Akteure der Politik, Institutionen und die Hafenbehörde

Das Hafensystem besteht neben den bisher beschriebenen Gruppen des privaten Sektors, bestehend aus Unternehmen, die unter marktwirtschaftlichen oder teilweise auch monopol-ähnlichen Bedingungen agieren, auch aus Akteuren des öffentlichen Bereichs (CUADRADO,M.

et al. 2004,S.324). Diese lassen sich in internationale und nationalstaatliche Organe und In-stitutionen einerseits, sowie öffentliche Akteure auf regionaler Ebene andererseits unterglie-dern (vgl. u. a. BAIRD,A. 1999,S. 116f.;WANG,J.J.; SLACK,B.2004,S.359). Entsprechend ihrer jeweiligen Funktion nehmen sie mittelbaren oder unmittelbaren Einfluss auf andere Teile der port community oder treten selbst als aktiver Teil des maritimen Transportprozesses auf.

Auf internationaler Ebene greifen Organisationen wie die Weltbank oder andere regionale Entwicklungsbanken durch Co-Finanzierung oder Kreditvergaben in die Investitionsplanung ein und ermöglichen oder verhindern somit das Wachstum eines Hafens (vgl. ROBINSON,R.

1998, S.30). Auch die Untergruppierung der Vereinten Nationen für Transport und Entwick-lung (United Nations Conference on Trade and Development – UNCTAD) und die Internatio-nale Maritime Organisation (International Maritime Organisation – IMO) legen mit ihren Ent-scheidungen etwa über Sicherheits- oder Konstruktionsrichtlinien nicht nur den Grundstein für

2.5 Akteure des Hafensystems 121 die gesamte Gestaltung des maritimen Verkehrs (BUTTON,K.2005,S.46;ROE,M.2007,S.84;

STOPFORD, M. 1988, S. 151ff.), sondern können auch selektiv auf Häfen respektive deren Standorteigenschaften einwirken. Die von der EU seit einigen Jahren betriebene eigene Schifffahrtspolitik setzt sich aus der Umsetzung dieser übergeordneten internationalen Vorga-ben und dem BestreVorga-ben zusammen, eigene Interessen und Vorstellungen voranzu treiVorga-ben (PAIXAO,A.C.;MARLOW,P.B.2001).

Durch die territoriale Einbettung von Hafenakteuren sind diese insbesondere von der Poli-tik des Landes abhängig, in dem der Hafen angesiedelt ist (HALL,P.V.;OLIVIER,D.2005,S.

290;JACOBS,W.;HALL,P.V.2007,S.331). Existieren zudem transnationale Staatenbündnisse wie die Europäische Staatengemeinschaft, so ist auch deren Einfluss auf die Hafenentwick-lung nicht zu unterschätzen. Hierbei sind neben der direkten Subventionierung von Hafeninf-rastrukturinvestitionen (FLEMING,D.K.;BAIRD,A.J.1999,S.387) oder der Vergabe günstiger Kredite an Hafenakteure (NOTTEBOOM,T.E.;WINKELMANS,W.2001,S.80;JACOBS,W.;HALL, P.V.2007,S.332) vor allem die Verbesserung der Hinterlandverbindungen zu nennen (B UT-TON,K.2005,S.44). Dies beinhaltet den Ausbau der physischen Transportnetzwerke (R OBIN-SON,R. 1998,S.28;CULLINANE,K.;GONG,X.2002,S.107;SAHAY,B.S.;MOHAN,R.2006,S.

668), ebenso wie den Abbau zwischenstaatlicher Hemmnisse (MULLEY, C.; NELSON, J. D.

1999; VAN KLINK,H.A.; VAN DEN BERG,G.C.1998,S.1) und die Einrichtung von Verkehrskor-ridoren (ALBRECHTS,L.;COPPENS,T.2003). Ziel ist dabei oft die Verschiebung des modal split im Hinterland zu einem höheren Anteil des Schienenverkehrs (BLAUWENS, G. et al. 2006;

GOUVERNAL,E.;DAYDOU,J.2005,S.557). Außer der finanziellen Subventionierung und direk-ten Investitionen können Staadirek-ten(-gemeinschafdirek-ten) auch durch Gesetze, Verordnungen, Ver-waltungsvorschriften und Standards auf einzelne Akteursgruppen oder maritime Cluster ein-wirken (BUTTON,K.2005,S.46;MCCALLA,R.J. et al. 2004,S.481f.; ROBINSON,R.1998,S.28;

WANG,J.J.;SLACK,B.2004, S. 359f.; PINDER,D.;SLACK,B. 2004,S.15;GILMAN,S.2003,S.

275ff.).

Beispiele für nationale Gesetzgebung mit entscheidender Wirkung auf die Entwicklung des jeweiligen Hafen(-systems) sind die Deregulierung des philippinischen Inselverkehrs 1994 sowie die Zulassung ausländischer Schiffe, die Einführung von short sea shipping an der Küs-te Südkoreas 1995, die jahrzehnKüs-telange UnKüs-tersagung von Direktverkehr zwischen Taiwan und China, was für die besondere Stellung von Kaoshiung entscheidend war (ROBINSON,R.1998, S.26), und im besonderen Maße der Beitritt Chinas zur WTO im Jahr 2001, ohne den der Auf-stieg chinesischer Häfen in den letzten Jahren nicht in diesem Ausmaß möglich gewesen wäre (GOH,M.;LING,C.2003;WANG,J.J.;SLACK,B.2004,S.357). Durch unterschiedliche steuer-politische Rahmenbedingungen wurden vor allem Schiffseigner in ihrer Standortwahl beein-flusst, wodurch Schifffahrtsnationen wie Großbritannien oder Griechenland von der Abwande-rung dieser Akteure betroffen waren, die auch negative Effekte für dortige Hafenstandorte mit

122 2. Theoretische Grundlagen und Konzeption sich brachten (SAMBRACOS, E.; TSIAPARIKOU, J. 2001; BROWNRIGG, M. et al. 2001; VAN DER

LINDEN,J.A.2001;MCCONVILLE,J.1999). Eine Kombination aus günstigen Steuerbedingun-gen, Infrastrukturmaßnahmen und einer liberalen Politik hinsichtlich ausländischer Direktinves-titionen ermöglichten beispielsweise Singapur (TONGZON, J.2007, S.76f.), Shanghai (C ULLI-NANE,K. et al. 2005,S.340) und Dubai (JACOBS,W.;HALL,P.V.2007,S.333f.) die rasante Umschlagsentwicklung der Häfen voranzutreiben. In letzterem Fall wird auch die Möglichkeit deutlich, einzelne Akteure (hier DP World) durch öffentliche Mittel zu fördern (JACOBS, W.;

HALL, P.V. 2007, S. 334f.). Häufiger ist jedoch die Unterstützung ganzer Sektoren, die auf mehrere Hafencluster verteilt sind, wie zum Beispiel der Schiffsbau (am Beispiel Brasilien:

PIRES,F.C.M.jr.2001) oder der Transportsektor insgesamt (am Beispiel Taiwan: MAGUIRE,K.

1999).

Dass Maßnahmen oder die Verwaltungsstruktur eines Landes neben den angesprochenen Fördermöglichkeiten auch hinderlich sein können, zeigen die auf unzureichende Zusammen-arbeit zwischen regionalen und nationalen öffentlichen Organen zurückzuführenden Fehlpla-nungen und die daraus resultierenden Überkapazitäten wie etwa in China (TERADA,H. 2002, S.9) oder den USA (NEWMAN,D.;WALDER,J.H. 2003,S.151). Ebenso kann die Politik von Drittländern beispielsweise die räumliche Struktur des Hafenhinterlands verändern, indem sie Transitbedingungen nachteilig gestaltet (für Österreich und die dortige Autobahnmaut gezeigt bei TORBIANELLI,V.A.2000,S.384).

Auf regionaler Ebene tritt die Politik in der Regel durch Repräsentanten und durch kom-munale Gebietskörperschaften auf (FLEMING,D. K.; BAIRD,A.J.1999, S.384), in deren Inte-resse es liegt, die Leistung des Hafens insgesamt zu fördern sowie eine möglichst große und stabile port community in ihrem Einflussbereich zu wissen (WANG,J. J.; SLACK, B. 2004, S.

359f.). Als Beispiel für eine besonders stark ausgeprägte Konkurrenzsituation zwischen loka-len Interessen und deren Verfechtung können die öffentlichen Vertreter der Häfen von Los Angeles und Long Beach herangezogen werden (vgl. JACOBS,W.2007).

Nicht- oder nur teilweise öffentliche Institutionen und Verbände, die innerhalb eines Lan-des oder einer Region die Interessen ihrer Mitglieder vertreten, sind in ihrem Einfluss meist räumlich und sektorspezifisch beschränkt. Exemplarisch ist etwa der Europäische Schiffseig-nerverband zu nennen (ROE, M. 2007, S. 85ff.). Auch Nichtregierungsorganisationen (Non-Governmental Organizations – NGOs), wie etwa die International Association of Ports and Harbours (IAPH) oder die Permanent International Association of Navigation Congresses (PI-ANC) (vgl. CHIRCOP,A. 1992,S.459ff.), sind in ihrem Wirken keinem konkreten Standort zu-gehörig. Dennoch spielen sie für das Akteursnetzwerk innerhalb eines Hafenclusters eine wichtige Rolle (DE LANGEN,P.W.2002,S.212), auch wenn es vor allem bei nationalen Orga-nisationen nicht immer möglich ist, sie einem bestimmten Standort zuzuweisen.

2.5 Akteure des Hafensystems 123

Der Einfluss von Institutionen und Politik, unabhängig von ihrer Reichweite und inhaltlichen Ausrichtung, kann somit mittelbar räumlich sein, wenn sie sich beispielsweise auf ein be-stimmtes Segment des maritimen Transports beziehen oder sich raumbezogen auf die Ent-wicklung eines bestimmten Standorts richten.

Der wohl wichtigste und unmittelbarste Vertreter des öffentlichen Sektors im Hafensystem ist die Hafenbehörde (FLEMING,D.K.;BAIRD,A.J.1999,S.384). Dem allgemeinen Trend der Privatisierung zur Verbesserung der Effizienz und Reduzierung des öffentlichen Investitions-aufwands folgend hat sich auch die Eigentümerstruktur und Verantwortlichkeit in der Verwal-tung des Hafens gewandelt (SLACK,B.;FREMONT,A.2005,S.119;CULLINANE,K.;SONG,D.-W.

2002,S.55). In vielen Ländern haben sich öffentliche Organe, je nach Zuständigkeit nationa-ler, regionaler oder kommunaler Natur, aus dem operativen Geschäft des Hafens zurückgezo-gen und sich auf andere Aufgaben konzentriert (MANGAN,J. et al. 2008, S. 32f.). Die verschie-denen Möglichkeiten des teilweisen oder vollständigen Übergangs in den Privatsektor nach den Vorgaben der Weltbank hat unter anderem BROOKS (2004) zusammengefasst (vgl. Tab.

6) (BROOKS,M.R. 2004a, S.171). Aufgrund der sozio-ökonomischen Struktur eines Landes, dessen historischer Entwicklung des Hafensystems, der Lage eines Hafens und der umge-schlagenen Güterarten (BROOKS,M.R. 2004a,S.169) ist in der Praxis meist eine Mischung aus verschiedenen Typen vorzufinden (CULLINANE,K.;SONG,D.-W.2002,S.60f.).

Der vor allem in Entwicklungsländern anzutreffende service port sieht keine Privatisierung von Hafenaktivitäten und damit auch keinen Rückzug der port authority aus dem operativen Terminalgeschäft vor. Vorteile durch die einheitliche Zuständigkeit für alle Bereiche des Ha-fensystems stehen nachteiligen Effekten durch fehlende Konkurrenz und dadurch oft ausblei-benden Innovationen sowie uneffektiver Verwendung öffentlicher Mittel gegenüber (BROOKS, M.R.2004a,S.170).

Der tool port gleicht dem service port mit Ausnahme eines an private Unternehmen verge-benen landseitigen Frachttransports und anderer kleinerer Arbeitsfelder. Es fehlen hier oft größere Unternehmen und deren Investitionsmöglichkeiten (BROOKS,M.R.2004a,S.170).

Anders beim landlord-Hafenmodel, bei dem die Hafenbehörde zwar das Eigentum am Ha-fen(-land) behält, aber die Infrastruktur an private Unternehmen verpachtet. Sie bleibt damit verantwortlich für die langfristige wirtschaftliche Ausrichtung des Hafens, die Entwicklungspla-nung, beispielsweise der Landnutzung, und die Verwaltung von grundlegender Verkehrsinfra-struktur, die nicht unter privaten Besitz gestellt worden ist. Die Verpachtung von Terminals an Akteure außerhalb des öffentlichen Bereichs ermöglichte erst die Entstehung der in Kapitel 2.5.4 beschriebenen Terminalbetreiber und deren integrative Effekte auf andere landseitige Funktionen wie Transit und Lagerhaltung. In den zuvor beschriebenen Hafenmodellen sind

124 2. Theoretische Grundlagen und Konzeption diese Gruppen nicht durch privatwirtschaftliche Akteure besetzt. Als Vorteil des landlord-Modells wird die höhere Effizienz in den Umschlags- und Lageraktivitäten sowie in Planung und Marketing des Gesamtangebots gegenüber seeseitigen Kunden angesehen (IRCHA,M.C.

2001, S. 132; CULLINANE, K.; SONG,D.-W. 2002, S. 58), nachteilig können sich entstehende Überkapazitäten und ein größerer Koordinationsaufwand zwischen den involvierten Akteuren auswirken (BROOKS,M.R.2004a,S.170).

Als letztes Modell der Weltbank zur Verteilung von Zuständigkeiten in einem Hafen wird der private port vorgeschlagen. Hier überlässt der Staat alle Funktionen und Eigentumsrechte privaten Unternehmen und Investoren, wodurch eine flexible und marktorientiere Planung so-wie ein effizienter Betrieb erreicht werden soll (SLACK,B.;FREMONT,A.2005, S.129f.). Aller-dings werden gleichzeitig auch Rahmenbedingungen geschaffen, die schädliche Marktkon-zentrationen zulassen (NOTTEBOOM,T. E. 2002, S.262;HEAVER,T. et al. 2000, S.370) und öffentliche Interessen wie etwa langfristiges wirtschaftliches Wachstum außerhalb staatlicher Einflusssphären legen (BROOKS,M.R.2004,S.171a;BAIRD,A.2002,S.279).

Viele der umschlagsstärksten Häfen, insbesondere in Europa, werden heute durch Hafen-behörden nach dem landlord-Konzept geleitet oder arbeiten wie in Großbritannien und den USA als service ports (NOTTEBOOM, T. E.2004, S.98;WANG,J. J.; SLACK,B. 2004, S.358;

IRCHA,M.C.2001,S.132f.). Deshalb sind auch die meisten Studien über Einflussnahmen von privaten Akteuren wie Terminalbetreibern oder die Bestrebungen von Schifffahrtsunterneh-men, die vertikale Integration entlang der Transportkette voranzutreiben, auf diese Art von Häfen ausgerichtet (JACOBS,W.;HALL,P.V.2007, S.328;MARTIN,J.;THOMAS,B.J.2001,S.

287). So wird bei Interessenskonflikten bei der Vergabe von Terminallizenzen an transnationa-le Konzerne zwischen regionatransnationa-lem Wachstum und Gewinnabfluss ins Ausland abgewogen (CULLINANE,K. et al. 2005,S.344;NOTTEBOOM,T.E.2002,S.263) oder die Optimierung von Pachtvergabemethodiken diskutiert (TURNER,H. S.2000, S.283;NOTTEBOOM,T. E.2004,S.

98). Vor diesem Hintergrund werden auch die Auswirkungen von Privatisierungsmaßnahmen auf einzelne Länder und Regionen unter deren spezifischen Ausgangssituationen und mögli-chen Folgewirkungen für die nationale Wirtschaftsentwicklung erläutert (für Australien: E VE-RETT,S.2003;KIA,M. et al. 2000; für Kanada: IRCHA,M.C.2001,S.125;DION,S.et al. 2002;

für Großbritannien: CULLINANE, K.; SONG, D.-W. 2002, S. 66ff.; für Südkorea: SONG, D.-W.;

CULLINANE,K.1999). Dennoch werden gerade im asiatischen Raum einige der größten Häfen der Welt als service oder tool port betrieben, weshalb WANG und SLACK (2004) anmahnen, auch diese Hafentypen bei globalen Untersuchungen nicht zu vernachlässigen (WANG,J.J.;

SLACK,B.2004,S.358).

2.5 Akteure des Hafensystems 125

Tab. 6: Zuständigkeiten des öffentlichen und privaten Sektors in den Hafenmodellen der Weltbank

(BROOKS,M.R.2004a,S.171)

Ein weiterer sehr wichtiger Aspekt hinsichtlich der port authority ist, dass sie nicht nur in ih-rer Aufgabeninterpretation als landlord das Entstehen globaler Terminalbetreiber ermöglichte, sondern in einigen Fällen selbst zu einem wurde. Bereits erwähnte Akteursbeispiele wie PSA und DP World waren ursprünglich Hafenbehörden, die in Singapur beziehungsweise Dubai den Land-See-Umschlag selbst durchführten, und durch ihr internationales Engagement im Terminalbetrieb zu transnationalen Unternehmen mit enormen weltweiten Marktanteilen wur-den (JACOBS,W.;HALL,P.V.2007,S.328ff.).

Die Hafenbehörde ist somit entsprechend ihrer wahrgenommenen Aufgaben in unter-schiedlichen Funktionen als Teil der port community aufzufassen. Unabhängig von der Art des Verwaltungsmodells ist sie aber immer zentraler Kontaktknoten mit koordinierendem Einfluss auf operative Tätigkeiten anderer Hafenakteure und den Informationsfluss (ZAN,Y.1999, S.

371;CUADRADO,M. et al. 2004,S.324f.). An manchen Standorten umfasst diese Rolle auch die aktive Optimierung des Hinterlandverkehrs und die Zusammenarbeit mit den jeweiligen Akteuren (GOUVERNAL,E.; DAYDOU, J. 2005, S. 560; VAN KLINK, H. A.; VAN DEN BERG, G.C.

1998,S.4;SLACK,B.1993,S.580). Insgesamt ist es aber das Ziel der Hafenbehörde als öf-fentliche Einrichtung, die lokale und regionale Wirtschaft zu fördern, Arbeitsplätze zu sichern und sozial-ökologische Folgewirkungen einzuplanen (ZAN, Y. 1999, S. 371; FLEMING, D. K.;

BAIRD,A.J.1999,S.392), wozu auch die Gewährleistung des optimalen Terminalbetriebs und die Schaffung einer konkurrenzfähigen Situation gegenüber anderen Häfen (CULLINANE, K.;

SONG,D.-W.2002,S.66;HEAVER,T.2000,S.298) notwendig ist.

Hafenmodelle der Weltbank

service port tool port landlord port private port Infrastruktur öffentlich öffentlich öffentlich privat Suprastruktur öffentlich öffentlich privat privat Arbeit im Hafen öffentlich privat privat privat andere Funktionen v. a. öffentlich gemischt gemischt v. a. privat

126 2. Theoretische Grundlagen und Konzeption

2.6 Hafentypen 127

2.6 Hafentypen

Die bisherigen Ausführungen zur Weltwirtschaft, zu globalen Handelsströmen, zu den zu-grunde liegenden Unternehmensnetzwerken, zur Transport- und Logistikwirtschaft sowie dem maritimen Güterverkehr insbesondere im Bezug auf räumlich und funktional abgegrenzte Hä-fen haben zu einer prozessorientierten Selektion der beteiligten Akteure geführt, welche im vorangegangenen Kapitel hinsichtlich ihrer Beziehungsgeflechte und Rollen im Hafensystem analysiert wurden. Neben diesen Erkenntnissen haben die sich langsam konkretisierenden Darlegungen auch die verschiedenen Möglichkeiten aufgezeigt, einen Hafen in seinen vielfäl-tigen Ausprägungen weltweit zu betrachten. Die sich im jeweiligen Kontext ergebenden As-pekte, nach denen Häfen unterschieden werden können, sollen zur Veranschaulichung des Facettenreichtums dieser Untersuchungsobjekte (vgl. Kap. 2.3 bis 2.5) im Folgenden kurz in Form einer nicht abschließenden Typisierungssystematik (Abb. 46 und Tab. 7) zusammenge-fasst werden.

Um auch die bisher uner-wähnten physiognomischen Ei-genschaften eines Hafens, die an vielen Standorten maßgeb-lich zur Entstehung und weiteren Entwicklung des Hafens beige-tragen haben, nicht außer Acht zu lassen, werden diese in der gebotenen Kürze vorab zusam-mengestellt.

Abb. 46: Merkmalsgruppen zur Typisierung von Häfen

128 2. Theoretische Grundlagen und Konzeption

2.6 Hafentypen 129