Masterarbeit. Zur Erlangung des akademischen Grades. Master of Arts in Business

VRV 2015 – Der Aufbau der

Gemeindehaushaltsreform basierend auf dem Bundeshaushaltsrecht und

deren Auswirkung auf die Bewertung des Gemeindevermögens und Vereinheitlichung

VRV 2015 – The structure of the community budget reform based on the federal budget law and their effect on the assessment on the community assets

and unification

Masterarbeit

Zur Erlangung des akademischen Grades

Master of Arts in Business

der Fachhochschule FH Campus Wien Masterstudiengang: Public Management

Vorgelegt von:

Patrick Pauer, BA

Personenkennzeichen:

c1810644023

Betreuer:

Mag. Peter Biwald

Eingereicht am:

24.05.2020

Erklärung:

Ich erkläre, dass die vorliegende Masterarbeit von mir selbst verfasst wurde und ich keine anderen als die angeführten Behelfe verwendet bzw. mich auch sonst keiner unerlaubten Hilfe bedient habe.

Ich versichere, dass ich diese Masterarbeit bisher weder im In- noch im Ausland (einer Beurteilerin/einem Beurteiler zur Begutachtung) in irgendeiner Form als Prüfungsarbeit vorgelegt habe.

Weiters versichere ich, dass die von mir eingereichten Exemplare (ausgedruckt und elektronisch) identisch sind.

Datum: ... Unterschrift: ...

Kurzfassung

In der gegenständlichen Forschungsarbeit beschäftigt sich der Autor mit der neuen Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung, kurz VRV, welche im Jahr 2015 vom Nationalrat verordnet und vom VR-Komitee einstimmig beschlossen wurde. In diesem Kontext wird neben der Erläuterung der neuen Rechtsgrundlage für die Haushaltsführung der Gemeinden auch ein Einblick in die Bundeshaushaltsrechtsreform gegeben, welche als Basis für die neue Verordnung diente. Ziel dieser Untersuchung ist es zu zeigen, inwieweit die durch die Einführung der neuen Verordnung angestrebte Vereinheitlichung der Daten aus dem Voranschlag und Rechnungsabschluss der Gemeinden erreicht werden kann und welchen Einfluss die Handlungsspielräume bei der Umsetzung der Verordnung auf die Aussagekraft von Finanzdaten und Kennzahlen hat. Eine entscheidende Rolle bezüglich des Kohärenzgrades spielen die Entscheidungsträger*innen der Gemeinden und deren Bereitschaft die gesetzlichen Landesregelungen umzusetzen.

Die Daten für die Untersuchung wurden mittels umfangreicher Literaturrecherche einschlägiger Fachpublikationen und gesetzlicher Richtlinien erarbeitet. Die Dokumentenanalyse wurde durch die geführten Interviews mit Expert*innen, welche bei der Entwicklung der Verordnung mitwirkten oder diese in der Gemeinde anwenden, ergänzt. Die Auswertung der so generierten Daten erfolgte im Zuge einer qualitativen Inhaltsanalyse.

Festgestellt werden kann, dass die VRV 2015 bezüglich ihrer Umsetzung eine Verbesserung auf Form- und Gliederungsebene mit sich bringt. Daraus resultiert eine obligatorische flächendeckende Einführung respektive Führung eines Vermögens-, Finanzierungs- und Ergebnishaushaltes. Dieses Drei-Komponenten-Rechnungssystem stellt das Herzstück der VRV 2015 dar. Der in der Anlage 3b der Verordnung angefügte verbindliche Kontenplan soll dies unterstützen. Darüber hinaus wird mit der Erstellung eines Kontierungsleitfadens, welcher vom KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung verfasst wurde, die Vereinheitlichung gefördert. Weiters können grundlegende Bewertungsvorschriften der Verordnung entnommen werden, deren durchgängige Interpretation auf kommunaler Ebene sichergestellt werden soll. Vorteilhaft erscheinen diese etwa hinsichtlich der Bewertung von Vermögensgegenständen.

Die Ergebnisse der Studie zeigten, dass die VRV 2015 eine optimale Grundlage für eine Verbesserung der Vereinheitlichung der Finanzdaten bietet, jedoch die ausufernden Landesregelungen für die Umsetzung in den Gemeinden diese Eigenschaft mindern.

Besonders die in der Verordnung enthaltenen Wahlrechte, beispielsweise zur Bildung von Rücklagen und Rückstellungen, vermindern die Aussagekraft der Finanzdaten und die daraus errechneten Kennzahlen.

Abstract

The author in the representational research paper engages in the Budgeting and Accounts Regulation decree (short VRV 2015), which was decreed in 2015 by the national council and has been decided unanimous by the committee. In this context there will be an explanation about the new legal basis for the new financial management of the community as well as an insight into the federal budget code reform, which is the basis for the decree.

The purpose of this research is to show how the unification of data from the budgeting and accounts regulation of the community’s, which is introduced through this decree, can be achieved and which influence the room for manoeuvre at the implementation of the decree has at reports and management ratios. A deciding role with reference to the degree of coherence is laying with the policymaker of the community’s and their readiness to implement the state regulations.

The data for the examination was compiled through extensive literature research from pertinent specialist publications and state guidelines. The guided document analysis has been accompanied with the interviews with experts who contributed to the development of the decree. The evaluation of the generated data took place in the course of qualitative content analysis.

It can be ascertained that the VRV 2015 is bringing an upgrade to the form and structure. This results in a mandatory comprehensive introduction respective guidance of the capital-, financial- and profit and loss budget. This three-components-accounting system builds the centrepiece of the VRV 2015. Attachment 3b, chart of accounts, of the decree should support this. Furthermore, the creation of the accounting guideline, which has been composed by the administration research centre, aids the unification.

Fundamental assessment rules can be found whose continuous interpretation on municipal level shall be secured. They appear advantageous at evaluating assets.

The findings of this study show that the VRV 2015 offers an ideal basis for the improvement in unifying finance data, but the escalating national regulations for the implementation in the communities reduce the capacity. Particularly the choosing rights in the decree, for example the formation for reserves and provisions, diminish the significance of the financial data and the resulting management ratios.

Abkürzungsverzeichnis

BFG Bundesfinanzgesetz BHG Bundeshaushaltsgesetz B-VG Bundes-Verfassungsgesetz IMF Internationaler Währungsfonds

IPSAS Internationale Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor MVAG Mittelaufbringungs- und Mittelverwendungsgruppen

OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung RZL Ressourcen-, Ziel und Leistungsplan

VR-Komitee Voranschlags und Rechnungsabschluss Komitee VRV Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung

Schlüsselbegriffe

Bundeshaushaltsrechtsreform

Drei-Komponenten-Rechnungssystem Ergebnishaushalt

Eröffnungsbilanz Finanzierungshaushalt Rechnungsabschluss Vermögenshaushalt Voranschlag

Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV 2015)

Inhaltsverzeichnis

A

...

A

...

1. E

... 1

1.1 Forschungsinteresse ... 1

1.2 Forschungsfrage ... 1

2. S

F

... 2

2.1 Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung im europäischen Kontext ... 2

2.2 Die Kameralistik in der öffentliche Verwaltung ... 3

2.3 Reform des Bundeshaushalts ... 3

2.4 Reformbedarf in den Bundesländern und Gemeinden ... 4

2.5 Instrumente der neuen VRV 2015 ab dem Haushaltsjahr 2020 .... 5

3. M

... 7

3.1 Datenerhebung ... 7

3.2 Datenauswertung ... 8

3.2.1 Transkription ... 8

3.2.2 Kodierung ... 9

3.2.3 Qualitative Inhaltsanalyse ... 9

3.2.4 Erwartete Ergebnisse ...10

4. B

– B

VRV 2015 ... 11

4.1 Reform des Haushaltsystems des Bundes... 11

4.1.1 Notwendigkeit der Bundeshaushaltsrechtsreform ...11

4.1.2 Der Weg zur Einführung der Reform ...12

4.2 Erste Etappe der Reform ... 13

4.2.1 Rücklagen ...13

4.2.2 Budgetstruktur nach der ersten Etappe ...14

4.2.3 Bundesfinanzrahmen ...15

4.3 Zweite Etappe der Reform ... 16

4.3.1 Veranschlagungs- und Rechnungssystem mit doppischer Struktur ...17

4.3.2 Budgetstruktur nach der zweiten Etappe ...18

4.3.3 Wirkungsorientierung im Bund ...20

4.4 Evaluierung ... 22

4.4.1 Integriertes doppisches Rechnungswesen ...23

4.4.2 Berichtswesen ...23

4.4.3 Wirkungsorientierung ...24

5. H

G

... 26

5.1 Entwicklungsprozess – VRV 2015 ... 26

5.1.1 Novelle 2018 ...27

5.1.2 Geltungsbereich der VRV 2015 ...29

5.1.3 Entscheidende Neuerungen ...29

5.2 VRV 2015 ... 30

5.2.1 Drei-Komponenten-Rechnungssystem ...30

5.2.2 Eröffnungsbilanz nach der neuen VRV 2015 ...33

5.2.3 Voranschlag nach der neuen VRV 2015...34

5.2.4 Rechnungsabschluss nach der VRV 2015 ...34

5.3 Wichtige Komponenten in der Vermögensrechnung ... 35

5.3.1 Nettovermögen...36

5.3.2 Rückstellungen...36

5.3.3 Sachanlagevermögen ...38

5.4 Kennzahlen des Gemeindehaushaltes ... 39

6. E

... 43

6.1 Interviewfragen: Experten der Landesregierung ... 44

6.2 Interviewfragen: Experten der Gemeinden ... 45

6.3 Auswertung der Expert*inneninterviews ... 46

6.3.1 Transkriptionsregeln ...46

6.3.2 Textinterpretation ...46

6.3.3 Bildung der induktiven Kategorien ...47

7. E

E

*

/ S

... 48

7.1 Die angestrebte Vereinheitlichung durch die VRV 2015 ... 48

7.2 Unterschiede in der Bewertung des Gemeindevermögens ... 51

7.3 Der Einfluss der Nutzungsdauer auf die Vereinheitlichung ... 53

7.4 Aussagekraft der Kennzahlen ... 54

8. C

... 56

L

... 59

Rechtsquellen ... 63

Interviews ... 63

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Aufbau der neuen Budgetstruktur (Quelle: BMF 2015, S. 7) ...19 Abbildung 2: Drei-Komponenten-Rechnungssystem (Quelle: Meszarits 2017b, S. 10). ...32

Einleitung

1. EINLEITUNG

Als Basis der Haushaltsrechtsreform für die Länder und Gemeinden, welche durch die neue Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung, kurz VRV, Ende 2015 beschlossen wurde, gilt die Reform des Haushaltswesens des Bundes. Erste Schritte wurden bereits im Jahre 2005 gesetzt (vgl. Matzinger/Pfau 2018, S. 7). Die Reform für den Haushalt des Bundes wurde in zwei Etappen in den Jahren 2009 und 2013 implementiert.

Dies bescherte einen Mix aus Maßnahmenmöglichkeiten, um die Schwächen des bisherigen Haushaltsrechtes abzuschaffen. Ein in der öffentlichen Verwaltung bis dato nicht eingesetztes Instrument, die doppelte Buchführung mit Konten, wurde im selben Zug eingeführt und ersetzte die veraltete Kameralistik. Dies führte zu einem verbesserten Veranschlagungs- und Rechnungssystem (vgl. Steger/Pichler 2008, S. 19). Ab dem Beschluss der zweiten Etappe der Haushaltsrechtsreform des Bundes im Jahr 2012 konzentrierte sich der Rechnungshof auf die VRV 1997, um diese auf das Niveau des modernisierten Haushaltsystems des Bundes anzuheben. Nach ausführlichen Prüfungen der VRV 1997 stand fest, dass die Rechnungslegung der Länder und Gemeinden nicht mehr den Anforderungen eines modernen Rechnungswesens entsprechen und einer Reform bedarf (vgl. Matzinger/Pfau 2018, S. 7ff). Besonders die Vereinheitlichung der Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse, welche bereits im Jahr 1974 im sogenannten Schlussprotokoll von Heiligenblut erwähnt wurde, stand im Fokus der VRV 2015. Dies soll dazu führen, dass die Vergleichbarkeit der Finanzdaten gewährleistet wird. Doch bietet die neu gestaltete Verordnung einen Handlungsspielraum für die Länder und Gemeinden und schränkt eine Vereinheitlichung ein (vgl. Saliterer 2013, S.1).

1.1 Forschungsinteresse

Die Forschungsarbeit verfolgt das Ziel, die Umsetzung der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 2015 in den Gemeinden zu beleuchten. Da die Verordnung den Ländern einen Handlungsspielraum bei der Implementierung in den Gemeinden bietet, kann dies zu unterschieden in der Umsetzung führen und die Vergleichbarkeit der Finanzdaten vermindern. Dies hat zur Folge, dass sowohl Quantität als auch Qualität der Informationen sinkt. Die daraus entstehenden Unterschiede bei der Umsetzung und deren Auswirkungen sollen erforscht werden. Darüber hinaus beschäftigt sich die Arbeit mit der Vermögensbewertung der Gemeinden und den Einflüsse auf den Vermögenshaushalt.

1.2 Forschungsfrage

Der Antrieb für diese Forschungsthematik entstand aufgrund der Abweichungen bei der Umsetzung der Verordnung in den Gemeinden der unterschiedlichen Bundesländer.

Aber auch die Entwicklung des Bundeshaushaltsrechtes und infolgedessen die Reformierung der VRV 1997 bildeten die Grundlage dieser Arbeit. Aus diesem ineinandergreifenden Themenkomplex entstand die folgende Forschungsfrage:

Inwiefern haben Abweichungen bei der Umsetzung der VRV 2015 Auswirkungen auf die Vergleichbarkeit der Finanzdaten der Gemeinden und deren Aussagekraft?

Stand der Forschung

2. STAND DER FORSCHUNG

Im Kapitel Stand der Forschung wird die neue Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung mit der historischen Entwicklung des Rechnungswesens in den Gemeinden in Verbindung gebracht. Dabei werden im Besonderen die Unterschiede und Gründe für die Umstellung von der veralteten Kameralistik auf die moderne doppelte Buchführung beleuchtet, sowie ein Einblick in das Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung im Nachbarland Deutschland gegeben. Im Anschluss werden die wesentlichen Neuerungen der Maßnahmen der VRV 2015, welche ab dem 1. Jänner 2020 verbindlich einzuhalten sind, dargestellt.

2.1 Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung im europäischen Kontext

Das Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung wird dazu genutzt um die mengen- und wertmäßige Erfassung, Auswertung und Verarbeitung von wirtschaftlichen Tätigkeiten der Vergangenheit und Gegenwart zu erfassen. Reinbert Schauer beschreibt den Zustand des Rechnungswesens vor der Bundeshaushaltsrechtsreform als primär finanzwirtschaftlich und zeigt auf, dass es ausschließlich auf Zahlungsströme ausgerichtet war. Außerdem erwähnt Schauer, dass der Rechnungsstil der Kameralistik einen starken Einfluss hatte. Erst im Jahr 2009 wurde auf Grund der Bundeshaushaltsrechtsreform die Darstellung der erarbeiteten und verbrauchten Ressourcen eingeführt und zu einer Verbundrechnung auf doppischer Basis zusammengeführt (vgl. Schauer 2020, S.9).

Bereits ein Jahr zuvor wurde im Nachbarland Deutschland die Umstellung von Kameralistik auf die doppelte Buchführung vollzogen. Hierbei nennt Holger Mühlenkamp die Vorteile der Doppik gegenüber der Kameralisitk. Da in der deutschen öffentlichen Verwaltung die Buchhaltung bis dahin nur zahlungswirksame Vorgänge erfasst wurden, um die Einhaltung des Haushaltsplanes und dessen Dokumentation zu gewähren, konnte in der doppelten Buchführung erstmals auch der Periodenerfolg gemessen werden. Die Nettovermögensänderung, die den Gewinn oder Verlust der Gemeinde widerspiegelt, macht sichtbar, inwiefern sich die wirtschaftliche Substanz geändert hat (vgl. Mühlenkamp 2007, S 705).

Der Wirtschaftswissenschafter Ota Šik vertritt in seinem Werk „Ein Wirtschaftssystem der Zukunft“ die Position, dass Unternehmer*innen stets das Ziel der Gewinnoptimierung verfolgen. Dies ist unter anderem auf ein gut funktionierendes Rechnungswesen zurück zu führen (vgl. Šik 1985, S. 81f). Dies widerspricht dem Handeln einer Gemeinde. Im Unterschied zu Šik hat Mühlenkamp angeführt, dass die Gebietskörperschaften nach dem Wohlfahrtsmaximierungsprinzip handeln.

Doch aus diesem Grund stößt das Rechnungswesen in der öffentlichen Verwaltung an die Grenzen des Machbaren. Besonders bei der Erfüllung öffentlicher Aufträge und Aufgaben ist die Messbarkeit der Leistungen gemäß buchhalterischer Vorschriften schwierig. Die errechneten Größen wie Erträge und Aufwände bestimmen die einzelwirtschaftlichen Erfolgsgrößen, die jedoch bei Gebietskörperschaften nicht den tatsächlichen Wert entsprechen. Das betriebswirtschaftliche Ergebnis einer Leistung durch die Gemeinde zeigt ausschließlich den Einfluss auf das Vermögen der Gemeinde nicht

Stand der Forschung

aber den sachzielorientierten Erfolg bei Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Infolgedessen muss die erbrachte Leistung dem gesellschaftlichen Ressourcenverbrauch gegenübergestellt werden (vgl. Mühlenkampf, S. 705f).

2.2 Die Kameralistik in der öffentliche Verwaltung

Die Kameralistik ist als finanzwirtschaftliche Rechnung aufgebaut, welche die Einnahmen und Ausgaben gegenüberstellt. Romuald Bertl beschreibt in seinem Artikel

„Kameralistik vs Doppik“, dass die Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsvoranschlag geregelt sind, die Ausführung jedoch im Rahmen des Vollzugs des Haushaltes passiert.

Eine Gegenüberstellung der Zahlen und Daten aus dem Rechnungsabschluss und dem Voranschlag findet jährlich statt (vgl. Bertl 2013, S. 208). Reinbert Schauer kritisiert die schlechte Darstellung der Vermögenswerte und ist der Meinung, dass eine einfache Bestandsrechnung, wie sie in der Kameralistik geführt wird, keine optimale Aufzeichnung des Vermögens bietet (vgl. Schauer 2020, S. 13).

Der Ursprung der Kameralistik liegt in der Geldrechnung und Verwaltung der Fürsten im 16. Jahrhundert. Das Wort „camera“ entspricht der heutigen Beschreibung einer fürstlichen Rechnungskammer. Wie Reinbert Schauer in seinem Werk belegt, wurden zu damaliger Zeit Einnahmen und Ausgaben von Geld und Naturalien erfasst. Ebenfalls erwähnt der Autor den Hofrat Johann Matthias Puechberger, welcher mit seinen Werken die Kameralistik weiterentwickelte und die Soll-Rechnung einführte. Im Jahr 1762 wurde die kamerale Buchführung in überarbeiteter Form in der österreichischen öffentlichen Verwaltung implementiert. Diese Form des Rechnungswesens hatte das Ziel, den Vollzug des Haushaltsvoranschlages zu gewährleisten (vgl. Schauer 2020, S. 15).

Zu Beginn galt die Kameralistik als revolutionäre Form der Buchführung und ermöglichte ein modernes Haushaltswesen. Besonders die mögliche Budgetkontrolle galt als Instrument, welches auch bei den damaligen Unternehmer*innen als durchaus vorbildlich galt. Am Anfang des neuen Jahrtausends beschrieben die Autoren Lothar Beyer und Hans Georg Kinzel in Ihrem Werk „Öffentliches Rechnungswesen: Kameralisik oder Doppik?“ das vorherrschende Rechnungswesen als Bremse für Innovationen und zeigten den Bedarf einer Reform auf. (vgl. Beyer / Kinzel 2005, S. 351f)

2.3 Reform des Bundeshaushalts

Das klassische System der Führung des Bundeshaushaltes, welches durch das Bundeshaushaltsgesetz 1986 festgelegt war, zeigte aufgrund von einer inputlastigen Sichtweise schwere Mängel auf. Die Autoren Gerhard Steger und Alfred Pichler kritisieren die Tatsache, dass angesichts der jährlichen Budgetvorgaben und der eingeschränkten Rücklagefähigkeit von ungenutzten Finanzmittel den budgetverantwortlichen Personen nur wenige Sparanreize geschaffen wurden (vgl. Steger/Pichler 2008, S. 7). Dieses Faktum bezeichnet Schauer als so genanntes "Dezemberfieber“, da die noch zur Verfügung stehenden Finanzmittel bis zum Jahresende ausgegeben werden mussten, um diese im kommenden Jahr nicht zu verlieren. Ein Übertrag der Mittel auf das folgende Finanzjahr wäre mit der Bildung von Rücklagen möglich gewesen, wurde jedoch durch eine schwierige Abwicklung nur selten durchgeführt (vgl. Schauer 2020, S.29). Dies erschwerte ein korrektes Wirtschaften und verhinderte eine mehrjährige Planung des Budgets. Auch Bertl

Stand der Forschung

sieht die mangelnde Rücklagenbildung als Grund für die fehlende Haushaltsdisziplin und bezeichnet diese als Systemlücken, die zu einer Erhöhung des Schuldenstandes führten (vgl. Bertl 2013, S. 205).

Anhand dieser Erkenntnisse war es sinnvoll, das Bundeshaushaltsgesetz zu überarbeiten. Dies führte dazu, dass die Gesetzgeber eine Weiterentwicklung des Haushaltsrechtes des Bundes vorantrieben. Diese Umstellung passierte in zwei Etappen und am 1. Jänner 2009 erlangte die erste Etappe ihre Wirksamkeit. Steger und Pichler heben in Ihrer Studie hervor, dass sich die Einführung in zwei Etappen bewährte, da die Verwaltungsorgane im Vorfeld genug Zeit für die technische Umstellung hatten, um alle Schritte ordnungsgemäß zu setzen. Darüber hinaus erwähnten die Autoren den Einsatz von Maßnahmen zur Sensibilisierung der Mitarbeiter*innen in der Verwaltung für diese Thematik (vgl. Steger/Pichler 2008, S.19). Doch die entscheidenden Maßnahmen, die bis heute Anwendung finden, folgten mit der Einführung der zweiten Etappe. Neben dem Einsatz einer modernen doppelten Buchführung wurde auch die wirkungsorientierte Haushaltsführung im Gesetz verankert, die die Basis für eine ergebnisorientierte Dienststellensteuerung ist. Das integrierte Rechnungswesen bietet einen besseren Einblick in die verbrauchten Ressourcen und deren Auswirkungen auf die folgenden Perioden. Die gesammelten Daten werden der politischen Ebene bereitgestellt und sollen eine Informationsquelle für die finanzielle Lage des Bundes sein. Diese Eigenschaft lässt sich mit internationalen Erfahrungen bestätigen. Diese Tatsache stellten die Autorinnen Kuntner und Schallmeiner in ihrem wissenschaftlichen Artikel fest (vgl. Kuntner / Schallmeiner 2013, S.228f).

2.4 Reformbedarf in den Bundesländern und Gemeinden

Die Bemühungen des Bundes das Rechnungswesen auf Bundesebene zu modernisieren, erhöhte den Druck auf die Länder und Gemeinden, ebenfalls Anpassungen der länder- und gemeindespezifischen Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung vorzunehmen. Die Autoren Matzinger und Pfau erwähnen in Ihrem Werk, dass auch der Rechnungshof sich verstärkt mit einer Überarbeitung der VRV 1997 beschäftigte und deren Funktionalität überprüfte. Die Prüfungsergebnisse zeigten, dass die die Rechnungslegung der Länder und Gemeinden die Anforderungen eines modernen Rechnungswesens nicht erfüllen konnten. Matzinger und Pfau stehen im Einklang mit den Aussagen des Rechnungshofs (vgl. Matzinger / Pfau 2018, S. 7).

Bereits im Jahr 1974 wurde in dem Schlussprotokoll zur Heiligenbluter Vereinbarung festgehalten, dass eine Vereinheitlichung der Form der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder und Gemeinden angestrebt werden muss. Diese Forderung wird von Autorin Saliterer in ihrem Artikel „Einheitliche Weiterentwicklung des Haushalts- und Rechnungswesens der Länder und Gemeinden“ erwähnt und als weiteres ausschlaggebendes Argument für die Überarbeit der Verordnung genannt (vgl. Saliterer 2013, S.1). Saliterer kritisiert die ablehnende Haltung der Entscheidungsträger*innen der Gemeinden gegenüber den Inhalten der Bundeshaushaltsrechtsreform und den geforderten Maßnahmen zur Vereinheitlichung. Ebenfalls werden die Finanzskandale erwähnt, welche auf ein Versagen bei der Erfassung und Bewertung des Vermögens und Schulden zurück zu führen sind (vgl. Saliterer 2013, S. 4).

Stand der Forschung

2.5 Instrumente der neuen VRV 2015 ab dem Haushaltsjahr 2020

All die oben genannten Argumente führten dazu, dass die neue VRV 2015 mit frischen und effizienten Instrumenten ausgestattet wurde. Nach einer Novellierung der Verordnung Anfang 2018 wurde das Haushaltsjahr 2020 als neuer Startzeitpunkt erklärt. Unteranderem wurde das Drei-Komponenten-Rechnungssystem, das Herzstück der neuen Verordnung, eingeführt (vgl. Matzinger / Pfau 2018, S.1) Die Einführung wird von Saliterer begrüßt, da eine mehrdimensionale Abbildung aller Geschäftsfälle die Basis für eine hochwertige Informationsauswertung ist. Das kamerale System wird durch die Führung eines Finanzierungs- und Vermögenshaushaltes erweitert und bildet ein ineinandergreifendes System (vgl. Saliterer 2013, S.1f).

Bis 2020 mussten die Gemeinden den gesamten Vermögensbestand neu bewerten und im Vermögenshaushalt abbilden. Meszarits beschreibt dies als große Herausforderung für die Mitarbeiter*innen der Gemeinden, da auch die Bewertungsmethoden einen großen Spielraum bieten. So besteht die Möglichkeit die geeignetste Methode für eine bestmögliche Bewertung zu wählen, doch widerspricht diese Handlung dem Wunsch nach einer Vereinheitlichung der Daten und Informationen kritisiert Meszarits (vgl. Meszarits 2017a, S. 98).

Neben der Neubewertung des Vermögensbestandes bis 2020, ist auch die Erstellung der Eröffnungsbilanz ein aktuelles Thema für das Jahr 2020. Peter Biwald und Alexander Maimer führen aus, dass den Gemeinden ein herausforderndes Jahr bevorsteht:

„Im Jahr 2020 wird die Erstellung und der Beschluss der Eröffnungsbilanz im Mittelpunkt der Reformumsetzung der VRV Neu stehen.“ (Biwald P. / Maimer A. 2020, S. 5).

Die Erstellung der Eröffnungsbilanz zum 1.1.2020 bewirkt auch die Einführung des Vermögenshaushalts, als weiteren wichtigen Bestandteil im neuen kommunalen Rechnungswesen.

Zu den oben genannten Neuerungen kommt die Überarbeitung der Haushaltsrücklagen. Wie bereits bei der Vermögensbewertung ergeben sich hier Unterschiede bei der Handhabung zwischen den Gemeinden in verschiedenen Bundesländern. Hier weist Clemens Hödl in seinem Artikel besonders auf die Zahlungsmittelreserven hin, die nicht in allen Gemeinden berücksichtigt werden.

Außerdem erwähnt Hödl die ungleiche Behandlung der Bedarfszuweisungen. Da diese Geldmittel einen großen Teil des Budgets abdecken, haben diese einen starken Einfluss auf den Ergebnishaushalt. Gemeinden in Niederösterreich, Steiermark und Tirol verbuchen diese Mittel als Ertrag und erhöhen dadurch das Nettoergebnis (vgl. Hödl 2020, S. 22).

Die österreichischen Gemeinden stehen vor einem herausfordernden Wirtschaftsjahr.

Die weiterentwickelte VRV 2015 wurde mit 1.1.2020 eingeführt und soll die Vergleichbarkeit der Informationen aus dem Voranschlag und dem Rechnungsabschluss verbessern. Aufgrund der unterschiedlichsten Umsetzungen der Bewertung der Vermögensgegenstände aber auch bei der Verbuchung von Finanzmittel ist die angestrebte Vereinheitlichung gefährdet. Diese Forschungsarbeit wird die Unterschiede aufzeigen und deren Einfluss auf die Vergleichbarkeit untersuchen und mit dem generierten Wissen mittels Expert*inneninterviews die Forschungsfrage beantworten.

Stand der Forschung

Bereits bei der VRV 1997 zeigten Wissenschafter*innen auf, dass die Vergleichbarkeit nicht gegeben war. Die Möglichkeiten für eine Verbesserung wurden nun geschaffen, ergeben sich jedoch bei der Umsetzung Differenzen.

Methodik

3. METHODIK

In dem folgenden Kapitel werden sowohl die empirischen Forschungsmethoden als auch der dazugehörige Forschungsprozess beleuchtet. Um die einzelnen Schritte mit dieser Masterarbeit in Verbindung setzen zu können, werden diese mit Hilfe von methodischer Literatur nähergebracht. Dies verschafft einen Überblick über die gewählten Forschungsmethoden und dem zu können. Im Anschluss wird eine detailreiche Darstellung der Auswertungsprozesse gezeigt.

Die Erhebung des Forschungsmaterials für diese Arbeit erfolgt mittels einschlägiger Literatur, Rechtsprechungen in Verbindung mit der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung und Leitfäden für die Umsetzung der neuen Maßnahmen (vgl. Kerschner 2014, S.104). Dies beansprucht eine umfangreiche Literaturrecherche. Die Untersuchung von passenden Richtlinien und Fachpublikationen ist essenziell. Für die weitere Datenerhebung leitet sich der Bedarf einer qualitativen Forschungsmethode ab, da eine reine Literaturrecherche des zugänglichen Datenmaterials nicht ausreicht um die Forschungsfrage ausreichend beantworten zu können. Dies führt zu Experteninterviews, welche nach einem zuvor abgestimmten Fragenkatalog durchgeführt werden. Die Basis des Forschungsdesign bildet ein rekonstruktives Datenerhebungsverfahren. Dies ist aufgrund der einschlägigen Rechtsprechung, der Entwicklung der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung und des theoretisch geprägten Forschungsstandes des gewählten Themas notwendig (vgl. Baur 2014, S. 104f).

Die Expert*innen wurden aufgrund Ihrer Mitwirkung im Entwicklungsprozess der Verordnung ausgewählt, um Informationen zum aktuellen Forschungsstand und der Umsetzung der neuen Verordnung in den Gemeinden zu erhalten. (vgl. Aghamanoukjan et al. 2009, S.422) Um die Auswahl der Expert*innen im Vorfeld einschränken zu können, bedarf es einer gründlichen Voruntersuchung des Praxisfeldes der Entwicklung der Verordnung. Daher wurden auch Praktiker*innen, welche die Maßnahmen der VRV 2015 im täglichen Arbeitsalltag umsetzen, für ein Interview kontaktiert. Die Wahl einer qualitativen Forschungsmethode erscheint daher als optimale Maßnahme zur Datenerhebung, da die zu interviewenden Personen gezielt zu Systemstärken und -schwächen der Verordnung, Auslegungsmöglichkeiten und der Entwicklung des Finanzwesen der Gemeinden befragt werden können (vgl. Bogner et al. 2014, S 34f).

3.1 Datenerhebung

Die mittels Interview generierten Wissensformen können in drei unterschiedlichen Arten eingeordnet werden. Daten, Fakten und sachdienliche Informationen werden auch als technisches Wissen definiert. Als Prozesswissen werden praxisorientierte Handlungsabläufe und generierte Erkenntnisse bezeichnet, welche die Befragten bei der Involvierung im täglichen Arbeitsalltag erfahren konnten. Bei dem Deutungswissen handelt es sich um die dritte Wissensform und diese besteht aus subjektiven Sichtweisen, Interpretationen und Deutungen, aber auch Bewertungen der interviewten Person. Bei der Durchführung der Interviews steht vor allem das Prozesswissen im Vordergrund. Das Wissen, welches die befragten Personen im Zuge der Interaktion und Mitentwicklung der Verordnung aufbauen konnten, ist maßgeblich für die Beantwortung der Forschungsfrage.

Methodik

Besonders die Auswirkungen der unterschiedlichen Bewertungsmethoden des Vermögens der Gemeinden können so erforscht werden. Das technische Wissen ist in Bereichen, in denen die Literaturrecherche keine ausreichenden Informationen bietet, essenziell. Dabei handelt es sich um Informationen, die einer Forscherin oder einem Forscher nicht zu Verfügung stehen. Daher führt kein Weg an einem Interview vorbei, um an diese Daten zu gelangen. Die Bewertungen und Sichtweisen, die mittels Deutungswissen weitergegeben werden, sind wichtig, um Systemstärken- und schwächen der neuen VRV 2015 aber auch die Herausforderungen bei der Umsetzung der neu entwickelten Maßnahmen erfragen zu können. Diese Wissensform zeichnet ein qualitatives Interview aus und unterstreicht die Stärke eines Experteninterviews (vgl. Bogner et al. 2014, S. 17f).

Interviews

Die Interviewpartner*innen werden per Email kontaktiert und um ein mögliches Interview gebeten. Die Interviews werden mittels Tonaufnahme aufgezeichnet. Als technisches Hilfsmittel dienen dazu Smartphone und Diktiergerät. Die Erlaubnis zur Aufnahme des Interviews muss bereits im Vorfeld mit den zu interviewenden Personen abgeklärt werden. Im Anschluss werden die Interviews in Schriftsprache transkribiert und vorkommende bedeutende nonverbale Äußerungen und Betonungen werden verzeichnet (vgl. Bogner et al. 2014, S. 42).

Um eine Abweichung der eigentlichen Thematik bei den Expert*inneninterviews zu verhindern, wird das Gespräch noch zuvor mit Hilfe eines Leitfadens teilstrukturiert. Der erstellte Leitfaden ist sowohl für eine strukturierte Untersuchung des Themenfeldes als auch für die spätere Datenanalyse hilfreich (vgl. Bogner et al. 2014, S. 27). Offene Fragen werden bei der Durchführung des Interviews der befragten Person einen ausgedehnten Spielraum für die Beantwortung bieten. Diese Wahl der Fragenstellung soll verhindern, dass ausschließlich bestimmte Informationslücken gezielt geschlossen werden. Der Blick auf den Leitfaden erfolgt unregelmäßig, daher ist es von Vorteil eine grafische Gestaltung zu wählen, um eine schnelle Orientierung zu gewähren. Die Länge des Leitfadens variiert stark und ist abhängig von der Interviewerin oder dem Interviewer, um deren Sicherheitsbedürfnis zu decken. Das hat zur Folge, dass der Leitfaden bis zu sechs Seiten lang sein kann (vgl. Bogner et al. 2014, S. 27f). Das gesammelte Datenmaterial wird mit Hilfe einer Inhaltsanalyse ausgewertet. Im Fokus dieser Analyse stehen die Informationen, welche man in den Interviews sammelt. Bei der Inhaltsanalyse steht der Vergleich der Informationen, welche die Expert*innen liefern konnten im Vordergrund und ermöglicht das Aufdecken von Kausalabhängigkeiten (vgl. Bogner et al. 2014, S. 73).

3.2 Datenauswertung

3.2.1 Transkription

Im Anschluss eines Interviews folgt die Transkription des aufgenommenen Audiomaterials. Die Transkription, also die Verschriftlichung des Gesprächs, dient als Basis für die weitere Auswertung und Analyse. So besteht auch die Möglichkeit der Aufbewahrung des Interviews. Die Auswertung und Erarbeitung von Informationen aus der

Methodik

Befragung ist im Vergleich mit der Arbeit mit den Rohdaten erleichtert (vgl. Blatter et al.

2018, S. 72).

Die Erstellung von Interviewprotokollen reicht bei einem explorativen oder systematisierten Experteninterview aus. Jedoch bei einem theoriegenerierenden Interview empfiehlt sich die Transkription des kompletten Gesprächs. Trotz der vollständigen Verschriftlichung besteht ein gewichtiger Materialverlust, da eine schriftliche Wiedergabe von einer lebendig gesprochenen Sprache sich als schwierig erweist. Daher ist es notwendig, um mögliche Verluste zu kompensieren, dass Betonungen und nonverbale Äußerungen verzeichnet werden. Das Transkript wird in üblicher Schriftsprache verfasst, die Dialektsprache wird nicht berücksichtigt, aber wortgetreu niedergeschrieben werden (vgl. Bogner et al. 2014, S. 41). Das generierte Datenmaterial dient dazu, die Forschungsfrage beantworten zu können. Bei der Zusammenführung der Informationen aus mehreren geführten Interviews kann es zu unergiebigen oder wenig aussagekräftigen Daten kommen, die erst durch wiederholtes Analysieren der Gespräche entdeckt werden (vgl. Bogner et al. 2014, S.41). Noch vor dem Schritt der Kodierung folgt die Paraphrasierung, welche Bogner jedoch erst nach der Interpretation des Datenmaterials empfiehlt, da sich erst dann zeigt, welche Informationen tatsächlich wichtig sind (vgl. Bogner et al. 2014, S. 80).

3.2.2 Kodierung

Der erste Schritt nach dem Transkribieren der Interviews ist die Zuordnung von Titel für die Abschnitte, welche häufig mit den Fragen des Leitfadens in Verbindung gebracht werden können. Dabei werden themenähnliche Textabschnitte den Haupttiteln zugeordnet. Es besteht außerdem die Möglichkeit der Zuweisung mehrerer Überschriften pro Textpassage. Vor der Verwendung von soziologischen Begriffen bei der Wahl der Kodierungsüberschriften wird Abstand genommen, da diese mögliche Interpretationen neben den üblichen Theorien und Konzepten unterbinden würden. Der Lebenszusammenhang der interviewten Person wird bei der Analyse des Experteninterviews außer Acht gelassen werden. Die Person stellt ausschließlich das Medium für das zu generierende Wissen der untersuchten Feldes dar (vgl. Bogner et al.

2014, S. 78).

3.2.3 Qualitative Inhaltsanalyse

Der Autor Philipp Mayring beschreibt in seinem Werk „Qualitative Inhaltsanalyse – Grundlagen und Techniken“ die Inhaltsanalyse als ein systematisches, zielgerichtetes, regelgeleitetes und theoriegeleitetes Handeln. Es ermöglicht die Analysierung von Kommunikationen, um Rückschlüsse auf definierte und thematisierende Eigenschaften zu erhalten (vgl. Mayring 2015, S. 11f).

Zu Beginn der Auswertung werden die Analyseeinheiten für die Inhaltsanalyse definiert. Die Kodiereinheit als kleinste Einheit, die zur Auswertung zur Verfügung steht, welche unter eine bestimmte Kategorie fällt und die Kontexteinheit stellt die Vielfalt der Textbestandteile für die jeweilige Kodierung dar. Die Auswertungseinheit legt die Größe der Textpassage fest, der bei der Auswertung ein Kategoriensystem gegenübergestellt

Methodik

wird (vgl. Mayring 2015, S.61). In einem weiteren Schritt werden die Textstellen regelgeleitet den Kategorien, welche induktiv entwickelt werden, nach einem vordefinierten Muster zugeordnet. Dieses Muster kann im Verlauf der Auswertung an das Datenmaterial angepasst und verfeinert werden. Als weiteres Hilfsmittel dient der Kodierleitfaden um den Kategorien eine spezifische Textpassage als Anker, eine Definition und eine Kodierregel zur besseren Abgrenzung zuzuordnen. (vgl. Mayring 2014, S. 546f).

3.2.4 Erwartete Ergebnisse

Mit dieser Forschungsarbeit soll die Rechtsgrundlage der neuen Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung untersucht werden und ferner die Abweichungen bei der Umsetzung der neu entwickelten Maßnahmen beleuchtet werden und deren Auswirkungen angestrebte Vereinheitlichung der Finanzdaten zeigen. Darüber hinaus stehen die Bewertungsmethoden des Vermögens der Gemeinden im Fokus der Arbeit. Dies führt dazu, dass sich die gegenwärtige Forschungsarbeit auf sämtliche unterschiedliche Bewertungen des Sachanlagevermögens, das Wahlrecht bei der Festlegung der Nutzungsdauer konzentriert. Ebenfalls werden die Kennzahlen, welche als Bewertung- und Steuerungsinstrument dienen, beleuchtet.

Bundeshaushaltsrecht – Basis für die VRV 2015

4. BUNDESHAUSHALTSRECHT – BASIS FÜR DIE VRV 2015

Dieses Kapitel soll den Leser*innen einen Einblick in das Bundeshaushaltsrecht verschaffen. Im folgenden Unterkapitel werden die Gründe für eine Reform aufgezeigt. Im zweiten und dritten Unterkapitel werden die beiden Einführungsetappen erläutert und im Anschluss gibt es einen Einblick in die Evaluierung des Bundeshaushaltsrechts.

4.1 Reform des Haushaltsystems des Bundes

Im folgenden Kapitel wird die Notwendigkeit der Überarbeitung des Bundeshaushaltsrechtes beleuchtet und den Weg der Einführung des Reformpakets erklärt. Das überarbeitete Bundeshaushaltsrecht gilt als Grundlage für die VRV 2015.

4.1.1 Notwendigkeit der Bundeshaushaltsrechtsreform

Der Grundstein für die Reform des Haushaltsrechts des Bundes wurde Ende des Jahres 2007 im Nationalrat beschlossen. Die Haushaltsrechtsreform 2009 war die erste Phase der immer wieder hinausgeschobenen Reform (vgl. Schauer 2020, S. 38). Mit dem Start der Reformierung des Haushaltsystems des Bundes wurde damit begonnen, das doch veraltete öffentliche Rechnungswesen zu modernisieren (vgl. Steger / Pichler 2008, S. 8). Ein wichtiger Schritt, welcher auch auf Gemeindeebene einen richtungsweisenden Einfluss hatte, war die Ergänzung der Kameralistik um einen Ergebnis- und Vermögenshaushalt und bildete dadurch ein integriertes System (vgl. Schauer 2020, S.

24). Das kamerale System gleicht einer Geldverbauchsrechnung, welche die Ermittlung der erfolgswirksamen Ergebnisse, vergleichbar mit der Gewinn- oder Verlustrechnung, nicht ermöglicht (vgl. Bertl 2013, S. 209).

Das abgelöste Haushaltsrechtssystem Österreichs war nur im geringsten Ausmaß zukunftsorientiert. Die kurzfristige Budgetplanung gewährte nur einjährige Konzeptionen und führte bei mehrjährigen Projekten zu Problemen. Auch die Möglichkeit der Aufstockung der Rücklagen bei nicht verbrauchten Finanzmitteln wurde nie ausgeschöpft. Dies führte dazu, dass die Ministerien die Ausschöpfung für das aktuelle Jahr an vorgegebenen Ausgabenobergrenzen, immer komplett ausschöpfen. Dadurch war der Anreiz, einen effizienten Mitteleinsatz zu verfolgen, nicht gegeben und die unerwünschte Verwendung von öffentlichen Mitteln wurde in Kauf genommen (vgl. Steger 2007, S. 5). Dieses Faktum wird auch als so genanntes "Dezemberfieber“ bezeichnet, da die noch zur Verfügung stehenden Finanzmittel bis zum Jahresende ausgegeben werden mussten, um diese im kommenden Jahr nicht zu verlieren. Ein Übertrag der Mittel auf das folgende Finanzjahr wäre mit der Bildung von Rücklagen möglich gewesen, wurde jedoch aufgrund einer schwierigen Abwicklung nur selten durchgeführt (vgl. Schauer 2020, S. 29).

Das vorherrschende veraltete Rechnungswesen des Bundes war ein weiterer Kritikpunkt der Expert*innen. Aufgrund des Kassenwirksamkeitsprinzips war es nicht möglich, die Vermögens- und Schuldenstände lückenlos zu erfassen. Die nicht einhaltbare vollständige Erfassung dieser Daten war beispielsweise bei den Aufwänden der zukünftigen Abfertigungszahlungen ersichtlich, da diese erst bei der erforderlichen Bezahlung der Abfertigungsansprüche im Bundeshaushalt wirksam wurden (vgl. Steger

Bundeshaushaltsrecht – Basis für die VRV 2015

2010, S. 8f). Das inputlastige Handeln der öffentlichen Verwaltung bewirkte, dass die Überlassung der Ressourcen für Budget und Personal im Fokus stand, die erwünschten Wirkungen jedoch keine Aufmerksamkeit bekamen. Daher wurde diese negative Eigenschaft des inputlastigen Handelns besonders berücksichtigt (vgl. Steger / Pichler 2008, S. 6f).

Die Wirkungsorientierung in Verbindung mit dem dafür implementierten Verfassungsgrundsatz zählt darüber hinaus zu den Kernelementen der neuen Haushaltsrechtsreform und bietet mit einen starken Hebel für die ergebnisorientierte Einstellung der gesamten Bundesverwaltung (vgl. Steger 2007, S. 7). Sowohl die Politik als auch die Entscheidungsträger*innen der öffentlichen Verwaltung begrüßten die Weiterentwicklung der vorherrschenden Strukturen. Einen starken Einfluss auf das geschnürte Reformpaket hatte das Streben nach einem modernen Staat. Das Modell des New Public Managements, das privatwirtschaftliche Managementstile in die öffentliche Verwaltung einbringt, und dessen Ziele wurden bei der Entstehung der Reform berücksichtigt (vgl. Kallinger 2015, S. 8).

4.1.2 Der Weg zur Einführung der Reform

Die Grundsätze der Führung des Bundeshaushaltes werden im Bundesverfassungsgesetz definiert. Bevor es zu einer Adaptierung des Bundeshaushaltrechts kommen kann, muss die Instanz des B-VG ergänzt werden. Dieses Handeln dient zur Aufrechterhaltung der Funktion der Verfassung als Grundlage zur Regelung der Haushaltsdirektiven (vgl. Steger 2010, S. 488f). Die Chance zur Erreichung dieser Mehrheit wurde durch die Bildung einer Arbeitsgruppe gesteigert. Die Gespräche, welche bewusst unabhängig der politischen Machtverteilung geführt wurden, fanden mit allen notwendigen politischen Stakeholder*innen des Reformprojekts statt. Zu diesen zählten Personen der Parlamentsklubs, des Rechnungshofes, des Bundeskanzleramts und des Bundesministeriums für Finanzen. Die Idee des Einsatzes einer Arbeitsgruppe zeigte Wirkung und ermöglichte, dass der Beschluss im Parlament einstimmig angenommen wurde (vgl. Steger / Pichler 2008, S. 8f). Die Parlamentsabgeordneten bekamen als Dank für die Unterstützung der Abstimmung die Zusage für eine verstärkte Berichtspflicht der Bundesregierung gegenüber dem Parlament bei budgetären und finanztechnischen Angelegenheiten (vgl. Steger 2008, S. 280). Nach der erfolgreichen Abstimmung wurde im Anschluss die novellierte Verfassungsbestimmungen zur Bundeshaushaltsführung im Bundesgesetzblatt Nr. 1/2009 kundgemacht (vgl. Steger / Pichler 2008, S. 8f).

Die Inhalte der Ergänzung der Verfassung waren umfangreicher als anfangs erwartet.

Neben der Modernisierung des öffentlichen Rechnungswesens wurde auch die Weiterentwicklung der bestehenden Staatzielbestimmungen angestrebt. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht wurde von nun an von Bund, Ländern und Gemeinden als vorrangiges Ziel festgelegt. Dies hat zur Folge, dass die Gebietskörperschaften bei der Führung des Haushaltes zukünftig nachhaltig und den Zielen entsprechend handeln müssen. Die Gleichstellungskomponenten wurden ebenfalls verfassungsgesetzlich verankert. Diese Handlung führte dazu, dass bei der Haushaltsführung die Gleichstellung von Frauen und Männern zu berücksichtigen ist und damit der Grundstein für die Einführung des neu geschaffenen „Gender Budgeting“ gelegt

Bundeshaushaltsrecht – Basis für die VRV 2015

wurde. Der Grundsatz Transparenz, für eine präzise Darstellung der finanziellen Lage, befindet sich ebenfalls in dieser Ergänzung. Bund, Länder und Gemeinden sind aufgefordert die neu definierten Staatsziele gleichermaßen einzuhalten und zu befolgen (vgl. Steger 2008, S. 283f).

Die Staatszielbestimmungen, die auch als Leitbild des Staates gesehen werden können, geben den Handlungsspielraum der öffentlichen Verwaltung vor. Um die Neuerungen in die täglichen Arbeitsabläufe einfließen lassen zu können, war eine Überarbeitung der Grundregeln der öffentlichen Haushaltsführungen notwendig. Um die Wichtigkeit der neuen Staatsziele deutlich zu machen, wurden diese im Bundesverfassungsgesetz verankert (vgl. Meszarits / Seiwald 2008, S. 13). Der Grundsatz der Transparenz soll dafür sorgen, dass die finanziellen Konstellationen als auch die haushaltstechnischen Zielvorgaben nachvollziehbar eingehalten werden, wobei der Grundsatz der Wirkungsorientierung die Verbindung von Budget- und Personaleinsatz und den zu erzielenden Wirkungen verlangt (vgl. Schauer 2020, S. 85).

Das Reformpaket war so umfangreich, dass die Umsetzung in zwei Etappen erfolgen musste. Die Beteiligten hatten durch diesen Schritt ausreichend Zeit den Transformationsprozess ordnungsgemäß durchführen zu können (vgl. Steger 2010, S. 280).

4.2 Erste Etappe der Reform

Die erste Etappe wurde mit dem 1.Jänner 2009 wirksam, darauf folgte die zweite Etappe, welche am 1.Jänner 2013 ihre Wirksamkeit erlangte. Bereits im Jahr 2008 konnte ein Einfluss dieses Pakets verzeichnet werden, da in diesem Jahr zum ersten Mal der vierjährige Bundesfinanzrahmen erstellt werden musste (vgl. Steger 2008, S. 283). Die Umstellung benötigte im Vorfeld aufwendige technische und legistische Schritte. Die Gestaltung der Einführung in zwei Etappen war daher essenziell um die umfangreichen Inhalte implementieren und die Mitarbeiter*innen bezüglich der neuen Themen sensibilisieren zu können (vgl. Steger / Pichler 2008, S. 17f). Die späte Umsetzung der Haushaltsrechtsreform in Österreich stellte sich als großen Vorteil heraus, da man bei der Entwicklung die Erfolge und Probleme anderer Staaten berücksichtigen und Erfahrungen bereits im Vorfeld austauschen konnte. Das bot die Chance Fehler zu vermeiden, die andere Länder bei der Einführung entdeckten und die positiven Faktoren für eine bessere Umsetzung zu nutzen. Expert*innen des Bundesministeriums für Finanzen studierten im Vorfeld die ausländischen Erfahrungsberichte der Reformprojekte und prüften einschlägige Empfehlungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und dem Internationalen Währungsfond (vgl. Steger 2007, S. 6).

4.2.1 Rücklagen

Eine der wichtigsten Neuerungen betrifft die Bildung von Rücklagen. Die Überarbeitung dieser Komponente hatte das Ziel, die Flexibilisierung der Bundeshaushaltsführung voran zu treiben. Der Bedarf, das System der Rücklagenbildung zu reformieren, zeigte das bereits zuvor erwähnte Phänomen des sogenannten

„Dezemberfiebers“. Dieses sollte durch neu geschaffenen Maßnahmen unattraktiv

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gemacht und verhindert werden. Aufgrund zuvor nur schwer einsetzbaren Möglichkeiten der Rücklagenbildung mittels nicht ausgeschöpfter Finanzmittel waren die Ressorts dazu angehalten, die Gelder noch vor Jahresende zu Gänze auszuschöpfen (vgl. Schauer 2020, S. 29). Um einen optimalen Umgang für die nicht aufgebrauchten Finanzmittel gewähren zu können wurde der Rahmen des Projekts zur Weiterentwicklung des neuen Systems an die Flexibilisierungsklausel angehlehnt. Diese Flexibilisierungsklausel wurde in bereits zuvor ausgesuchten Organisationsstellen für eine verbesserte Steuerung eingesetzt und bewertet. Es zeigte sich dabei, dass der Mechanismus einen Anreiz für einen sparsameren Einsatz von öffentlichen Geldern schaffte und die Einhaltung von vordefinierten Budgetsalden nun leichter zu erreichen war oder diese sogar zu unterschreiten. Die daraus resultierenden Budgetüberschüsse konnten den Verrechnungseinheiten angerechnet werden (vgl. Steger / Pichler 2008, S. 8).

Die neu geschaffenen verbindlichen Vorschriften der ersten Etappe der Haushaltsrechtsreform ermöglichten die Generierung von Haushaltsrücklagen, welche unabhängig von dem Ursprungsort der Finanzmittel, im zukünftigen Finanzjahr eingesetzt werden konnten. Im Rahmen des mittelfristigen Finanzplanes konnten nicht ausgeschöpfte Auszahlungsermächtigungen angespart und für baldige Projekte verwendet werden. Die leitenden Organe der Haushaltsführung, im Regelfall die Ressortminister*innen, können ohne jeglicher Beschränkung eines Verwendungszweckes die Finanzmittel in späteren Perioden einsetzen (vgl. Schauer 2020, S. 44). Die Änderungen und die verbesserten Möglichkeiten der Überleitung der Gelder in zukünftige Perioden hatten zur Folge, dass die Ressorts sparsamer mit den budgetären Ressourcen umgingen (vgl. Steger / Pichler 2008, S. 492f). Die Abschaffung des „Dezemberfiebers“ beschert eine verbesserte einzelwirtschaftliche Gestion in der öffentlichen Verwaltung und einen positiven Einfluss auf die gesamte österreichische Wirtschaft, da die mittelfristige Planung weitere Nachfrageimpulse der öffentlichen Hand bewirkt (vgl. Schauer 2020, S. 44f).

4.2.2 Budgetstruktur nach der ersten Etappe

Die Überarbeitung der Budgetstruktur führte dazu, dass die Grundlage für eine notwendige Detailgliederung eingeführt werden konnte und die Ergebnisverantwortung der leitenden Organe des Bundeshaushalts steigerte. Dabei entstanden fünf hochaggregierte Budgetteile, welche auch als Rubriken bezeichnet werden. Die Unterteilungen lauten wie (vgl. Schauer 2020, S. 39f):

 1. Rubrik: Recht und Sicherheit

 2. Rubrik: Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie

 3. Rubrik: Bildung, Forschung, Kunst und Kultur

 4. Rubrik: Wirtschaft (inklusive Landwirtschaft), Infrastruktur und Umwelt

 5. Rubrik: Kassa und Zinsen

Bundeshaushaltsrecht – Basis für die VRV 2015

Die oben angeführten Rubriken unterliegen einer Rollierung und werden für vier Jahre voraus festgelegt. Die den Ressorts zugeordnete Untergliederungen werden nach demselben Verfahren behandelt. Bei der Festsetzung sind die Obergrenzen für Budgetmittel und Personalkapazitäten verbindlich einzuhalten. Die Aufrechterhaltung der Budgetdisziplin wird mit den definierten Obergrenzen unterstützt, welche im Bedarfsfall mittels Bundesgesetz abgeändert werden können. Dieser Schritt zieht einen dementsprechenden Begründungsaufwand nach sich. Die Ausgabenobergrenzen tragen dazu bei, dass die Transparenz des Bundesbudgets gesteigert wird und einen vereinfachten Einblick in die Verteilung der Finanzmittel bietet. Interessierte Personen, wie beispielsweise Parlamentarier*innen, können nun durch einen Blick in die Berichte des Budgets erkennen, in welchen Bereichen die öffentlichen Gelder ausgegeben werden und diesbezüglich die Prioritäten erkennen (vgl. Steger 2008, S. 281). Hervorzuheben ist, dass das Gesetz zwei Arten der Ausgaben vorsieht. Der Großteil der Ausgaben ist in der Planung und Festsetzung der Obergrenzen als nominal fix anzusehen. Nur wenige Aufwendungen sind konjunkturabhängig und daher variabel. In wirtschaftlich guten Zeiten werden diese angehoben und sinken in Phasen einer Rezession. Diese Maßnahmen verfolgen einen keynesianischen Ansatz, um in wirtschaftlich schlechten Zeiten mit Mehrausgaben zu rechnen und in Folge eines wirtschaftlichen Aufschwung die Ausgaben zu senken (vgl. Steger 2009a, S. 18).

4.2.3 Bundesfinanzrahmen

Der erste Bundesfinanzrahmen wurde im April 2009 dem Parlament vorgestellt und wirkte als verbindlicher budgetärer Rahmen. Dieser Rahmen, welcher im bis dahin noch nicht vorhandenen Bundesfinanzrahmengesetz definiert wird, schreibt das jährliche Bundesbudget vor und legt die verbindlichen Obergrenzen für Ausgaben der fünf Rubriken für das erste Finanzjahr fest. Für die restlichen Finanzjahre sind die Obergrenzen lediglich indikativ festgesetzt. Die Ausgabenobergrenze kann sowohl für ein einzelnes Ressort als auch für zusammengefasste Ressorts gelten und soll dazu führen, dass die Budgetdisziplin und Planungssicherheit gesteigert wird (vgl. Steger 2009, S. 16). Um dies deutlich zu machen sollen die Ausgabenobergrenzen der Rubriken und Untergliederungen bereits im Vorfeld für die künftigen vier Finanzjahre festgelegt und rollierend um ein weiteres Finanzjahr erweitert werden. Dieser Mechanismus fördert die Budgetplanung über eine bestimmte Legislaturperiode hinaus (vgl. Steger 2010, S. 491f). Die einzelnen Ausgabenobergrenzen werden summiert und bilden einen transparenten Einblick in die Finanzpolitik des Bundes. Konkret dienen die gewonnen Daten als Informationsquelle für die Bundesregierung und Parlamentarier*innen (vgl. Steger 2009, S. 17).

Die Grundlage der mehrjährigen Budgetplanung bildet die mittelfristige Finanz- und Investitionsplanung. Die beiden Planungsarten werden durch die strategische Grundorientierung geprägt und ermöglichen eine strategische Aufgaben- und Programmplanung. Im Zentrum der mittelfristigen Finanz- und Investitionsplanung steht die Einhaltung und Sicherung des Haushaltsgleichgewichts und die Haushaltsentwicklung.

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Um das Haushaltsgleichgewicht bestimmen zu können wurden folgende vier Parameter festgelegt (vgl. Biwald 2010, S. 405f):

 ausreichend großes öffentliches Sparaufkommen

 notwendige Investitionen und deren Folgelasten

 vertretbarer Aufbau von Schulden zur Tilgung der Investitionskosten

 Sicherstellung der Substanzerhaltung des öffentlichen Vermögens

Dem Bundesfinanzrahmen wird ein Strategiebericht beigefügt, um die im Finanzrahmen festgehaltenen Zahlen zu erläutern. Die Inhalte des Berichts sollen der breiten Öffentlichkeit die Ausgabenobergrenzen und die Instrumente der Finanzpolitik transparent darstellen (vgl. Steger 2009a, S. 17). Darüber hinaus zeigt die Aufschlüsselung der Ziele des Bundesfinanzrahmens die zukünftigen Einnahmen und die Defizit-, Schulden- und Abgabenquoten. Politische Prioritäten und Schwerpunkte der Ausgaben der Bundesregierung sind ebenfalls erkennbar. Der Strategiebericht ist dem Nationalrat bis spätestens 20. April vorzulegen und wirkt, wie der Bundesfinanzrahmen, für die künftigen vier Jahre (vgl. BMF 2009, S. 1).

Trotz aller Wichtigkeit der Ausgabenobergrenzen, wird diesen in der Haushaltsrechtsreform eher weniger Aufmerksamkeit geschenkt als beispielsweise der Erweiterung der Kameralistik oder der Einführung der Globalbudgetierung. Diese Elemente spiegeln den Vorstoß des New Public Management bei der Gestaltung der Staatszielbestimmungen wider. Im Gegensatz zum Finanzrahmen anderer europäischer Staaten etwa den Niederlanden oder Schweden, besitzt der österreichische Finanzrahmen kaum ambitionierte Mechanismen, wie einer strikten Saldenregel, welche einer Schuldenbremse entspricht, oder zusätzlichen Einnahmenregel. Der Finanzrahmen ist ausschließlich für den Bundeshaushalt gültig und lässt daher die Vernetzungen mit den Gebietskörperschaften außer Acht. Die Ausgabenobergrenzen sind mit einer einfachen Mehrheit im Parlament und der Vorlage von schlüssigen Begründungen abänderbar (vgl. Kronberger 2008, S. 188f).

4.3 Zweite Etappe der Reform

Nach der Einführung der ersten Etappe des Reformpakets im Jahr 2009 folgte am 1. Jänner 2013 der zweite Schritt und das Inkrafttreten weiterer Elemente der Bundeshaushaltsrechtsreform. Konkret wurden die bereits im B-VG verankerten Grundsätze der Wirkungsorientierung, der Gleichstellung von Frauen und Männern in die neue Haushaltsführung eingegliedert. Das Haushaltswesen und die damit verknüpfte Budgetstruktur wurden erneut erweitert, um eine verbesserte sachorientiere Gliederung gewähren zu können. Maßnahmen für eine ergebnisorientierte Steuerung des Haushalts wurden geschaffen. Die traditionelle Kameralistik des Bundes wurde durch ein modernes Veranschlagungs- und Rechnungslegungssystem mit einem Drei-Komponenten- Rechnungssystem ersetzt (vgl. BMF 2012, S. 1f).

Bundeshaushaltsrecht – Basis für die VRV 2015

4.3.1 Veranschlagungs- und Rechnungssystem mit doppischer Struktur

Durch die Implementierung der zweiten Etappe der Bundeshaushaltsrechtsreform wurde die veraltete Kameralistik durch ein doppisches Rechnungswesen ersetzt. Das bis dahin vorhandene kamerale System verfolgte eine Geldverbrauchsrechnung, dies machte eine Ermittlung der erfolgswirksamen Ergebnisse, wie es auch die Gewinn- und Verlustrechnung erzielt, unmöglich (vgl. Bertl 2013, S. 209). Die integrierte Haushaltsverrechnung wurde ab 1986 eingesetzt und galt zu diesem Zeitpunkt als ein fortschrittliches öffentliches Rechnungswesen. Dieses System war eine Erweiterung der Kameralistik und orientiere sich an den einzelnen Phasen der Haushaltsverrechnung.

Konkret basierte dieser Rechnungsstil auf einer Mehrphasenbuchführung. Mittels Techniken der doppelten Buchführung wurden die einzelnen Phasen miteinander verbunden. Dieser Mechanismus stellte die fünf Phasen des Zahlungsfortschritts dar. Die endgültig realisierten Aus- und Einzahlungen wurden mittels voranschlagwirksamer Verrechnung erfasst. Schulden und Vermögenswerte wurden in der Bestandsrechnung dargestellt, die Aufwendungen und Erträge in der Erfolgsrechnung. Die Aussagekraft der beiden Rechnungen wurde durch die vereinfachten Bilanzierungs- und Bewertungsregeln geschmälert (vgl. Schallmeiner 2013, S. 222f).

Die Kameralistik und das damit verbundene Kassenwirksamkeitsprinzip setzte den Fokus auf die Zahlungsströme, vernachlässigte jedoch die Zahlungsströme bei Schuld- und Vermögenswerten. Zudem war es möglich, bei Vermögensveräußerungen beziehungsweise einer Schuldaufnahme diese als Einnahme im Vermögenshaushalt zu erfassen und dabei die Auswirkungen auf den Verschuldungsgrad oder dem Vermögensverzehr zu ignorieren (vgl. Bertl 2013, S. 208f). Die Darstellung der Vermögensänderungen fand ausschließlich im Jahr der Anschaffung und des Ausscheiden der Gegenstände statt. Eine ähnliche Handhabung findet man bei der Erstellung von Rückstellungen für Abfertigungen und Urlaubsansprüchen, Pensionsansprüchen und der nicht durchgeführten Instandhaltung von Anlagen. Diese werden aufgrund von Zahlungsunwirksamkeit nicht berücksichtigt (vgl. Schauer 2016, S. 68).

Um die miserable Informationsqualität der Kameralistik auszuschalten, wurde das Drei-Komponenten-Rechnungsystem im Bund eingeführt. Dieses ist mit den doppischen Grundsätzen ausgestattet und ermöglicht eine detailreiche Abbildung von Finanzierung, Ressourcen und Vermögen. Konkret werden die Zahlungsflüssen und deren Effekte auf den Vermögens- und Schuldenstand dargestellt und periodengerecht erfasst. Die Informationsqualität wird somit gesteigert und ein tatsächliches Bild der finanziellen Lage des Staates wird erreicht. Zahlungsunwirksame Aufwendungen, wie beispielsweise Haftungsrückstellungen und der Saldo des Ergebnishaushalts liefern genaue Daten, um die Eigenschaft der Generationengerechtigkeit einhalten zu können. Die Weiterentwicklung dieser Mechanismen bildet auch die Grundlage für ähnliche gesetzliche Evolutionen, wie es die VRV 2015 für Länder und Gemeinden zeigt (vgl. Meszarits / Saliterer 2013, S. 239).

Die Einführung des doppischen Rechnungswesens erforderte die Erstellung einer Eröffnungsbilanz, die von nun an notwendig war. Im Jahr 2011 wurde die Eröffnungsbilanzverordnung im Bundesgesetzblatt verlautbart, um die gesetzliche Vorgangsweise beim Aufstellen der Bilanz vorzugeben (vgl. Bauer 2013, S. 1). Dabei wird auf das „True and fair value“-Prinzip gesetzt, um ein besonders detailreiches und exaktes Bild der finanziellen Lage darzustellen. Die Entscheidungsträger*innen legten Fokus auf

Bundeshaushaltsrecht – Basis für die VRV 2015

ein neues Veranschlagungs- und Rechnungssystem. Wie bereits zuvor erwähnt wird der Haushalt in drei Kategorien geteilt, welche miteinander verbunden sind (vgl. Schauer 2016, S. 328). Bei der Gegenüberstellung von Aufwendungen und Erträgen zeigt das so ermittelte Nettoergebnis die Eigenkapitalveränderung des Bundes. Die errechneten Daten zeigen die Verknüpfung zwischen Vermögens- und Ergebnisrechnung. Die Resultate der Finanzierungsrechnung geben die Veränderungen der liquiden Mittel wieder und bieten Anknüpfpunkte für die Kassenbestandsrechnung (vgl. Meszarits / Saliterer 2013, S. 240f).

4.3.2 Budgetstruktur nach der zweiten Etappe

Im Jahr 2009 wurde entschieden, dass der Ablauf der Haushaltsrechtsreform in zwei Etappen stattfinden wird. Aufbauend auf die Änderungen der Budgetstruktur der ersten Etappe wurden diese erneut angepasst. Unangetastet blieben dabei die bereits vorhandenen Rubriken und Untergliederungen. Für eine aussagekräftigere und flexiblere Budgetstruktur wurden die über 1.000 bundesfinanzgesetzlichen Ansätze in knapp 70 Globalbudgets eingegliedert (vgl. Steger 2011, S. 138). Die unterste sachorientierte Ebene der Budgetstruktur wird mit den Globalbudgets gebildet und beinhaltet den Finanzstock für einen gebündelten Verwaltungsbereich. So werden beispielsweise die Bereiche Zoll und Abgabenverwaltung in einem Globalbudget des BMF zusammengefasst, um den gesamten Sach- und Personalaufwand für dieses Gebiet zu verwalten (vgl. Steger 2009b, S. 28). Die Globalbudgets bieten den haushaltsleitenden Organen einen gestärkten Handlungsspielraum bei der Umsetzung ihrer Maßnahmen und einen positiven Einfluss auf die Flexibilität. All diese Eigenschaften fördern das Verantwortungsbewusstsein der führenden Organe und steigert die Motivation, eine bessere Erbringung der Dienstleistungen sicher zu stellen. Die Adaptierungen profitierten von den Erfahrungswerten der Flexibilisierungsklausel aus dem Jahr 2000 (vgl. BMF 2012a, S.2).

Die nun eingegrenzten Globalbudgets ermöglichen es dem Rechnungshof kurze Empfehlungen zu den Budgetunterlagen abzugeben. Haushaltsleidende Organe sind zu einer knappen Stellungnahme verpflichtet. Diese Maßnahmen zielen darauf ab, das Parlament und die interessierte Öffentlichkeit mit Informationen zu versorgen, welche Globalbudgets einen Verbesserungsbedarf aufweisen. Den einzelnen Globalbudgets werden maximal fünf Maßnahmen zugeschrieben, welche erfolgreich umgesetzt werden müssen. Die Eigenschaft des Genderbudgeting und der Gleichstellung dürfen nicht außer Acht gelassen werden (vgl. Steger 2011, S. 139). Die Verschiebung von Finanzmitteln zwischen zwei Globalbudgets bedarf einer Ermächtigung im BHG 2013 oder BFG in Zusammenhang mit einem Antrag und der dazugehörigen Genehmigung des BMF. Die Auszahlungen und Aufwendungen innerhalb der Globalbudgets weisen eine gesetzliche Bindungswirkung auf (vgl. BMF 2012b, S. 26).

Zur Steigerung der Transparenz tragen die nun eingesetzten Detailbudgets bei und besitzen eine ausschließliche verwaltungsinterne Bindungswirkung (vgl. Steger 2011, S. 138). Das ebenfalls angestrebte Ziel der Dezentralisierung der Bundesverwaltung konnte mit den Detailbudgets vorangetrieben werden und umfasst eine operative gebündelte Verwaltungseinheit oder zusammengehörende Ressourcen. Jedes Globalbudget benötigt ein eigenes Detailbudget, welche bei entsprechender Notwendigkeit in zwei hierarchische Ebenen geteilt werden können, da über dieses die Verrechnung

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abgewickelt wird. Die Bildung eines Detailbudgets mit der Verbindung zu zwei Globalbudgets ist nicht möglich. Aus dem Blickwinkel der Verwaltung wird jeder haushaltführenden Stelle ein Detailbudget zugesprochen und von dieser auch gesteuert (vgl. BMF 2012b, S. 26f). Die Umschichtung von Budgetgeldern zwischen den Global- und Detailbudgets ist im Gesetz vorgesehen und der Transfer von verschiedenen Aufwands- und Auszahlungsarten ist möglich. Dabei muss die Informationspflicht dem BMF gegenüber eingehalten werden. Die oberste Priorität hat die vollständige Verteilung der Budgetmittel auf die untersten Ebenen der Budgetstruktur. Im Vergleich zu den obersten Ebenen der Budgetstruktur besitzen die Globalbudgets eine gelockerte Budgetpolitik und bieten den haushaltsführenden Organen eine größeren Handlungsspielraum (vgl.

Meszarits / Saliterer 2013, S. 238). Entsprechend dem in den neuen Staatszielbestimmungen definierten Bedarf zur Einführung des New Public Management in den Bundeshaushalt, kommt den haushaltführenden Organen eine verstärkte Eigenverantwortung zu (vgl. Kronberger 2008, S. 185). Die für die Leistungserbringung erforderlichen Ressourcen werden den Globalbudgets zugewiesen. Nicht aufgebrauchtes oder selbst erwirtschaftetes Kapital kann mittels Rücklagen angespart werden. Dieser Mechanismus soll Anreize für einen optimalen Einsatz der Finanzmittel sorgen. Neben den finanziellen Ressourcen wird auch der Personalaufwand mittels Detailbudget festgelegt (vgl. BMF 2012b, S. 27).

In der oben dargestellten Abbildung sind sämtliche Unterteilungen der Budgetstruktur des Bundes abgebildet. Der Gesamthaushalt des Bundes wird in Rubriken, Untergliederungen, Globalbudgets und deren dazugehörigen Detailbudgets gegliedert.

Abbildung 1: Aufbau der neuen Budgetstruktur (Quelle: BMF 2015, S. 7)