3. FÖRDERKONZEPTE IM VERGLEICH
3.2 G ESTALTUNGSELEMENTE
Tabelle 3-1: Bewertung der Grundmodelle.
Preisregelung Mengenregelung
Effektivität ++ +
Statische Effizienz ++ ++
Dynamische Effizienz + ++
Sicherheit
EE-Erzeuger ++ -
Sicherheit
Verpflichtete - +
Verteilungseffekt (bei Kostensenkungen)
Stärke Ausweitung der
Produzenten-rente als der KonsumentenProduzenten-rente Ausweitung der Konsumentenrente Unsicherheit
+
wenn Angebotskurve steiler als Nachfragekurve
+
wenn Angebotskurve flacher als Nachfragekurve
1. Art der Festsetzung: relativ oder absolut
2. Anpassung der Regelgröße: ex-ante oder ex-post
3. Vergabe der Förderung: Laufend oder nur zu bestimmten Zeitpunkten 4. Förderumfang: mit oder ohne Stromabsatz
5. Übertragbarkeit des Nachweises: Zertifikat handelbar oder nicht
6. Differenzierungsmerkmale: einheitliche Förderung oder differenzierte Förde-rung nach unterschiedlichen Merkmalen
7. Verpflichtete: Erzeuger, Netzbetreiber, Stromlieferanten oder Verbraucher 8. Finanzierung: aus öffentlichen Haushalten, aus einem Fond oder von
Verpflich-teten selbst.
9. Dauer der Förderung: kurz oder lang im Verhältnis zu typischen Lebensdauern von Anlagen.
Diese Elemente werden im Folgenden näher erläutert und auf ihre Auswirkung insbe-sondere auf die Verteilung von Unsicherheiten zwischen EE-Betreibern, Verpflichteten und ggf. Regulierer bewertet.
Zu 1. Art der Festsetzung
Die Regelgröße, also Preis oder Menge, kann absolut oder relativ zu anderen Größen festgelegt werden. Beispielsweise kann die Vergütung in Prozent der Durchschnittsprei-se festgelegt werden oder die Menge als Anteil am gesamten Stromabsatz. Die absolute Festlegung gewährt dem EE-Erzeuger größere Sicherheit, da die Regelgröße unabhän-gig von anderen Größen im Voraus festliegt. Diese Sicherheit ist für EE-Betreiber von großer Bedeutung, da der größere Teil der Lebenszykluskosten von EE-Anlagen24 meist am Anfang mit der Investition festgelegt wird und damit nur geringen Möglichkeiten zur Anpassung über die Laufzeit der Anlagen bleiben. Dagegen hat eine relative Fest-setzung Vorteile für den Regulierer und dem von ihm verpflichteten Agenten (z.B.
Netzbetreiber). Fällt z.B. der Stromverbrauch insgesamt geringer aus als erwartet, so würde im Falle einer absoluten Mengenfestlegung der Anteil EE unerwartet hoch an-steigen. Damit bliebe mehr konventionelle Kapazität unausgelastet als im Fall einer relativen Festlegung. Ähnlich bei der relativen Festlegung des Preises: Wenn er am Strommarktpreis orientiert ist, bleibt der relative Abstand zu den Preisen konventionel-len Stroms gleich. Für den Verbraucher geht damit allerdings ein wesentlicher Vorteil der EE verloren, da die EE dann keine dämpfende Wirkung auf ansteigende Strompreise
24 Als Ausnahme ist der Einsatz von Biogas/Biomasse zu nennen, der über die Brennstoffkosten einen größeren Anteil laufender Kosten mit sich bringt.
bei steigenden fossilen Energiepreisen hat. Die beschriebenen Auswirkungen sind für Mengen- und Preisregelungen gleich.
Tabelle 3-2: Bewertung der Festsetzungsart. (Ò: steigert entsprechendes Kriterium; Ô: senkt entsprechendes Kriterium; o: kein Ein-fluss).
Absolut Relativ Effektivität 0 0 Statische Effizienz 0 0
Dynamische Effizienz Ò Ô Sicherheit
EE-Erzeuger Ò Ô
Sicherheit
Verpflichtete Ô Ò
Verteilungseffekte 0 0
Zu 2. Anpassung der Regelgröße
Die Regelgröße kann ex-ante oder ex-post festgelegt werden. Im ersteren Fall ist die Höhe der Regelgröße vor etwaigen Investitionsentscheidungen bekannt, im letzteren Fall nicht. Weiterhin kann die Regelgröße kontinuierlich neu festgelegt werden oder einmalig bei Einführung der Regelung. Dabei kann auch eine vorher bestimmte Ände-rung der Regelgröße über die Zeit von vorneherein festgelegt werden, etwa über eine jährliche feste Reduktion der Vergütung oder einer schrittweisen Ausweitung des Men-genzieles. Generell gilt, dass umso mehr im Voraus festgelegt ist, umso größer die Si-cherheit für EE-Betreiber. Anpassungen der Regelgröße über die Zeit sind unter diesem Gesichtspunkt unkritisch, solange diese Anpassungen ex-ante festgelegt werden. Auch wenn sich Änderungen der Regelgröße nur auf neue Anlagen und nicht auf den Anla-genbestand beziehen, sind Änderungen aus Sicht von Betreibern bestehender EE-Anlagen unkritisch. Dagegen führt letzteres zu größeren Unsicherheiten für die Herstel-ler von EE-Anlagen. Mit einer anfänglichen Festlegung riskiert der Regulierer dagegen, auf geänderte Rahmenbedingungen nicht reagieren zu können. Die beschriebenen Aus-wirkungen sind für Mengen- und Preisregelungen gleich.
Tabelle 3-3: Bewertung der Festsetzungszeitpunktes. (Ò: steigert entspre-chendes Kriterium; Ô: senkt entsprechendes Kriterium; o: kein Einfluss).
Ex-ante Ex-post
Effektivität 0 0
Statische Effizienz 0 0 Dynamische Effizienz Ò Ô Sicherheit
EE-Erzeuger Ò Ô
Sicherheit
Verpflichtete Ò Ô Sicherheit Regulierer Ô Ò
Verteilungseffekte 0 0
Zu 3. Vergabe der Förderung
Regelungen können sich dadurch unterscheiden, ob EE-Erzeuger kontinuierlich Zugang zur Förderung haben oder nicht. Preisregelungen sind meist dadurch gekennzeichnet, dass EE-Erzeuger jederzeit in ein Lieferverhältnis eintreten können oder so in den Ge-nuss der garantierten Preise kommen. Dagegen gibt es als Variante der Mengenregelung die Ausschreibungsregelung. Bestimmte Mengen Erneuerbarer Energie oder Kapazität werden von Zeit zu Zeit ausgeschrieben, die besten Anbieter erhalten dann den Zu-schlag. Soweit es sich um staatlich initiierte Ausschreibungen handelt - und dies ist im Fall der Ausschreibungsregelung der Fall -, führen sie zu einer stark schwankenden Auslastung bei der Akquisition der Projektentwickler und damit entsprechend negativen Auswirkungen auf Effizienz und Effektivität. Ein häufigerer Zyklus von Ausschreibun-gen kann diesen Effekt mildern. Allerdings besteht die Gefahr bei zu kurzen Zyklen, dass Angebote mehrfach zu unterschiedlichen Preisen angeboten werden, die Aus-schreibungen also nicht zu einem neuen Wettbewerb führen.
Zu 4. Förderumfang
Dieses Gestaltungselement geht von einer fiktiven Trennung des eigentlichen Stroms und der Qualität, aus EE erzeugt worden zu sein, aus. Der Strom selbst hat für den Verbraucher den gleichen direkten Nutzen unabhängig davon, wie er hergestellt wurde.
Der indirekte Zusatznutzen durch verminderte externe Kosten lässt sich dann abtrennen und als eigener Wert unabhängig vom Strom darstellen.
Damit kann entweder die Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien insgesamt oder aber ausschließlich die EE-Qualität des Stroms gefördert werden. In ersterem Fall unter-liegt auch der Stromabsatz des Erzeugers der staatlichen Regelung, während im letzte-ren Fall der Erzeuger sich selbst und unabhängig von der EE-Qualität um die Vermark-tung des eigentlichen Stromes kümmern muss. Ein Beispiel für ersteres ist das deutsche EEG, ein Beispiel für letzteres ein Quotenmodell mit Zertifikaten. In ersterem Fall muss Strom tatsächlich im kaufmännischen Sinne geliefert werden, im letzteren ist ein Nach-weis über ein entsprechendes Zertifikat ausreichend. Sind die NachNach-weise übertrag- und handelbar (s.u.), steigert dies die Effizienz, da EE-Anlagen am günstigsten Standort von den wettbewerbsfähigsten Anbietern betrieben werden kann unabhängig davon, wer die Mengenverpflichtung zu erfüllen hat.
Auch in Preisregelungen lässt sich die Förderung der EE-Qualität vom eigentlichen Stromabsatz trennen: In Bonusregelungen wird nur ein staatlich regulierter Bonus zu-sätzlich zu den Erlösen aus dem Stromabsatz gezahlt.
Tabelle 3-4: Bewertung des Förderumfanges unter der Annahme oligopolis-tischer Strommärkte und/oder behinderten Netzzugang. (Ò:
steigert entsprechendes Kriterium; Ô: senkt entsprechendes Kriterium; o: kein Einfluss).
Ausschließlich EE-Qualität Strom & EE-Qualität
Effektivität Ô Ò
Statische Effizienz 0 0 Dynamische Effizienz Ô Ò Sicherheit
EE-Erzeuger Ô Ò
Sicherheit
Verpflichtete Ò Ô
Verteilungseffekte 0 0
Die Trennung per se hat keinen Einfluss auf die Verteilung der Unsicherheit, maßgeb-lich ist vielmehr, ob bei einer Trennung der Absatz des EE-Stroms im gleichen Umfang reguliert ist wie ohne die Trennung. Soweit ein fairer Netzzugang gewährleistet ist und die Bedingungen auf dem realen Strommarkt zu ausreichendem Wettbewerb führen, spielt der Umfang der Förderung keine Rolle. Wird der Zugang zum Netz jedoch wie auch immer behindert oder ist der Strommarkt durch einige bestimmende Oligopole anstatt durch viele polypolistische Anbieter geprägt, sind Regelungen, die auch den
Ab-satz des EE-Stromes umfassen, effektiver. Die beschriebenen Auswirkungen sind für Mengen- und Preisregelungen gleich.
Zu 5. Übertragbarkeit des Nachweises
Zu unterscheiden ist, ob der Nachweis über die EE-Qualität des Stroms (s.o.), also das Zertifikat, handelbar ist oder nicht. Im letzteren Fall dient das Zertifikat ausschließlich dem Nachweis gegenüber der die Regelung überwachende Behörde, während ersteres den Verpflichteten eine höhere Flexibilität erlaubt.
Die Übertragbarkeit von Nachweisen ist in Preisregelungen ohne Relevanz. Dagegen gestaltet erst die Übertragbarkeit eine Mengenregelung statisch effizient, da nur so eine effiziente Produktion durch optimale Betreiber an optimalen Standorten gewährleistet ist. Sind die Nachweise nicht übertragbar, so wird eine Quote tendenziell übererfüllt werden: Jeder individuell Verpflichtete wird danach streben, die individuelle Quote zu erfüllen und daher zur Sicherheit größere Mengen als eigentlich notwendig zur Verfü-gung stellen. In einer Mengenregelung mit Übertragbarkeit sind diese zusätzlichen Mengen eher geringer, da ein Ausgleich von individuellen Überschüssen und Unterer-füllung kurzfristig möglich ist. Die Übertragbarkeit erlaubt auch in dynamischer Per-spektive eine höhere Effizienz, da sich die Verpflichteten kurzfristig auf geänderte Rahmenbedingungen einstellen können und müssen. Allerdings unterbleiben ggf. Inves-titionen in Innovationen, da die Perspektiven neuer Techniken aufgrund der höheren Flexibilität der Verpflichteten unsicherer sind. In Preisregelungen spielt die Übertrag-barkeit des Nachweises keine Rolle. Standardisierte Zertifizierungen von unabhängiger dritter Seite können allerdings in Preisregelungen die Bewertung des EE-Stromes wie auch den Ausgleich der Belastungen zwischen den Verpflichteten erleichtern, damit Transaktionskosten vermindern und so die Effizienz steigern. Die beschriebenen Aus-wirkungen sind für Mengen- und Preisregelungen gleich.
Tabelle 3-5: Bewertung der Übertragbarkeit des Nachweises in Mengenre-gelungen. (Ò: steigert entsprechendes Kriterium; Ô: senkt ent-sprechendes Kriterium; o: kein Einfluss).
Nicht übertragbar übertragbar
Effektivität Ò Ô
Statische Effizienz Ô Ò Dynamische Effizienz Ô Ò Sicherheit
EE-Erzeuger Ò Ô
Sicherheit
Verpflichtete Ô Ò
Verteilungseffekte 0 0
Zu 6. Differenzierungsmerkmale
Die begünstigten Anlagen können einheitlich oder differenziert gefördert werden. Diffe-renzierungsmerkmale können dabei Technologie, Kraftwerksgröße oder das Alter bzw.
der Errichtungszeitpunkt der Anlage sein. Auch das Ausmaß der Differenzierung in wenige oder viele Gruppen spielt eine Rolle.
Eine einheitliche Mengenregelung ohne Differenzierung führt zu Konkurrenz zwischen unterschiedliche EE-Technologien. Nur die kostengünstigsten Technologien werden gefördert. Einen gleichen Effekt hat eine einheitliche Preisregelung, wenn der gesetzte Preis sich an den kostengünstigsten Technologien orientiert. Orientiert sich die einheit-liche Vergütung an teureren Technologien, dann wird eine größere Bandbreite unter-schiedlicher EE gefördert, gleichzeitig erzielen die Produzenten mit kostengünstigeren EE-Technologien höhere Renten gegenüber dem Fall mit einer niedrigeren Vergütung.
Das gleiche gilt, falls Quoten so gesetzt sind, dass sie auch die Anwendung teuerere EE-Technologien erforderlich machen. Durch eine Differenzierung können diese zusätzli-chen Renten zumindest teilweise abgeschöpft werden. Dies ist theoretisch in beiden Grundmodellen möglich.
In der Praxis gestaltet sich eine Differenzierung einer Mengenreglung schwieriger als bei einer Preisregelung. Mit jeder Differenzierung werden nämlich zusätzliche Märkte geschaffen, an denen Quotenverpflichtete teilnehmen müssen. Entsprechend steigen deren Transaktionskosten. Weiterhin herrscht in den kleineren, differenzierten Märkten weniger Wettbewerb, entsprechend lässt die Effizienz nach. Demgegenüber lassen sich
Preisregelungen leichter und auch in mehr Teile differenzieren, ohne dass Transaktions-kosten wesentlich ansteigen würden.
Die Differenzierung wirkt sich damit bei Preis- und Mengenregelungen unterschiedlich aus.
Tabelle 3-6: Bewertung der Differenzierung. (Ò: steigert entsprechendes Kriterium; Ô: senkt entsprechendes Kriterium; o: kein Ein-fluss).
ohne mit Preisregelung Mengenregelung Preisregelung Mengenregelung
Effektivität 0 0 + +
Statische Effizienz Ô Ò Ò Ô
Dynamische
Effizienz Ô Ò Ò Ô
Sicherheit
EE-Erzeuger 0 0 0 0
Sicherheit
Verpflichtete 0 0 0 0
Verteilungseffekt 0 0 Verminderung der Produzentenrenten zugunsten der Konsumentenrenten
Zu 7. Verpflichtete
Es können unterschiedliche Akteure als Agenten des Staates auf dem Strommarkt zur Förderung verpflichtet werden: Erzeuger, Netzbetreiber, Stromlieferanten oder die Verbraucher selbst. In einer Mengenregelung müssen die Verpflichteten im Wettbewerb stehen, damit ein starker Anreiz zur Kostenreduktion besteht. Nur dann kann ein Wett-bewerb auf dem EE-Strommarkt entstehen.25 Stromlieferanten sind hier besonders ge-eignet, zumal es für sie am einfachsten ist, den EE-Strom zu integrieren. In Preisrege-lung kommt es dagegen darauf an, dass ein eindeutiger Ansprechpartner für die Ab-nahme gewährleistet ist. Dies sind in einem liberalisierten Strommarkt üblicherweise die Netzbetreiber.
25 Ein ähnlicher Effekt ergibt sich, wenn ein Wälzungsmechanismus zwischen Verpflichteten in einer Quotenreglung etabliert ist, der die Belastungen gleichmäßig über alle Verpflichtete verteilt.
Tabelle 3-7: Bewertung unterschiedlicher Verpflichteter. (Ò: steigert ent-sprechendes Kriterium; Ô: senkt entsprechendes Kriterium; o:
kein Einfluss).
Preisregelung Mengenregelung Effektivität
Statische Effizienz 0 Dynamische Effizienz 0
Je mehr die Verpflichteten unter-einander im Wettbewerb stehen,
desto höher die Effizienz Sicherheit
EE-Erzeuger
Akteure, die nicht aufgrund des Wettbewerbes von Marktaustritt bedroht sind, sind vorzuziehen
Sicherheit
Verpflichtete 0 0
Verteilungseffekt
Zu 8. Finanzierung
Die Zusatzkosten aus der Regelung können aus öffentlichen Haushalten finanziert wer-den oder ein allgemeiner Fond, gespeist aus Beiträgen der Verpflichteten, deckt die Zu-satzkosten. Schließlich können auch die Verpflichteten individuell ohne einen Aus-gleichsmechanismus für die Zusatzkosten aufkommen. In einer Mengenregelung ist der Anreiz für die Verpflichteten zum effizienten Handeln dann besonders groß, wenn sie die Zusatzkosten selbst zu tragen haben. Eine Finanzierung aus einem gemeinsamen Fond oder sogar öffentlichen Haushalten ließe dagegen den Anreiz zum effizienten Handeln entfallen.
Soweit ein Handel von EE-Strom bzw. der Zertifikate möglich ist, ist in einer solchen Regelung auch eine gerechte Verteilung der Zusatzkosten im Sinne gleich spezifischer Belastungen je Einheit Strom gewährleistet. In einer Preisregelung müssen von den Verpflichteten keine Impulse für eine effiziente Produktion ausgehen. Allerdings ist ein Ausgleich der Zusatzkosten zwischen den einzelnen Verpflichteten anzustreben, um eine ungebührliche Belastung einzelner zu vermeiden. Dazu bietet sich ein Umlagever-fahren, Wälzungsmechanismen, ein allgemeiner Fond oder sogar die Finanzierung aus öffentlichen Haushalten an.
Zu 9. Förderdauer
Der Zeithorizont der Dauer der Regelung kann unbestimmt oder bestimmt sein. Eine Regelung kann nur für ein Jahr feststehen oder auf Jahrzehnte angelegt sein. Für Betreiber sind Zeithorizonte entsprechend der wirtschaftlichen Lebensdauer der
EE-Anlage notwendig, um ihnen die Amortisation der EE-Anlage zu erlauben. Dies ist von umso größerer Bedeutung, als dass bei den meisten EE-Technologien der überwiegende Teil der Lebenszykluskosten bei der Investition anfallen. Auch aus Sicht der Hersteller von EE-Anlagen sind langfristige Zeithorizonte von Vorteil. Allerdings übernimmt mit einer langfristigen Festlegung der Staat das Risiko, möglicherweise auf Technologien und Anlagen zu setzen, die sich in Zukunft als falsch und ineffizient erweisen.
Tabelle 3-8: Bewertung der Förderdauer. (Ò: steigert entsprechendes Krite-rium; Ô: senkt entsprechendes Kriterium; o: kein Einfluss).
Kurz Lang
Effektivität 0 0
Statische Effizienz 0 0 Dynamische Effizienz Ô Ò Sicherheit
EE-Erzeuger Ô Ò
Sicherheit
Verpflichtete Ò Ô
Verteilungseffekt
(bei Kostensenkungen) 0 0
Zusammenfassend haben die hier analysierten Gestaltungselemente Einfluss auf:
1. insbesondere die dynamische Effizienz,
2. insbesondere die Sicherheit für Erzeuger Erneuerbarer Energien und immer in entgegen gesetzter Richtung der Sicherheit der Verpflichteten,
3. kaum Einfluss auf die Verteilung von Renten zwischen Erzeugern, Verpflichte-ten und Verbrauchern.
Unter Beachtung der hier betrachteten Bewertungskriterien sollten die oben betrachteten Elemente wie folgt gestaltet werden:
1. Regelungsgröße sollte absolut, im Voraus und für einen im Verhältnis zu typi-schen technitypi-schen Nutzungsdauer von erneuerbaren Energieanlagen möglichst langen Zeitraum festgelegt werden.
2. Unter den derzeit auf vielen Strommärkten herrschenden oligopolistischen Be-dingungen, teilweise noch verstärkt durch behinderten Netzzugang, sollte die Förderung auch die Abnahme des Stroms beinhalten. Umso offener die Märkte werden, umso geringer ist die Bedeutung dieses Punktes.
3. Preisregelungen sind tendenziell einfacher und ohne Einschränkung der Effi-zienz zu differenzieren als Mengenregelungen. Entsprechend können Produzen-tenrenten einfacher abgeschöpft werden.