6. Die Prioritätsachsen des Programms und ihre spezifischen Ziele
6.1 Überblick
In Tabelle 6.1 werden die zentralen Ziele und die Kerndaten des Operationellen Programms zusammengefasst (die Klammerzusätze bei den einzelnen Zielangaben sind die Ausgangs-werte des genehmigten Operationellen Programms in seiner ersten Fassung; siehe auch Tabelle 6.2 bis 6.5). Bevor auf die einzelnen Prioritätsachsen eingegangen wird, sollen die in Kapitel 5 erläuterten übergreifenden Ziele kurz rekapituliert und die damit verbundenen ge-samtwirtschaftlichen Kerndaten dargestellt werden.
Vor dem Hintergrund der hohen Arbeitslosigkeit und der unterproportionalen Wirtschaftskraft in Sachsen-Anhalt wird mit dem Operationellen Programm das Oberziel verfolgt, den Kon-vergenzprozess nachhaltig zu forcieren, indem insbesondere das Wirtschaftswachstum ge-fördert und die Beschäftigungsperspektiven verbessert werden. Insgesamt werden dazu EFRE-Mittel in Höhe von 1.931,8 Mio. € eingesetzt. Einschließlich der im Operationellen Programm bereitgestellten nationalen öffentlichen Mittel beläuft sich die gesamte öffentliche Beteiligung während der siebenjährigen Programmlaufzeit auf 2.598,0 Mio. € oder durch-schnittlich ca. 370 Mio. € jährlich.
Die erwarteten gesamtwirtschaftlichen Wirkungen, die allein dem OP EFRE zugeordnet wer-den können, wurwer-den ebenfalls mit Hilfe des makroökonomischen HERMIN-Modells abge-schätzt (vgl. Abschnitt 5.6). Dabei werden zwei Wirkungskanäle der Interventionen unter-schieden: Durch Investitionen in das FuE-Potenzial, die Förderung einzelbetrieblicher Inves-titionen und die Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur werden zum einen die angebots-seitigen Produktionsbedingungen in Sachsen-Anhalt verbessert, und dadurch die Wettbe-werbsfähigkeit der Wirtschaft und die Attraktivität des Standortes gesteigert. Zum anderen führen die Interventionen unmittelbar zu einer höheren gesamtwirtschaftlichen Nachfrage.
Kurzfristig, während der Programmlaufzeit, überlagern sich beide Wirkungskanäle. Es wird erwartet, dass sich die Erwerbstätigkeit durch das OP EFRE um ca. 8.000 Personen p. a.
und das BIP um 0,7 bis 1,0 % p. a. erhöht (vgl. Tabelle 6.1).
Finanzieller Input Quantifizierter Output
• 1049 (785) geförderte Innovations- und FuE-orientierte Vorhaben, darunter:
o 633 (327) geförderte einzelbetriebliche Inno-vationsvorhaben
o 90 geförderte Beteiligungen durch Risikokapi-talfonds
o 54 (42) geförderte Investitionsvorhaben im Bereich öffentlich finanzierten Forschung und Entwicklung an und außerhalb der Hochschu-len
o 225 (76) FuE-Verbundvorhaben und Projekte zur Bildung von Kooperationen und Netzwer-ken in Wirtschaft und Wissenschaft
o43 (250) Vorhaben im Bereich Klimaschutz und regenerative Energien
• Stärkung des FuE-Standortes Sachsen-Anhalt, Erhöhung des Anteils der FuE-Aufwendungen am BIP von 1,1 % (2004) auf 1,3 % (2013)
• 767 (818) Mio. € gefördertes Investitions- und Projektvolumen im Rahmen von FuE- und Inno-vationsprojekten (darunter: 238 (242) Mio. € ge-fördertes Projektvolumen von einzelbetrieblichen Innovationsvorhaben, 102 (86) Mio. € gefördertes Investitionsvolumen im Rahmen von Risikokapi-talbeteiligungen, 374 (379) Mio. € gefördertes In-vestitionsvolumen von öffentlichen FuE-Vorhaben an und außerhalb der Hochschulen, 33 (38) Mio.
€ gefördertes Projektvolumen von
FuE-Verbundvorhaben, Kooperations- und Netzwerk-projekten, 20 (71) Mio. Investitionsvolumen im Bereich Klimaschutz und regenerative Energien)
• 784 geförderte Projekte zum Abbau von Finanzie-rungshemmnissen von KMU
• 50 (40) Initiativen im Rahmen der Existenzgrün-dungsoffensive
• 2.450 (2.380) geförderte Beratungen von KMU
• 2.100 Messebeteiligungen von KMU
• Verbreiterung des fernabsatzorientierten Wirt-schaftssektors, Erhöhung der Bruttowert-schöpfung je Einwohner im Verarbeitenden Ge-werbe von 58 % des Bundesdurchschnitts (2005) auf 69 % (2013)
• 2,6 Mrd. € gefördertes einzelbetriebliches Investi-tionsvolumen
• 58.855 (58.600) durch Investitionszuschüsse und Darlehensinstrumente geförderte Arbeitsplätze, davon mindestens 28 % Frauenarbeitsplätze und 1,5 (10,0) % Arbeitsplätze in der Umwelttechnik
• 200 begünstigte Existenzgründungen
auf Maßnahmenebene auf Ebene der Prioritätsachsen auf Programmebene (OP EFRE)
• 90 (137) geförderte Projekte im Bereich der GRW-förderfähigen wirtschaftsnahen Infrastruktur
• 84 (70) geförderte Projekte im Bereich Touris-musmarketing und Kulturtourimus
• 18.500 (13.000) qm sanierte Fläche mit einer neuen Nutzung für den Tourismus
• 35 (41) geförderte Projekte im Bereich des kom-munalen Straßenbaus und des Landesstraßen-baus
• 65 km erneuerte und neue Straßen und Brücken
• 14 (27) km erneuerte und neue Gleisanlagen
• Qualitative Verbesserung der Infrastruktur
• 413,4 (277) Mio. € gefördertes Investitionsvolu-men in der wirtschaftsnahen Infrastruktur
• 212 (95) geförderte integrierte Stadtumbau- und Stadt- entwicklungsprojekte
• 76 (130) geförderte Projekte zur Verbesserung der Erziehungs- und Bildungsinfrastruktur im vor-schulischen und vor-schulischen Bereich der Städte zur Umsetzung von Reformen und zur Verbesse-rung der Qualität oder der Systeme
• 22 geförderte Projekte zur energetischen Sanie-rung von Kindertagesstätten und Schulen
• Qualitative Verbesserung der Infrastruktur
• 570 (560) Mio. € gefördertes Investitionsvolumen in der städtischen Infrastruktur (einschließlich städtischer Bildungsinfrastruktur)
• 550.000 Einwohner, die von den Maßnahmen zum Städtebau/Stadtumbau profitieren
• 10.515 (25.000) durch Verbesserung der Bil-dungsinfrastruktur langfristig begünstigte
• 784 (987) geförderte Vorhaben zur Verbesserung der umweltorientierten Infrastruktur und zur Risi-kovorsorge
• 446 (445) ha geschaffene Überflutungsfläche
• 41 (12) km Deiche
• 356 (400) km erstellte Kanäle für Wasser- bzw.
Abwasser; Erhöhung der Kläranlagenkapazität für 19.600 (20.000) Einwohnerwerte
• 50 ha sanierte bzw. wieder hergerichtete Brach- und Konversionsflächen
• 54 (325) ha sanierte Bergbaufläche
• Qualitative Verbesserung der Infrastruktur
• 438 (440) Mio. € gefördertes Investitionsvolumen im Bereich der umweltorientierten Infrastruktur und der Risikovorsorge
Methodisches Vorgehen Verwendung deskriptiver projektbezogener
Indikatoren Verwendung deskriptiver projekt- und
kontextbezoge-ner Indikatoren Modellgestützte Schätzung
Langfristig, nach Ablauf der Förderperiode, verbleiben lediglich die angebotsseitigen Effekte der Fördermaßnahmen, wobei zu erwarten ist, dass die Erwerbstätigkeit langfristig um 1.500 Personen p.a. und das BIP um 0,15 % p.a. erhöht wird. Nachhaltige Effekte gehen somit lediglich von den angebotsseitigen Wirkungen aus. Die Landesregierung hat die geplanten Fördermaßnahmen daher im Rahmen einer Scoring-Analyse insbesondere hinsichtlich ihrer angebotsseitigen Wirkungen bewertet und diese Bewertung maßgeblich bei der finanziellen Gewichtung der Fördermaßnahmen berücksichtigt. Hierauf wird näher in den Abschnitten 6.2 bis 6.6 eingegangen.
Das spezifische Ziel der ersten Prioritätsachse besteht darin, den Forschungs- und Entwick-lungsstandort Sachsen-Anhalt nachhaltig zu stärken. Zu diesem Zweck sollen mit einem Fördermittelvolumen in Höhe von knapp 645,5 Mio. € insbesondere Maßnahmen ergriffen werden, die zur Intensivierung von Forschung und Entwicklung in der privaten Wirtschaft beitragen, die öffentliche Forschungsinfrastruktur stärken und im Rahmen von Verbundpro-jekten den Technologietransfer mit der regionalen Wirtschaft verbessern. Als Indikator für den Umfang der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten einer Region bieten sich die ins Verhältnis zum regionalen Bruttoinlandsprodukt gesetzten durch die private Wirtschaft und die öffentliche Hand erbrachten Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen an. Wie in Abschnitt 2.2.3 ausgeführt, ist der Anteil der FuE-Aufwendungen am BIP in Sachsen-Anhalt mit 1,1 % stark unterdurchschnittlich. Die relativen FuE-Aufwendungen weisen in Sachsen-Anhalt zudem einen negativen Trend auf, während sie im Bundesdurchschnitt zunehmen (vgl. Abbildung 6.1). Mit der Prioritätsachse 1 soll daher ein wesentlicher Beitrag geleistet werden, um ein weiteres Sinken der relativen FuE-Aufwendungen zu verhindern und eine Trendumkehr zu erreichen. Bis zum Jahr 2013 soll der Anteil der FuE-Aufwendungen am BIP um ein Fünftel auf mindestens 1,3 % gesteigert werden.
Abbildung 6.1: Anteil der FuE-Aufwendungen insgesamt am BIP in %
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3
1995 1997 1999 2001 2003 2004
Deutschland Sachsen-Anhalt
Quelle: Stifterverband der deutschen Wirtschaft.
Zu diesem Zweck sollen 1049 Innovations- und FuE-orientierte Vorhaben gefördert werden, durch deren Umsetzung ein Investitions- und Projektvolumen von 767 Mio. € ausgelöst wird.
Die im Einzelnen erwarteten Outputs und Ergebnisse sind der Tabelle 6.1 zu entnehmen und werden in Abschnitt 6.2 näher beschrieben. Unter anderem werden 600 Forscherarbeitsplät-ze an Hochschulen und 750 ArbeitsplätForscherarbeitsplät-ze in FuE-orientierten KMU begünstigt.
Im Rahmen der zweiten Prioritätsachse werden einzelbetrieblich orientierte Fördermaßnah-men zur Mittelstandförderung, einschließlich des Abbaus von Finanzierungshemmnissen von KMU und zur Investitionsförderung, gebündelt. Hierfür wird ein Fördermittelvolumen in Höhe von 861,6 Mio. € eingesetzt. Der Fokus dieser Fördermaßnahmen liegt – entsprechend den Förderbedingungen der Gemeinschaftsaufgabe (GRW) – auf der Stärkung des fernabsatz-orientierten Wirtschaftssektors mit dem Ziel, die Transferabhängigkeit weiter abzubauen. Zur Quantifizierung der Zielsetzungen dieser Prioritätsachse bietet es sich an, auf die Industrie-dichte (Bruttowertschöpfung im Verarbeitenden Gewerbe je Einwohner) als Ergebnisindikator zurück zu greifen, da ca. 80 % des Fördermittelvolumens der GRW auf das Verarbeitende Gewerbe entfallen. Zudem lässt die amtliche Statistik eine Abgrenzung des gesamten im Fokus der Förderung stehenden Branchenspektrums nicht zu. Da zumindest ein Teil der unternehmensbezogenen Dienstleistungen von einer regionalen Industriebasis abhängig ist, ist zu erwarten, dass dieser Indikator mit der Größe des fernabsatzorientierten Sektors aus-reichend korreliert ist. Wie die Ausführungen in Abschnitt 2.1.6 gezeigt haben, ist der fernab-satzorientierte Wirtschaftssektor gemessen an diesem Indikator in den letzten Jahren in Sachsen-Anhalt zwar erheblich gewachsen, jedoch immer noch deutlich unterrepräsentiert.
Die Bruttowertschöpfung im Verarbeitenden Gewerbe je Einwohner erreichte 2005 erst 58 % des Bundesdurchschnitts. Mit den Fördermaßnahmen der Prioritätsachse 2 soll dazu beige-tragen werden, die positive Wachstumsdynamik dieses Sektors weiter zu unterstützten und die je Einwohner erzielte Bruttowertschöpfung im Verarbeitenden Gewerbe bis 2013 auf 69
% des Bundesdurchschnitts zu steigern (vgl. Tabelle 6.1). Zu diesem Zweck sollen in der zweiten Prioritätsachse über 6.200 Projekte gefördert werden. Mit ihrer Umsetzung ist ein Investitionsvolumen von ca. 2,6 Mrd. € verbunden. Sie leisten zudem einen Beitrag zur Schaffung und Sicherung von 58.855 Arbeitsplätzen, worunter sich mindestens 28 % Ar-beitsplätze für Frauen befinden. Weitere Output- und Ergebnisindikatoren sind in Tabelle 6.1 aufgeführt.
Mit der dritten Prioritätsachse sollen Investitionen in die wirtschaftnahe Infrastruktur vorge-nommen werden, soweit dies erforderlich ist, um die unmittelbaren infrastrukturellen Voraus-setzungen für die Ansiedlung und das Wachstum der Unternehmen zu sichern (Gewerbe- und Industriegebiete, Verkehrsanbindungen, wasser-, abfall- und energiebezogene Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen u. ä.), zentrale Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur abzubauen oder endogene Potenziale zu entwickeln (z.B. Kulturtourismus). Es sollen 90 Infrastruktur-projekte im Rahmen der GRW, 84 Projekte im Bereich des Kulturtourismus und des Touris-musmarketings und 35 Projekte im Bereich des kommunalen und Landesstraßenbaus unter-stützt werden. Weitere Outputindikatoren für diese Prioritätsachse sind der Tabelle 6.1 zu entnehmen. Im Ergebnis sollen 413 Mio. € in die qualitative Verbesserung der wirtschaftsna-hen Infrastruktur des Landes investiert werden.
Die vierte Prioritätsachse bündelt Maßnahmen zur nachhaltigen Stadtentwicklung und Ver-besserung der städtischen Bildungsinfrastrukturen. In 212 Vorhaben sollen partizipative und integrierte Strategien zur Verbesserung der wirtschaftlichen Entwicklungsperspektiven der Städte und zur Lösung sozialer und ökologischer Problemlagen im städtischen Raum geför-dert werden. Von den Maßnahmen sind 550.000 Einwohner begünstigt. 98 Projekte dienen der Verbesserung der Infrastrukturen im vorschulischen und schulischen Bereich, sofern damit Reformen umgesetzt, eine Verbesserung der Qualität und Wirksamkeit der Erzie-hungs- und Bildungssysteme erreicht und wirksame Beiträge zur Förderung von Klimaschutz und Energieeffizienz erreicht werden (vgl. im Einzelnen Abschnitt 6.5.1). Im Ergebnis soll im Rahmen der Achse ein Investitionsvolumen in Höhe von 570 Mio. € für die Verbesserung der städtischen Infrastrukturen mobilisiert werden. Von den Investitionen werden u. a. 10.515 Schülerinnen und Schüler direkt begünstigt sein.
Die fünfte Prioritätsachse fasst vordringliche infrastrukturelle Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltqualität und der Risikovorsorge zusammen, die von der Förderung von umwelt-freundlichem Verkehr bis zum Hochwasserschutz reichen. Insgesamt sollen im Rahmen der Achse 784 Vorhaben gefördert werden, mit denen u. a. die folgenden quantifizierten Ziele erreicht werden sollen: zur Erhöhung des Hochwasserschutzes soll eine Überflutungsfläche von 446 ha und 41 km Deiche geschaffen werden; zur Erschließung von Synergien zwischen der regionalen Wirtschaftsentwicklung und der Verbesserung der Wasserqualität sollen unter Berücksichtigung der vor Ort wirtschaftlichsten Lösungen u.a. 356 km Wasser- bzw. Abwas-serkanäle sowie eine Kläranlagenkapazität für etwa 19.600 Einwohnerwerte erstellt werden;
als Beitrag zur Altlastensanierung sollen 50 ha an Brach- und Konversionsflächen und 54 ha Bergbaufläche saniert bzw. wieder hergerichtet werden. Im Ergebnis sollen 438 Mio. € in die qualitative Verbesserung der umweltorientierten Infrastrukturen des Landes investiert wer-den.
Unter methodischen Gesichtspunkten ist anzumerken, dass es nur eine modellgestützte Analyse erlaubt, bestimmte Wirkungen ursächlich auf die Interventionen des Programms zurückzuführen. Dabei können mit Hilfe des hier verwendeten Makromodells nicht nur den auf der einzelwirtschaftlichen Ebene auftretenden Mitnahme- und Verdrängungseffekten der Fördermaßnahmen Rechnung getragen, sondern auch gesamtwirtschaftliche Rückkopp-lungseffekte berücksichtigt werden. Beispielsweise ist zu beachten, dass die Förderung zu Produktivitätssteigerungen führt, die wiederum Lohnerhöhungen nach sich ziehen, durch welche die Erstrundeneffekte z.B. in Bezug auf die Beschäftigung – wie die Simulationsrech-nungen zeigen – erheblich dämpfen. Die in Tabelle 6.1 aufgeführten Output- und Ergebnis-indikatoren stehen zwar in einem theoretisch gut begründbaren Wirkungszusammenhang mit dem jeweils geplanten Fördermittelinput. Für die Quantifizierung der erwarteten Outputs und Ergebnisse steht jedoch keine modellgestützte Analyse zur Verfügung, die eine „With-Without“-Betrachtung (Vergleich der Entwicklung mit und ohne Förderung) zuließe. Aufgrund von Mitnahme- und Verdrängungseffekten der Förderung sowie multikausaler Wirkungszu-sammenhänge ist eine kausale Zuordnung des Fördermittelinputs zu den in Tabelle 6.1. er-warteten quantifizierten Outputs und Ergebnissen (z. B. Arbeitsplätze, FuE-Aufwendungen) in der Regel nicht möglich. Dies sollte bei der Interpretation berücksichtigt werden.
In den folgenden Abschnitten werden die Prioritätsachsen näher beschrieben. Die Be-schreibung des eingesetzten Fördervolumens erfolgt dabei anhand:
• der gesamten öffentlichen Beteiligung im Rahmen des OP EFRE und
• der darunter fallenden Beteiligung des EFRE.
Zur Bewertung der zu erwarteten Ergebnisse wird in Ergänzung zu den Indikatoren in Tabel-le 6.1. auch auf qualitative Indikatoren für die Wirkungen der Maßnahmen Bezug genom-men. Dabei handelt es sich um
• eine Klassifizierung der Ausgabenkategorien hinsichtlich ihrer Kompatibilität mit den Zie-len der Lissabon-Agenda (Klassifikationsschema gemäß Anhang IV der Verordnung 1083/2006 ),
• eine Klassifikation der Maßnahmen in Bezug auf ihre langfristige Wachstums- und Be-schäftigungsrendite (Ergebnisse der begleitenden EvaluierungT29T)
• eine Klassifikation der Maßnahmen nach einem mehrdimensionalen Bewertungsraster mit wohlfahrtsökonomischen, wachstumsökonomischen und effizienzorientierten Bewer-tungskriterien (Ergebnisse der begleitenden EvaluierungT30T).
Die beiden letztgenannten Kriterien waren eine maßgebliche Grundlage für die Entwicklung des Finanzverteilungsvorschlags für das OP EFRE in Sachsen-Anhalt. Maßnahmen, die in Bezug auf diese Kriterien günstiger bewertet wurden, sind in das Förderportfolio aufgenom-men bzw. finanziell besser ausgestattet worden als andere Maßnahaufgenom-men. Zudem werden zur Bewertung des Outputs der einzelnen Fördermaßnahmen quantitative Indikatoren herange-zogen, welche die Grundlage für den aggregierten Output auf der Ebene der Prioritätsach-sen bilden (vgl. Tabelle 6.1). In den folgenden Abschnitten werden zudem die Beiträge be-schrieben, die die Prioritätsachsen zu Erreichung der Querschnittsziele leisten.