K LASSIFIKATION VON I NSTRUMENTEN

In der Politikanalyse erfolgt üblicherweise eine Untergliederung in Ziele, Träger und Instrumente der Politik. In diesem Abschnitt sollen Klassifizierungen von politischen Instrumente bzw. Maßnahmen betrachtet werden. Dabei werden die Eingriffsmöglich-keiten der Politikträger generell als Instrumente bezeichnet, die sich nach verschiedenen Kriterien kategorisieren lassen. Unter einer politischen Maßnahme versteht man in die-sem Zusammenhang die Anwendung eines Instrumentes mit einer bestimmten Dimen-sionierung oder Dosierung mit einem konkreten zeitlichen und räumlichen Bezug. Da-bei ist zu beachten, dass es Da-bei politischen Entscheidungen häufig um die Kombinatio-nen unterschiedlicher Maßnahmen geht (Maßnahmenbündel).

In der energiepolitischen Diskussion werden häufig auch bestimmte Änderungen der Energienachfrage oder der Struktur des Energiesystems als Maßnahmen bezeichnet (z.B. Energieeinsparung in der Industrie, stärkere Nutzung Erneuerbarer Energien, ver-stärkte Wärmedämmung, Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung). Es handelt sich hierbei allerdings in der Regel nicht um politische Maßnahmen, sondern um Aktivitäten von privaten Produzenten oder Konsumenten, die durch die Politik beeinflusst werden sol-len. In diesem Sinn können solche technischen Maßnahmen bzw. Verhaltensänderungen eher als (Zwischen-) Ziele der Politik aufgefasst werden. Abgesehen von unmittelbar staatlichen Aktivitäten wie öffentlichen Investitionen in die Infrastruktur dienen politi-sche Maßnahmen im Allgemeinen dazu, politipoliti-sche Ziele bzw. Strategien mittelbar um-zusetzen, indem das Verhalten von Privaten z.B. durch Vorgaben oder Anreize beein-flusst wird.

Bei der Beurteilung von bestimmten politischen Maßnahmen sollte jeweils möglichst konkret benannt werden, wer Initiator und wer Träger der Maßnahme ist, welche Ziele verfolgt werden, welche politischen Instrumente zum Einsatz kommen, wie die Maß-nahmen dosiert sind, welche Zielgruppen, Sektoren oder Techniken unmittelbar betrof-fen (belastet oder begünstigt) werden, welchen räumlichen und zeitlichen Bezug die Maßnahme hat und in welchem Umsetzungsstadium sich die Maßnahme befindet. Hier-bei sind in der Regel auch komplementäre oder substitutive Beziehungen zu anderen Maßnahmen zu berücksichtigen.

Für die Klassifikation von energie- und umweltpolitischen Instrumenten liegt keine ein-heitliche Systematik vor, da der Kategorisierung von Instrumenten unterschiedliche Kriterien zugrunde liegen können. In Abhängigkeit von solchen Kriterien können In-strumente u.a. nach folgenden Kategorien unterschieden werden:

• nach den verfolgten Zielen: z.B. Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit, Umweltverträglichkeit oder spezieller: z.B. Emissionsreduktion, Energieeffi-zienzsteigerung, Energieträgersubstitution, technologischer Fortschritt,

• nach dem Träger der Maßnahme: z.B. internationale Organisationen, Europäi-sche Union, Bund, Land, Kommunen, private Unternehmen oder Einrichtungen,

• nach der nationalen Abgrenzung bzw. Abstimmung: z.B. nationale Instrumente (wie ökologische Steuerreform), europäische Instrumente (wie Mindeststeuer-sätze, europäischer Emissionshandel) und internationale Instrumente (wie Clean Development Mechanism, Joint Implementation, Internationaler Emissionshan-del nach dem Kyoto-Protokoll),

• nach dem sektoralen Bezug: sektorüberreifende und auf einzelne Sektoren (z.B.

Energiewirtschaft, Industrie, Haushalte, Verkehr oder Gewerbe, Handel, Dienst-leistungen) bezogene Instrumente,

• nach dem technologischen Bezug: allgemein wirksame Instrumente z.B. zur Verminderung der Emissionen und spezielle Instrumente zur Förderung be-stimmter Technologielinien wie Systeme zur Nutzung Erneuerbarer Energien, Kraft-Wärme-Kopplung, Wärmedämmung, energiesparende Kraftfahrzeuge,

• nach dem Entwicklungsstadium der zu fördernden Technologien: Forschung und Entwicklung, Demonstration, Markteinführung, Marktverbreitung,

• nach dem Grad der Flexibilität: starre ordnungsrechtliche Vorgaben (Ge- oder Verbote) oder Kompensationsmöglichkeiten und finanzielle Anreize,

• nach der Eingriffsintensität: „weiche“ Instrumente wie Informationskampagnen, Bildung, Appelle und „harte“ Instrumente wie Ordnungsrecht oder staatliche Abgaben (dies entspricht häufig der Unterscheidung von qualitativen und quan-titativen Instrumenten),

• nach der Anreizrichtung: „belohnende“ Instrumente (z.B. Emissionsgutschriften, Steuererleichterungen) und „bestrafende“ Instrumente (z.B. Steuern, Emissions-zertifikate),

• nach der Abhängigkeit vom Staatsbudget: budgetabhängige (fiskalische) Instru-mente (z.B. staatliche Zuschüsse) und budgetunabhängige InstruInstru-mente (z.B.

EEG),

• nach der Nutzung von Marktmechanismen: marktschaffende Instrumente (Zerti-fikate), marktregulierende Instrumente (z.B. Mindestpreise oder Mengen), marktunterstützende Instrumente (Information) und außermarktliche Instrumente (Ordnungsrecht),

• nach der Steuerungsgröße im Markt: preisorientierte Instrumente (EEG, Bonus) und mengenorientierte Instrumente (Emissionszertifikate, grüne Zertifikate, Ausschreibungen).

Die politischen Instrumente können nach solchen Kriterien jeweils systematisch klassi-fiziert werden. Unter Berücksichtigung des Kriteriums der Eingriffsintensität des Staa-tes in das Wirtschaftsgeschehen kann z.B. folgende Unterteilung vorgenommen werden:

• ordnungsrechtliche Instrumente (Ver- und Gebote, Auflagen),

• preis- oder mengenpolitische Instrumente (Quoten, Preise, Tarife, Steuern),

• Subventionen (Steuererleichterungen, Finanzierungshilfen, Zuschüsse),

• Infrastrukturausbau (insbesondere Investitionen der Gebietskörperschaften),

• Forschungsförderung (insbesondere finanzielle Projektförderung),

• Information (Beratung, öffentliche Information, berufliche Fortbildung),

• freiwillige Selbstverpflichtungen z.B. der Wirtschaft

Tabelle 1-2: Typen politischer Instrumente

Instrumententyp Erläuterung, Beispiele

Ökonomische Instrumente Preis- und mengenpolitische Steuerungs-mechanismen, Umweltabgaben/-steuern, handelbare Zertifikate, handelbare Quoten, Mindestpreise, Tarifpolitik, Marktreform/-öffnung

Fiskalische Instrumente Subventionen und öffentliche Infrastruk-turausgaben, Zuschüsse, verbilligte Kredi-te, Steuererleichterungen, Staatliche Inves-titionen

Verpflichtungserklärungen Freiwillige und verhandelte Selbstver-pflichtungen, Vereinbarungen, von Wirt-schaftsbereichen, Branchen oder Unter-nehmen

Ordnungsrechtliche Regelungen Ordnungsrechtliche Vorschriften, Ver- und Gebote, technische Standards, Produkt-kennzeichnung

Information Allgemeine Information und Beratung,

Broschüren, Informationszentralen, Agen-turen, Beratungsstellen

Bildung Regelung und Förderung der Bildung,

Aus-, Fort- und Weiterbildung

Forschung und Entwicklung Förderung der Forschung, Entwicklung und Demonstration, Grundlagen- und an-wendungsorientierte Forschung, Projekt-förderung

Andere Andere Instrumente, Appelle, indikative

Zielvorgaben bzw. Planung

Quellen: UNFCCC guidelines on reporting and review (FCCC/CP/1999/7, Febr. 2000); diese Guidelines enthalten keine Definitionen der einzelnen Typen. DIW u.a.: Politikszenarien für den Klimaschutz III.

Jülich 2004. Dritter Nationalbericht der Bundesregierung (2002).

Für die Berichterstattung innerhalb der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) sind die in Tabelle 1-2 aufgeführten Typen von Instrumenten international vorgegeben.¹⁰

10 „Type or types of policy or measure. Use, to the extend possible, the following terms: economic, fiscal, voluntary/negotiated agreements, regulatory, information, education, research, other;“ (FCCC/CP/1999/7, Febr. 2000).

Als ökonomische Instrumente können solche Instrumente angesehen werden, mit denen der Staat indirekt das Verhalten der Privaten durch preis- oder mengenpolitische Me-chanismen steuert und dabei MarktmeMe-chanismen nutzt. Unter fiskalischen Instrumenten sind (in einem engeren Sinne) insbesondere solche Maßnahmen zu verstehen, mit denen der Staat mit öffentlichen Mitteln bestimmte Vorhaben finanziell fördert oder selbst durchführt. Selbstverpflichtungen können grundsätzlich unabhängig von staatlicher Po-litik abgegeben werden, sie stehen aber meist im Zusammenhang mit ihrer staatlichen Anerkennung hinsichtlich eines Verzichts auf andere Maßnahmen. Regelungen des Ordnungsrechts, mit denen bestimmte Handlungen vorgeschrieben oder verboten wer-den, sind durch eine besonders hohe Eingriffsintensität des Staates gekennzeichnet und geben den Privaten im Allgemeinen nur einen geringen Spielraum für Entscheidungen.

Dagegen zählen Maßnahmen zur Verbesserung der Information und der Bildung zu den

„weichen“ Instrumenten. Die staatliche Förderung im Bereich von Forschung und Ent-wicklung bezieht sich im Unterschied zu den anderen Instrumenten weniger auf die Be-einflussung aktueller Marktergebnisse oder Verhaltensweise als vielmehr auf die Errei-chung von energie- und umweltpolitischen Zielen in der Zukunft. Zu der Kategorie an-derer Instrumente kann insbesondere der Abbau von institutionellen Hemmnissen ge-zählt werden, aber z.B. auch politische Appelle.

Diese UNFCCC-Kategorisierung von Instrumententypen, die in den offiziellen Leitli-nien nicht näher erläutert sind, wird von den meisten Vertragsstaaten in ihren Berichten zugrundegelegt.¹¹ Allerdings lassen sich die (geplanten, beschlossenen oder umgesetz-ten) Maßnahmen nicht immer eindeutig diesen Instrumententypen zuordnen. So werden zum Teil ähnliche Maßnahmen in den Länderberichten unterschiedlichen Typen zuge-ordnet. Eine eindeutige Zuordnung kann auch dadurch erschwert werden, dass Maß-nahmenbündel beschrieben werden, die mehrere Instrumententypen umfassen. Dennoch können mit einer solchen Klassifikation zumindest wichtige Grundtypen von energie- und umweltpolitischen Instrumenten charakterisiert werden.¹²