W ECHSELBEZIEHUNGEN ZWISCHEN MARKTREGULIERENDER F ÖRDERPOLITIK

In document Die Förderung Erneuerbarer Energien als Regulierungsaufgabe (Page 56-59)

2. FÖRDERUNG UND REGULIERUNG

2.4 W ECHSELBEZIEHUNGEN ZWISCHEN MARKTREGULIERENDER F ÖRDERPOLITIK

be-rücksichtigt, und zum anderen Kostenanteile, die gebietsstrukturell bedingt sind.

Für die erste Kategorie werden keine und für die zweite nur sektorale Effizienz-vorgaben gemacht.

• Als sektorale Effizienzvorgabe wird ein Produktivitätsfortschritt von 1,5 bis 2 %/a vorgeschlagen.

• Individuelle Effizienzvorgaben sollen so festgelegt werden, dass bestehende In-effizienzen innerhalb von zwei Regulierungsperioden (6 bis 8 Jahre) abgebaut werden.

• Für das Benchmarking zwischen Netzbetreibern sollen unterschiedliche Metho-den miteinander kombiniert werMetho-den (ökonometrische wie SFA, nichtparametri-sche wie DEA, Modellanalysen wie KMA)

• Qualitätsaspekte insbesondere der Servicequalität und der Versorgungszuverläs-sigkeit sollen in zunehmendem Maße in die Regulierungsformel und später auch in das Benchmarking einbezogen werden.

• Im Bereich der Übertragungsnetze, für den ebenfalls grundsätzlich die Erlös-obergrenzen-Regulierung gilt, sollen Regelleistung und -energie separat behan-delt werden. Außerdem sind hier u.a. Investitionsbudgets für Erweiterungen und Umstrukturierungen vorgesehen, wobei auch zu berücksichtigen ist, dass Einzel-fallprüfungen hier nur wenige Betreiber (ÜNB) betreffen.

Für die Zeit nach der zweiten Regulierungsperiode (ca. 2015) schlägt die Bundesnetz-agentur einen Übergang auf einen Vergleichswettbewerb (Yardstick Competition) vor, bei dem die zulässigen Erlöse von den jeweils eigenen Kosten des Netzbetreibers ent-koppelt werden.

2.4 Wechselbeziehungen zwischen marktregulierender Förderpolitik und

Tabelle 2-1: Gegenüberstellung der Merkmale von marktregulierender Förderpolitik und Netzregulierung

Merkmale Förderpolitik, z.B. EEG Regulierung von Netz-betreibern

Anmerkungen Zweck nachhaltige Entwicklung,

Verringerung externer Effekte, Schonung fossi-ler Ressourcen

sichere, preisgünstige, verbraucherfreundliche, effiziente und umweltver-trägliche Energieversor-gung

weitgehende Überlap-pung der allgemeinen Zwecke

Ziele Erhöhung des Anteils Erneuerbarer Energien, technologische Weiter-entwicklung

wirksamer, unverfälsch-ter Wettbewerb, Siche-rung des Netzbetriebs;

angemessene, diskrimi-nierungsfreie, transparen-te Netzzugangsbedingun-gen und -entgelte

Technologieorientierte Förderpolitik vs. Regu-lierung natürlicher Monopole

Regelungs-akteur

insbesondere Gesetzge-ber, punktuelle Überwa-chung durch Behörde

Gesetzgeber, Regulie-rungsbehörde

gesetzliche Vorgaben und Mechanismen vs.

behördliche Regulierung Unmittelbare

Adressaten

Gruppen von Anlagen-betreibern, Netzbetreiber

individuelle Netzbetrei-ber

Marktregulierung vs.

Regulierung einzelner Unternehmen

Instrumente Mindestpreise für Netz-einspeisungen, alternativ Bonus, Quoten

Kostenkontrolle, Ver-gleichsverfahren, Preis- oder Erlösobergrenzen für die Netznutzung

Dominanz preisorien-tierter Instrumente

Regelungsart ex ante festgelegte Preise bzw. Mengen,

Ex-Ante-Festlegungen und Ex-post-Kontrollen und Anpassungen

Wirtschaftliche Anreize durch ex ante vorgege-bene Begrenzungen Dynamische

Anpassungen

Degression z.B. der Ver-gütungssätze, Überprü-fung nach Erfahrungsbe-richten

produktivitätsorientierte Anpassung der Ober-grenzen innerhalb der Regulierungsperioden, Regulierungsreview

Anreize zu Effizienz-verbesserungen

Verteilungs-effekte

Verminderung von Mit-nahmeeffekten durch Differenzierung

Verminderung von Mo-nopolgewinnen durch Vorgaben und Aufsicht

Differenzierte Förderung vs. Kostenkontrolle

Nach der Gesetzesbegründung dient diese Regelung der Transparenz und der Ermittlung der für einen wirtschaftlichen Betrieb grundsätzlich erforderlichen Vergütungshöhen.

Sie soll darüber hinaus Missbrauch unterbinden und die Funktionsfähigkeit des Geset-zes sichern. Ein wesentlicher Unterschied zu den Regelungen im Rahmen der Netzregu-lierung besteht darin, dass solche Kostenermittlungen nicht der Festlegung von indivi-duellen Entgeltgrenzen für einzelne Unternehmen dienen, sondern dass sie im Rahmen des Erfahrungsberichts in einer Durchschnittsbetrachtung zu einer fundierteren Anpas-sung von Vergütungssätzen, die für alle Anlagen einer Kategorie gleichermaßen gelten, dienen sollen.

Die gemeinsamen Elemente der marktregulierenden Förderpolitik und der Netzregulie-rung betreffen vor allem die Überlappungen in den energiepolitischen Zielsetzungen, die Notwendigkeit der staatlichen Einflussnahme und die Notwendigkeit, Anreize für Effizienzverbesserungen zu setzen und unerwünschte Verteilungseffekte zu vermeiden.

Dabei soll die Intervention in beiden Bereichen grundsätzlich nicht auf detaillierten Vorgaben in Form von Ge- und Verboten beruhen, sondern einen ausreichenden Frei-raum für unternehmerische Entscheidungen unter vorgegebenen Rahmenbedingungen bieten, wobei wirtschaftliche Anreize eine besondere Rolle spielen.

Besonders zu beachten ist auch eine ähnliche Ausgangslage hinsichtlich der Verteilung von Informationen. In beiden Fällen ist grundsätzlich von unvollständiger Information über entscheidungsrelevante Wirtschaftlichkeitsparameter sowohl auf Seiten der Unter-nehmen als auch auf Seiten des Staates auszugehen. Dabei besteht im Allgemeinen ins-besondere hinsichtlich der unternehmensspezifischen Kostensituation und der Optimie-rungsmöglichkeiten eine asymmetrische Informationsverteilung zwischen den betroffe-nen Unternehmen und dem Staat. Diese Informationsasymmetrien sind nur teilweise durch Informationspflichten und Überwachung zu beseitigen. Die notwendigen Anreize müssen deshalb so gesetzt werden, dass ein strategisches Verhalten der Unternehmen zur Ausnutzung der Informationsasymmetrien und die damit verbundenen Probleme (moral hazard, adverse selection) weitgehend vermieden werden.

Im Bereich der Netzregulierung sollen solche Probleme im Rahmen der Anreizregulie-rung mit Hilfe der (oben erläuterten) dynamischen Anpassungsformel (RPI-X-Formel) gelöst werden. Damit wird ex ante für die Dauer einer Regulierungsperiode ein Pfad für die Preis- bzw. Erlösgrenze festgelegt und den Unternehmen die Möglichkeit gegeben, in diesem Rahmen Gewinne zu erzielen, sofern die vorgegebenen Effizienzziele über-troffen werden.

Eine solche Anpassungsformel der Anreizregulierung lässt sich mit Degressionsrege-lungen in der Förderpolitik vergleichen. In beiden Systemen werden hiermit dynami-sche Anreize zu Produktivitätserhöhungen gesetzt. Im EEG bezieht sich die Degression auf die jährliche Absenkung der gesetzlich festgelegten Vergütungssätze für nachfol-gende Anlagenjahrgänge. Im Unterschied zur Anreizregulierung wird im EEG aber kein expliziter Inflationsausgleich angerechnet, so dass die Degressionssätze real betrachtet höher sind als die gesetzlichen, nominellen Sätze, die Vergütungen also real noch schneller sinken als nominal.

Die Degressionsregelung des EEG entspricht insofern einem zentralen Element der An-reizregulierung, das in vielen Ländern angewendet wird. Sie ist nicht nur erforderlich, um die Entwicklung des gesamten Fördervolumens im Sinne einer Degressivität der

Förderpolitik zu begrenzen, sondern sie dient insbesondere auch als Anreiz zur Verbes-serung der dynamischen Effizienz.

Es ist allerdings auch auf Unterschiede zwischen der Anpassungsformel im Rahmen der Anreizregulierung von natürlichen Monopolen und der Degression der Fördersätze im EEG hinzuweisen. So bezieht sich die Produktivitätskomponente im EEG nicht auf die Ergebnisse einzelner Unternehmen, sondern auf Jahrgänge von geförderten Anlagenka-tegorien, wobei die Vergütungssätze für die Anlagen eines Jahrganges über einen länge-ren Zeitraum festgeschrieben sind. Dabei ist aber zusätzlich zu berücksichtigen, dass die Fördersätze und Degressionen in regelmäßigen Abständen auf der Grundlage von Erfah-rungsberichten angepasst werden können. Diese Anpassungen haben Ähnlichkeiten mit dem Reviewprozess am Ende einer Regulierungsperiode.

Wie die Diskussion der wirtschaftswissenschaftlichen Grundlagen der Regulierung ge-zeigt hat, lassen sich die in der Praxis angewandten Regulierungsverfahren nicht unmit-telbar aus theoretischen Regulierungsmodellen ableiten. Die theoretische Fundierung kann aber zumindest Hinweise auf wichtige Charakteristika der Regulierung geben.

Hierzu zählt z.B. die Kombination aus Kostenregulierung, Vergleichsverfahren und Preis- bzw. Erlösregulierung.

Die theoretische Analyse weist darüber hinaus darauf hin, dass es sinnvoll sein kann, den regulierten Unternehmen - bzw. den von der Förderpolitik Begünstigten - Wahl-möglichkeiten zu lassen, die diese unter Berücksichtigung ihrer spezifischen Informati-onen und Erwartungen nutzen können. Solche Wahlmöglichkeiten können unter Um-ständen insbesondere Probleme asymmetrischer Information vermindern. Im Rahmen der Förderpolitik könnte beispielsweise ein Wahlrecht zwischen einer vorgegebenen Festvergütung und einem vorgegebenen Bonus eingeräumt werden.

Bei einer reinen Bonusregelung wird auf den am Markt erzielten Strompreis ein Zu-schlag gezahlt. In einem Modell ohne Abnahmepflicht erfordert dies die Eigenvermark-tung des erzeugten Stroms. In einem modifizierten Bonussystem mit grundsätzlicher Abnahmepflicht kann für die Bestimmung der Strompreiskomponente z.B. ein Börsen-preis herangezogen werden. Für die Bonuskomponente sollte in beiden Fällen eine De-gression nach dem Vorbild des bisherigen EEG-Systems angewendet werden, die Vor-gaben für die Produktivitätssteigerungen widerspiegelt (vgl. Kapitel 1).

2.5 Wechselbeziehungen zwischen marktregulierender Förderpolitik und

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