport, Kunst – und Kultur, Wissenschaft, und Umwelt. Kontroversielle soziale Einrichtungen wie Drogen- und Entzugseinrichtungen können hingegen als vom Sponsoringmarkt weitgehend ausgeschlossen betrachtet werden. Grundsätzlich sollte für SWO die Seriösität der Sponsor/innen stets an erster Stelle stehen, um einen möglichen Verlust der Glaubwürdigkeit zu vermeiden (Littich 2013: 329ff).

Allgemein sind für SWOs Einkünfte langfristig schwer planbar und der Mittelzufluss erfolgt diskontinuierlich aufgrund von etwa unregelmäßigen und saisonal schwankenden Spenden und mehrstufigen Auszahlungsplänen der öffentlichen Hand. Diese oftmalige Abhängigkeit von einem oder einer geringen Anzahl von Fördergeber/innen kann zu Problemen in der Aufrechterhaltung des Leistungsprozesses führen. Ein weiteres Problem der Finanzierung kann die unterschiedliche Beurteilung von erbrachter Leistung durch die Fördergeber/innen darstellen. Indirekte Leistungszeiten werden etwa mit allgemeiner Verwaltungsarbeit gleichgesetzt und budgetär nicht ausreichend berücksichtigt. Dazu zählen Aktivitäten, die zwar direkt für die Leistungsempfänger/innen aber außerhalb der face-to-face-Zeiten erbracht werden (z.B Recherchen, Anrufe). Diese Leistungen sind allerdings für die Qualität der Sozialen Dienstleistungen ausschlaggebend und erhöhen bei mangelnder Finanzierung den Druck hin zu wenig individuellen Dienstleistungen (Schellberg 2014: 268).

3.2 Die Bedeutung von Zielsetzungen

Für SWO stellt sich die Herausforderung, mehrdimensionale und komplexe Zielsysteme so zu formulieren, dass aus langfristigen strategischen Überlegungen konkrete operative Handlungsanweisungen abgeleitet werden können. Denn es ist ohne klare Zielvorgaben nicht möglich, eine Organisation wirksam zu führen (Bono 2006: 82ff).

Soziale Dienstleistungen

14 3.2.1 Zur Formulierung von Zielen

Unter einem Ziel wird generell ein zukünftiger Zustand definiert, der als erstrebenswert gilt.

Zielformulierungen ermöglichen die Messbarkeit und die Überprüfbarkeit der Aktivitäten einer SWO. In der gelebten Praxis gibt es allerdings häufig Defizite in der Planung und Operationalisierung von Zielen (Horak et al 2007: 178). Dies kann zum Teil an einer unzureichenden Zielformulierung liegen. Ziele sollten im Idealfall als positive Zustände formuliert werden. Weiters müssen sie von den Betroffenen (Klient/innen, Bewohner/innen, etc.) mitgetragen werden, also wichtig und bedeutsam für diese sein. Weitere Parameter für sinnvolle Ziele sind: Klarheit und Konkretisierung, Erreichbarkeit, zeitliche Dimensionen, Selbstbestimmung und Verständlichkeit. Das bedeutet im Detail, dass Ziele auf konkrete Bereiche bzw. Situationen bezogen, vom Stand der Person aus erreichbar, terminiert, selbstbestimmt und in der Sprache der Betroffenen formuliert sein sollten. Unklare, abstrakte Aussagen, die auf einer Meta-Ebene verbleiben, sind also hinsichtlich einer detaillierten und handlungsanweisenden Zielformulierung wenig sinnvoll. Es empfiehlt sich Ziele immer genauer zu verfeinern hinsichtlich der Zeiträume, der Ergebnisse und der Ebene. Unterschieden wird nach folgenden Dimensionen: Nah- oder Fernziel, Prozess- oder Endziel sowie Grob- oder Feinziel) (Lüttringhaus & Streich 2007: 140).

Für die Erstellung kontrollfähig formulierte Ziele wird weiters die Auseinandersetzung mit folgenden Fragestellungen empfohlen (Maelicke 2014: 845f):

• Was genau soll erreicht werden?

• Ist dies messbar?

• Exisitiert ein Zeitrahmen, ein Termin?

• Wer ist verantwortlich wofür?

• Welche Rahmenbedingungen gibt es?

Bezogen auf Soziale Dienstleistungen ist es entscheidend, sich auch mit den zugrundeliegenden Zielen Sozialer Arbeit bzw. des konkreten Handlungsfeldes auseinanderzusetzen um daran anknüpfend konkrete und messbare Zielsetzungen formulieren zu können. Zur Orientierung werden Richtungs- und Handlungsziele sowie konkrete Handlungsschritte unterschieden, wie in Abbildung 3 dargestellt (Lüttringhaus &

Streich 2007: 140).

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Abbildung 3: Stufenmodell zur Zielerreichung (nach Lüttringhaus & Streich 2007)

Um Ziele definieren zu können, müssen nicht nur die spezifischen Rahmenbedingungen der SWO sondern vor allem die jeweiligen Anspruchsgruppen mit ihren unterschiedlichen Vorstellungen analysiert werden. Dies führt zu einer Auseinandersetzung mit den Stakeholdern einer SWO (Arnold 2014: 653).

3.2.2 Stakeholder Management

Neben der SWO, den Auftraggeber/innen und den Leistungsempfänger/innen existieren noch eine Vielzahl weiterer Interessensgruppen wie etwa die Mitarbeiter/innen, die Gesellschaft und die Medien. Zusammengefasst bezeichnet man diese als externe und interne Stakeholder, welche in Abbildung 4 dargestellt werden (Bono 2010: 64 f).

Abbildung 4: Grundstruktur der Stakeholder-Landkarte (Bono 2010)

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Es hängt mit der konkreten Zielsetzung und Organisationsstruktur der SWO zusammen, wie Stakeholder definiert, gegliedert und bewertet werden. Der Einfluss von Stakeholdern auf strategische Entscheidungsprozesse ist unterschiedlich stark und oftmals sehr dynamisch (Horak et al 2007: 197f). So müssen etwa übergeordnete Interessen und politische Aufträge berücksichtigt werden (z.B. Einsparungsmaßnahmen seitens öffentlicher Hand) (Maelicke 2014: 845f).

Die Interessensgruppe der Mitarbeiter/innen besitzt in SWOs einen besonderen Stellenwert. Die interne Qualifizierung und generell eine adäquate Ausbildung sind ein wichtiges Qualitätsmerkmal, durch welches sich SWO vom Wettbewerb unterscheiden können. Die hohe Anzahl an Teilzeitbeschäftigten im Sozialen Sektor ist ebenfalls beachtenswert. Der Mix von haupt- und ehrenamtlichen Mitarbeiterinnen ist eines der größten Spezifika von SWO und eine wichtige Ressource (Zimmer et al 2014, 194f).

Es existiert also eine Vielzahl von Stakeholdern mit oftmals divergente Zielsetzungen und Wertvorstellungen. Diese Kombination birgt mitunter erhebliches Konfliktpotential (Maelicke 2014: 845f). Um von zielführendem Stakeholder-Management sprechen zu können, sollte sich die jeweilige SWO folgende Fragen stellen (Horak et al 2007: 197f):

• Für welche (Ziel-) Gruppen ist die SWO da?

• Welche Stakeholder sind wichtig und warum?

• Welche Maßnahmen werden konkreten Stakeholdern gegenüber gesetzt?

3.2.3 Strategische und Normative Ziele

Normatives Management ist dem strategischem Management vorgelagert und beschäftigt sich mit den generellen Zielen und Zwecken der Unternehmung, der Unternehmenspolitik bzw. der Mission. Die Lebens- und Entwicklungsfähigkeit einer Organisation soll durch die Ausrichtung an Prinzipien, Normen und Spielregeln gewährleistet werden. Die unternehmerische Tätigkeit soll hinsichtlich unterschiedlichster Anspruchsgruppen legitimiert werden. Spätestens auf der nächstgelegenen Ebene des strategischen Managements werden anhand eines Leitbildes langfristige Strategien zur Erfüllung der Mission entwickelt. Im Vergleich mit gewinnorientierten Unternehmen sind die Oberziele von SWO teilweise quantitativ deutlich schwer erfass- und messbar. Umso mehr ist Klarheit gegenüber den unterschiedlichen Stakeholdern notwendig. Schriftlich wird dies im Leitbild anhand eines Zielsystems dargestellt. Dafür wird zu Beginn eine Analyse des Umfelds durchgeführt (z.B. Markt, Politik und Recht, Demographie und soziokulturelles Umfeld, Technologie, regionales Umfeld). Ergebnis davon ist die Definition von Chancen und Risiken und die Ermittlung von kritischen Erfolgsfaktoren sowie Kernkompetenzen (Was braucht die SWO, um in der zukünftigen Branche erfolgreich zu agieren? Was sind die größten Stärken?). Anschließend werden bei der internen Analyse Ressourcen (z.B.

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Finanzen, Mitarbeiter/innen, Organisation) und Konkurrenten beurteilt. Darauf aufbauend wird die Mission der SWO definiert und in weiterer Folge das Leitbild konkretisiert (Eschenbach et al 2015: 3ff).

Die interen und externe Analyse ermöglicht auch die Definition von strategischen Geschäftsfeldern. Darunter versteht man Produkt-Markt-Kombinationen, die inhaltlich und organisatorisch voneinander trennbar sind. Bezogen auf die Praxis von SWO könnte man hier von unterschiedlichen Projekten für diverse Zielgruppen sprechen, so etwa Angebote für Jugendliche, Menschen mit Behinderungen, Senior/innen, etc. (Horak et al 2007: 186ff).

Das Eingehen von strategischen Allianzen mit Mitbewerber/innen oder weiteren Unternehmen kann ebenfalls ein Ergebnis der Analysen sein. SWO gelten allerdings generell als allianzscheu. Zukünftig könnten Kooperationen von SWO und gewinnorientierten Unternehmen aufgrund von immer knapper werdenden öffentlichen Förderungen verstärkt ein Thema sein (Horak et al 2007: 186ff). Kooperationen haben für SWO im Bereich Gemeinwesenarbeit eine besondere Bedeutung, da die Vernetzung verschiedenster Organisationen notwendig und zielführend ist. Darauf wird unter anderem im Empirie-Teil der Arbeit näher eingegangen.

Für die erfolgreiche Implementierung von strategischen Entscheidungen ist zu berücksichtigen, dass diese in Ruhe getroffen werden und alle Führungskräfte beteiligt sein sollten, wie dies etwa im Rahmen von Klausuren geschieht. Grundätzlich sollte bei den Ergebnissen auf eine Ausgewogenheit zwischen ökonomischen und qualtiativen Zielen geachtet, formulierte Ziele zueinander in Beziehung gebracht und in eine Rangfolge geordnet werden (Aspekte der Vollständigkeit, Entwicklung einer Zielhierarchie). Dies soll eine daran anschließende strukturierte Vorgehensweise auf operativer Ebene ermöglichen (Horak et al 2007: 199f). In der Praxis wird der normativen bzw. strategischen Ebene nicht immer die entsprechende Bedeutung im Zusammenhang mit Zielformulierungen beigemessen (Eschenbach et al 2015: 3ff). Die beschriebenen Analyseschritte werden nicht immer konsequent durchgeführt was dazu führen kann, dass nicht alle Potentiale einer SWO genutzt (Horak et al 2007: 186ff).

3.2.4 Operative Ziele

Mit der Nutzung vorhandener Potentiale zum Zweck der aktuellen Erfolgssicherung, Qualitätsüberprüfung und der optimalen Gewinnermittlung beschäftigt sich operatives Management. Es sollen konkrete operative Ziele für SWO ausgearbeitet und anhand von messbaren Indikatoren überprüft werden. Es werden unterschiedliche Zielarten unterschieden, dazu zählen Leistungswirkungsziele, Leistungserbringungsziele, Potential- und Verfahrensziele sowie Formalziele (Horak et al 2007: 180ff; Maelicke 2014: 849).

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Leistungswirkungsziele beziehen sich auf die Zustands- und Verhaltensveränderungen, d.h. die beabsichtigten Wirkungen bei der Zielgruppe (Beeinflussungsziele). Es muss klar ersichtlich sein, welche Wirkungen bei wem in welchem Zeitrahmen erreicht werden sollen.

Dies wird, wie bereits erläutert, durch die Spezifika von Sozialen Dienstleistungen erschwert. Zielkonfliktregulierungen sind etwa aufgrund der divergenten Interessen der Anspruchsgruppen oftmals notwendig. Leistungserbringungsziele beschreiben die konkreten Aktivitäten der SWO wie Beratungsgespräche, Inverventionen oder Pflegeeinheiten. Voraussetzung für eine zielführende Zielformulierung ist ein zuvor erstellter Leistungskatalog. Um Leistungen zu ermöglichen, sind Potentiale wie Mitarbeiter/innen oder Förderbudgets und Verfahren zur Leistungserbringung notwendig.

Diese werden durch Potential- bzw. Verfahrensziele dargestellt. Unter Formalzielen werden Effektivität und Effizienz verstanden so wie die Qualität der Leistungen, die Relation zwischen Kosten und erreichter Qualität und finanzielle Ziele.

Abschließend ist zu bemerken, dass die Frage nach der Zielorientierung sozialer Angebote in einer Zeit stagnierender Einnahmen und gleichzeitig wachsender gesellschaftlicher Einflüsse an Bedeutung gewinnt. Öffentliche Finanziers scheinen nicht mehr bereit zu sein, wahllos soziale Leistungen zu finanzieren. Daher müssen SWO handlungsanweisende Ziele formulieren, Strategien entwickeln und Fördergeber/innen wirksame Leistungspakete anbieten (Bono 2006: 81).

Gemeinwesenarbeit

19 4. GEMEINWESENARBEIT

Für die vorliegende Arbeit wird Gemeinwesenarbeit (GWA) als Tätigkeitsbereich verstanden, in welchem Soziale Dienstleistungen unterschiedlichster Art erbracht werden.

Dieses Kapitel setzt sich mit Grundsätzen und Methoden der GWA auseinander, weiters mit der Vielfältigkeit aufgrund diverser kooperierender Berufs- und Handlungsfelder.

Ausgehend von den Zielsetzungen der GWA werden aktuelle Herausforderungen und daran anschließend das Konzept der Sozialraumorientierung beschrieben.

4.1 Gemeinwesenarbeit und Soziale Arbeit

Begrifflich wird oftmals nicht zwischen Sozialarbeit, Sozialer Arbeit und Sozialpädagogik unterschieden. Im deutschsprachigen Raum existiert im weitesten Sinn seit ca. 150 Jahren die Profession der Sozialen Arbeit (Thole 2012: 19ff). Soziale Arbeit definiert sich allgemein als die Aufgabe, für soziale Probleme Veränderungen und Lösungen zu finden sowie die individuelle Handlungsfähigkeit zu stärken. Sie befasst sich demnach sowohl mit menschlichem Verhalten als auch mit Gesellschaftsstrukturen und deren Wechselwirkungen. Soziale Problemlagen können meistens nicht auf eine Ursache allein zurückgeführt werden, sind also nicht monokausal erklärbar. Daher braucht es in Theorie und Praxis multiperspektivische Herangehensweisen um das komplexe Zusammenspiel von Person und Umwelt verstehen und verändern zu können. Prinzipien wie Menschenrechte und soziale Gerechtigkeit liegen dem Selbstverständnis Sozialer Arbeit zugrunde (Stövesand & Stoik 2013: 15). Eine unabhängige und wissenschaftlich fundierte Auseinandersetzung mit den gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und historischen Rahmenbedingungen und Auswirkungen Sozialer Arbeit wird nach wie vor gefordert (Staub-Bernasconi 2007: 156).

Es gibt verschiedene Handlungsfelder der Sozialen Arbeit. Diese unterscheiden sich je nach Art der Intervention, der jeweiligen Zielgruppe und der beteiligten angrenzenden Professionen (z.B. Sozialarbeiter/innen, Sozialpädagog/innen, Psycholog/innen, etc.). Zu nennen sind die Kinder- und Jugendhilfe, Pflegeeinrichtungen, Gesundheitshilfe, Straffälligenhilfe, Migrationsarbeit, Stadt- und Regionalentwicklung, genderspezifische Interventionen, Wohnungslosenhilfe, Schuldnerberatung u.v.m. Als Methoden der Sozialen Arbeit werden klassisch die Einzelfallhilfe, die soziale Gruppenarbeit und die Gemeinwesenarbeit differenziert. Weitere Möglichkeiten wären Streetwork, Sozialraumorientierung und Soziale Netzwerkarbeit (Thole 2012: 28f). GWA wird allerdings nicht nur als Methode der Sozialen Arbeit verstanden, sondern auch als Arbeitsprinzip für unterschiedlichste Handlungsfelder (z.B. Stadtentwicklung), in denen Soziale Arbeit nicht

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immer das primäre Anliegen sein muss und davon unabhängig agiert werden kann (Stoick 2005: 8).

4.2 Grundsätze der Gemeinwesenarbeit

Die GWA versteht sich als Sammelbegriff von unterschiedlichen Konzepten und Prinzipien, die in Zusammenhang mit ihren historischen und gesellschaftlichen Wurzeln betrachtet werden müssen. Es kann demzufolge kaum von einem einheitlichen Verständnis von GWA gesprochen werden (Stövesand & Stoik 2013: 15ff). Die am häufigsten genannten Begriffe und Ideen der deutschsprachigen Literatur zu GWA werden im Folgenden dargestellt.

4.2.1 Zum geschichtlichen Verständnis

Die Entstehungsgeschichte der GWA reicht bis ins 19. Jahrhundert und zu den Auswirkungen der industriellen Revolution zurück. Gegen multiple gesellschaftliche Problemlagen formte sich in England die s.g. Settlement-Bewegung, die auf menschenunwürdige Lebens- und Arbeitsbedingungen aufmerksam machen wollte.

Ausgehend von den Arbeiter/innen und Armen wurden Sozialgesetze gefordert. Es entstanden Initiativen für Nachbarschaftsangebote und soziale Einrichtungen wie Bildungsstätten und Wohnheime. In den 1930er Jahren wurde in den USA der Gedanke in Form des Aufbaus von Bürger-Organisationen weiterentwickelt (Community Organizing nach Saul Alinsky). Dies hatte Auswirkungen auf Student/innen-Bewegungen und Bürgerrechtsinitiativen von Minderheiten. Grundanliegen blieb im europäischen Raum ebenfalls stets die Bestärkung und Ermutigung von Bürger/innen, in demokratischem Sinne am gesellschaftlichen Leben zu partizipieren (Stoik 2014: 72ff). Im städtischen Raum in Mitteleuropa begann die Blütezeit der Gemeinwesenarbeit mit den zivilrechtlichen Prozessen im Rahmen der 1968er-Bewegung. Die Vereinigung zu Interessensbewegungen für individuelle und gesellschaftliche Anliegen eröffneten auch der Sozialarbeit neue Wege (z.B. Menschenrechte, Umweltschutz, Feminismus, Homosexualität, etc.) (Sing 2013:

213ff).

In Wien entstanden die ersten Nachbarschaftszentren in den 1980er Jahren, zeitgleich kann es zu einer Stadterneuerungskampagne auf Gemeindeebene durch die Stadt Wien.

Zielsetzung war eine Verhinderung des Anstiegs der Mitpreise und einer Abwanderung der Bewohner/innen. Als Beispiel kann die Bassena Am Schöpfwerk genannt werden – bis heute ein höchst erfolgreiches Projekt im Bereich Gemeinwesenarbeit. Seit 2010 sind in den Gemeindebauten der Stadt Wien die Mitarbeiter/innen der wohnpartner vermittelnd und lebensweltorientiert tätig. Im ländlichen Raum hat Gemeinwesenarbeit ebenso den Zweck, Abwanderung zu verhindern und die Infrastruktur bzw. das Gemeindeleben aufzubauen sowie die regionale Wertschöpfung zu steigern. Österreichweit gibt es aktuell insgesamt

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über 70 Einrichtungen und viele Projekte im Bereich Gemeinwesenarbeit. Die Aktivitäten werden sowohl bottom-up durch engagierte Bürger/innen als auch top-down durch politische Initiativen ins Leben gerufen (Schnee 2009: 21ff, Stoik 2009: 33ff, Sing 2013:

213ff). Durch den EU-Beitritt und Bestrebungen wie der Lokalen Agenda 21 der Vereinten Nationen gewinnt das Thema der nachhaltigen partizipativen Stadtentwicklung immer mehr an Bedeutung. In Wien sollen etwa anhand von Steuerungsgruppen auf Bezirksebene durch Projekte wie dem Aktionsprogramm Grätzloase und anhand von Projektwettbewerben wie ELLA neue Formen politischer Beteiligung geschaffen werden.

Aktuell scheint Gemeinwesenarbeit stark an Attraktivität zu gewinnen, vor allem in Form des Managements neuer Stadtteile (z.B. Seestadt Aspern) (Verein Lokale Agenda 21 2015).

4.2.2 Prinzipien, Methoden und Ziele

Zentrale Begriffe werden einführend in Abbildung 5 anhand der „Blüte der Gemeinwesenarbeit“ dargestellt.

Abbildung 5:Zentrale Begriffe Gemeinwesenarbeit (BMLFUW 2004)

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GWA fördert die Teilhabe in einem Stadtteil lebender Menschen am kulturellen, sozialen, ökonomischen und politischen Leben. Sie orientiert sich an den individuellen und gemeinschaftlichen Interessen und Bedürfnissen. Unter den Prinzipien der Selbsthilfe und Selbstorganisation sollen Menschen mit Konzentration auf ihre jeweiligen Stärken aktiviert werden, sich selbst für ihre Anliegen stark zu machen und diese öffentlich zu vertreten.

Diese herausfordernden Aufgaben werden für verschiedensten Zielgruppen und Ressorts definiert (z.B. Bildung, Gesundheit, Kultur, Wohnen, Arbeit, Freizeit, etc.). GWA sieht sich als Bindeglied zwischen individuellen Aktivitäten und Interessen und den vorhandenen Ressourcen einer Stadt bzw. einer Gemeinde. In dieser Funktion verhandelt sie mit den Bürger/innen ebenso wie mit Entscheidungsträger/innen aus Politik und Verwaltung (Lüttringhaus 2001: 263ff, Stoik 2005: 8ff, BMLFUW/ÖGUT 2004). Gemeinwesenarbeit nimmt also in Nachbarschaften, Stadtteilen und Gemeinden Einfluss auf das Alltagsleben bzw. die Lebenswelt der Individuen und der Gemeinschaft. Sie verfolgt Ziele wie Aktivierung, Partizipation, Kooperation und interdisziplinäres Handeln (Stövesand & Stoik 2013: 14). Gemeinwesenarbeit möchte niederschwellige Angebote im öffentlichen Raum anbieten, kulturell ausgerichtet sein, sich nahe am Alltag befinden und vermitteln. Sie versteht sich als lösungsorientierter, realitätsnaher Zugang zu einer Gemeinde, Wohngemeinschaft, o.ä. (Sing & Heimgartner 2009: 14f).

Gemeinwesenarbeit orientiert sich an den Lebenszusammenhängen, der Lebenswelt von Menschen. Als Lebenswelt wird dahingehend jener Raum beschrieben, in welchem Individuen täglich agieren, d.h. der Schnittpunkt zwischen Mensch und Gesellschaft. Somit werden Lebensbedingungen bzw. gesellschaftliche Verhältnisse selbst produziert (Ölschlägel 2011: 40ff). Wenn der Mensch im Kontext seiner Lebensumwelt verstanden wird, müssen allerdings auch gesellschaftliche Strukturen und ungleiche Ressourcenverteilungen berücksichtigt werden. Lebenswelt könnte als Möglichkeitsraum betrachtet werden, der auf individueller und gesellschaftlicher Ebene alternative Handlungsansätze aufzeigt (Krisch et al 2011: 52). Eine weitere Zielsetzung der Gemeinwesenarbeit ist demzufolge die Verbesserung von Lebensbedingungen (materiell, infrastrukturell und immateriell). Ein Kernpunkt ist die maßgebliche Miteinbeziehung der Betroffenen. Es werden eine sozialräumliche Perspektive sowie individuelle und strukturelle Aspekte integriert. Die Förderung von Handlungsfähigkeit und Selbstorganisation (Empowerment) sowie der Aufbau von Kooperationsstrukturen und Netzwerken sind als Zielsetzungen zu nennen. Die Orientierung der Methodik erfolgt stets an Bildungsarbeit sowie sozial- und lokalpolitischen Agenden. Unterschieden werden territoriale, funktionale und kategoriale Handlungsebenen (bezogen auf Ort, Aufgabe und Zielgruppe) (Ölschlägel 2011: 40ff.).

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Je nach spezifischer Aufgabe und Zielgruppe, je nach aktuellen Bedürnissen und Konflikten stehen unterschiedlichste Methoden zur Verfügung, stets unter Einhaltung prozessorientierter Vorgehensweisen (BMLFUW/ÖGUT 2004, Krisch et al 2011: 34ff):

• BürgerInnenversammlung

• Begleitung und Unterstützung bei der Umsetzung konkreter Projekte (Initiativ- Gruppen)

• Projekt- und Ideenwerkstatt Sozialräumliche Analyse,

• Stärken-Schwächen-Analyse

• Konfliktmanagement

• Aktivierende Befragung

• Expert/inneninterview

• Moderation und Vermittlung bei Aushandlungsprozessen

• Öffentlichkeitsarbeit (z.B. durch eigene Medien wie Zeitung, Radio etc. oder durch bereits bestehende Medien)

Die angeführten Methoden sind als Soziale Dienstleistungen zu verstehen, da sie die eigentlichen Leistungen der Gemeinwesenarbeit darstellen. Es stellt sich die Frage, in welcher Art Leistungsbeschreibungen seitens der Fördergeber/innen in der Gemeinwesenarbeit erfolgen und inwiefern diese an die Finanzierung gekoppelt sind.

Darauf wird im Empirie-Teil der Arbeit näher eingegangen.

Die weiteren Zielsetzungen der Angebote in der GWA liegt neben dem Empowerment der Bewohner/innen auch in der Verbesserung des Lebens im Stadtteil an sich, wie etwa der Verkehrssituation, der Spielplätze, der öffentlichen Räume, der Wohn- und Arbeitssituation und dem kulturellen Angebot. Immaterielle Faktoren wie das soziale Klima, das Demokratieverständnis und die räumliche Identität sollen ebenfalls gestärkt werden. Es bedarf allerdings einiger Voraussetzungen für gelingende GWA. So beispielsweise der richtigen Größe des Stadtteils sowie interdisziplinärerer Teams, um gemeinsam wirksam werden zu können (Planer/innen, Sozialarbeiter/innen, Psycholog/innen, etc.).

Kompetenzen und Zuständigkeiten müssen dazu klar verteilt sein. Um die Implementierung längerfristiger Prozesse zu gewährleisten muss außerdem eine ausreichende Finanzierung gegeben sein. Inhaltliche und methodische Autonomie durch ergebnisoffene Anträge seitens der Fördergeber/innen wären diesbezüglich wünschenswert. Wobei die GWA allgemeine gesellschaftliche Probleme wie etwa Arbeitslosigkeit und Armut nicht lösen, allerdings darauf aufmerksam machen und Lösungsvorschläge mitentwickeln kann (BMLFUW/ÖGUT 2004, Stoik 2005: 10).

Gemeinwesenarbeit

24 4.3 Sozialraum und Gemeinwesenarbeit

Die Begriffe Gemeinwesen und Sozialraum werden teilweise synonym verwendet, auch wenn die theoretischen Hintergründe unterschiedlich sind. Gemeinwesen meint ganz allgemein Handlungsraum und Sozialgefüge und ist in der Fachliteratur vielseitig beschrieben (z.B. community work, community organization, etc.). Für den Terminus Sozialraum gibt es ebenfalls keine einheitliche Definition, den Rahmen bilden eine Vielzahl von Konzepten der Sozialraumorientierung (z.B. abstrakter Raum, Produktion von Raum, Verwaltungsbereich, Ordnung durch Raum, etc.) (Stövesand & Stoik 2013: 21ff). Es wird einerseits die Meinung vertreten, dass der Begriff Sozialraumorientierung die Gemeinwesenarbeit mittlerweile abgelöst hat (Hinte 2010: 86). Andererseits scheinen sich die beiden Konzepte eher zu ergänzen als zu ersetzen. Die Debatte um die Begrifflichkeiten trägt dazu bei, menschliches Handeln und gesellschaftliche Strukturen sowie deren Wechselverhältnis verstehen zu können. Außerdem kann diese Diskussion zu einer Konkretisierung der Sozialraumorientierung führen. Beides ist förderlich für die Identität der Sozialen Arbeit (Stoik 2011). Denn Sozialraumorientierung fordert als sozialräumlich- reflexive Haltung die Auseinandersetzung mit handlungseinschränkenden sozialen Verhältnissen (Krisch et al 2011: 58).

In den bisherigen Kapiteln wurden die Branche der Sozialwirtschaft, die Besonderheiten Sozialer Dienstleistungen und die Spezifika der Gemeinwesenarbeit behandelt. Eine wichtige Erkenntnis war, dass die Art der Finanzierung und die individuellen Zielsetzungen der SWO erheblichen Einfluss auf die Gestaltung einer Sozialen Dienstleistung haben.

Doch wie sieht es mit der konkreten Überprüfung von Zielen innerhalb von SWO aus? Wie wird Erfolg gemessen und welche Besonderheiten ergeben sich durch z.B. soziale Aufträge von staatlichen Fördergeber/innen für das Controlling? Es stellt sich die Frage nach den Details von SWO-Controlling und der Rolle von Kennzahlen dabei. Auf diese und weitere Aspekte wird im folgenden Kapitel eingegangen.

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Controlling von Sozialen Dienstleistungen

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5. CONTROLLING VON SOZIALEN DIENSTLEISTUNGEN

Die zugrundeliegende Literatur für dieses Kapitel wurde bewusst aus klassisch betriebswirtschaftlichen als auch sozialwirtschaftlichen Publikationen ausgewählt.

Ausschlaggebend war dabei der Gedanke, welche Elemente des “klassischen” Controllings auch auf Soziale Dienstleistungen wie die Gemeinwesenarbeit anwendbar sind und welche adaptiert werden müssen.

Grundsätzlich nimmt Controlling nimmt einen großen Stellenwert bei Fragen der Sicherung von Effizienz und Effektivität in Unternehmen ein (Weber & Schäffer 2008: 26).

Konzeptionell gibt es innerhalb der betriebswirtschaftlichen Theorie jedoch unterschiedliche Auffassungen von Controlling. Übereinstimmend besteht darin, dass es als unterstützendes Instrument des Managements bzw. als interne Dienstleistung relevante betriebswirtschaftliche Daten zur Kontrolle, Planung und Steuerung der internen und externen Abläufe aufbereitet (Moos & Peters 2008: 42 f). Als Controller/in wird die Person bezeichnet, die für das Management im Unternehmen spezifische Aufgaben übernimmt (z.B. Bereitstellung von Informationen zur Ergebniskontrolle). Controlling beschreibt eine spezielle Führungs- oder Managementfunktion, die nicht nur von der Person des/der Controller/in wahrgenommen wird. Controllership beschreibt das genaue Aufgabenfeld von Controllern (Weber & Schäffer 2008: 1). Controlling versteht sich aber auch als wissenschaftliche Disziplin, deren Entwicklung stark durch die Praxis geprägt ist. Erste Controller-Stellen finden sich bereits gegen Ende des 19. Jahrhunderts in den USA. Die Kernaufgaben wie Informationsbereitstellung und Entscheidungsunterstützung haben sich seitdem kaum verändert und im 20. Jahrhundert auch in Europa Verbreitung gefunden (Weber & Schäffer 2008: 14ff).

5.1 Besonderheiten des SWO-Controllings

Im Forprofit-Bereich ist das Ziel des Controlling kurzfristig der finanzwirtschaftliche Erfolg, welcher etwa an der Liquidität des Unternehmens gemessen wird. Stets miteinbezogen müssen längerfristige Ziele in die Finanzplanung, denn die Erwirtschaftung von Gewinn ist mittelfristig notwendig. Langfristig steht die Überlebensfähigkeit des Unternehmens im Fokus. Eine genaue Analyse des Marktes, des Mitbewerbs und der eigenen Chancen und Schwächen zur Definition von Chancen und Risiken sind ausschlaggebend für den Unternehmenserfolg (Ermittlung von Erfolgspotentialen) (Messner 2011: 150). Bei der Verwendung von Controlling-Instrumenten wird häufig ein Vergleich zwischen Ist- und Soll- Werten hergestellt und die Ergebnisse werden in Relation zu den Zielen einer Organisation gesetzt um gegenenenfalls notwendige Korrekturen im Management vornehmen zu können (Halfar 2014: 774).