Zur Problematik des "Baurechtsverkaufs"

Der Einsatz von Verträgen im Vorfeld oder direkt bei gemeindlichen Planungen stellt einen nach wie vor höchst sensiblen, diffizilen Themenbereich dar. Zwar wird den Vertragspartnern heute zunehmend ein Interesse an rechtlicher Formung und Verbindlichkeit im Planungs-verfahren zugestanden; die Bedenken gegenüber der Gefahr eines "Verkaufs von Hoheits-rechten" bestehen jedoch weiter fort.189 "Die gesetzessystematisch normierte Trennung von Planung und Plandurchführung ist nämlich kein Selbszweck, der leichthin überspielt werden dürfte ..,"190 Die bislang sehr vertragskritische Haltung der Rechtsprechung rührt daher, daß sie den Distanzschutz zu gewährleisten sucht, dessen die Bauleitplanung aus zwei Gründen bedarf:191

- städtebauliche Planung muß distanzierte, möglichst bindungsfreie Planung einmal deswegen sein, weil sie ihren umfassenden Ausgleichsauftrag anders nicht erfüllen und die entsprechenden Ausgleichsverfahren anders nicht durchlaufen kann;192

- sie muß eine distanzierte Planung auch deswegen sein, weil das Gewicht der Planungs-befugnis andernfalls Gefahr liefe, Gegenpositionen unter Druck zu setzen und eine Dominanz gemeindlicher Vorstellungen zu bewirken, die dem gemischten, d. h. auf

Übereinstimmende Meinung der Interviewpartner; vgl. auch Volger, Gernot: Public Private Partnership (PPP) j- Berührungsängste, in: Immobilien-Manager, o. Jg., 1993, Nr. 5, S. 6-10, hier S. 8.

,Vgl. hierzu das Beispiel Wohnbauprojekt Karow, Berlin, im siebten Kapitel, D III 1.

Vgl. Birk, Hans Jörg: D i e neuen städtebaulichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, jFolgelastenvertrag, Vorhaben- und Erschließungsplan, (Boorberg) Stuttgart u. a. 1994, S. 78.

Schmidt-Aßmann, Eberhard; Krebs, Walter: Rechtsfragen städtebaulicher Verträge - Vertragstypen und Vertragsrechtslehre, Schriftenreihe Forschung des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städte-b a u , Heft Nr. 4 6 0 , (Holdenried) Bonn 1988, S. 55.

Vgl. Schmidt-Aßmann, Eberhard; Krebs, Walter: Rechtsfragen städtebaulicher Verträge - Vertragstypen und Vertragsrechtslehre, Schriftenreihe Forschung des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städte-b a u , Heft Nr. 4 6 0 , (Holdenried) Bonn 1988, S. 55.

Gem. § 1 Abs. 4 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gerecht gegeneinander abzuwägen.

Kapitel 3: Die Gestaltungsbedingungen für die PPP-Strategien _____ Seite 91

Planungsvorbehalt und Eigentumsgarantie beruhenden städtebaulichen Konzept nicht entspricht.193

Die Gefahr des Distanzverlustes ist bei städtebaulichen Verträgen, die j a in Verbindung mit Bauplanungsverfahren geschlossen werden, in besonderer Weise gegeben, da sie als konstitutive Elemente sog. "Planaufstellungsabreden" bzw. "Planvorbehaltsklauseln" bein-halten. Bei Planaufstellungsabreden verpflichtet sich die Gemeinde vorab zu bestimmten planerischen Normierungen bei der Aufstellung eines B-Plans - meist in Verbindung mit entsprechenden Gegenleistungen -, bei Planvorbehaltsklauseln findet sich die Gemeinde überhaupt nur zur Aufstellung eines B-Plans bereit, wenn sich die Eigentümer der zu beplanenden Flächen ihrereits zu bestimmten Leistungen verpflichten.194 So wird einerseits geargwöhnt, es werde bei starken Interessengruppen als Kooperationspartner zu einem

"Ausverkauf von Hoheitsrechten" - u. U. auch zu Lasten Drittbetroffener - kommen, oder aber man befürchtet umgekehrt, der Staat werde gerade bei kooperativen Handlungsformen seine Macht einseitig und ungezügelt ausnutzen.195 "Die Forderung der öffentlichen Hand nach einem Lastenausgleich muß auch unter den Gesichtspunkten diskutiert werden, daß sie de facto eine Erhöhung der Grundsteuer bedeuten und daß damit Neuinvestoren gegenüber Altinvestoren benachteiligt werden."196 In Rechtsprechung und Rechtslehre haben sich solche und ähnliche Bedenken in zahlreichen Restriktionen niedergeschlagen, die bestimmte Arten von Verträgen oder einzelne Varianten der Vertragsgestaltung einengen. Wichtige Restriktionen betreffen folgende Gesichtspunkte:

1. Die Gemeinde darf sich nicht vertraglich zur Aufstellung eines B-Plans verpflichten, weil dies eine unzulässige planerische Vorabbindung beinhalten würde. Im Abwägungsvorgang muß es der Gemeinde, auch ohne substantiierte Begründung, jederzeit möglich sein, von einem als verfolgungswürdig eingestuften Projekt Abstand nehmen zu können.197

193

Vgl. zur Eigentumsgarantie im Städtebau ausführlich Seile, Klaus: Was ist bloß mit der Planung los? Erkun-dungen auf dem Weg zum kooperativen Handeln, Dortmunder Beiträge zur Raumplanung, Heft 69, hrsg. v.

194Institut für Raumplanung Universität Dortmund, Dortmund 1994, S. 83-86.

Vgl. Schmidt-Aßmann, Eberhard; Krebs, Walter: Rechtsfragen städtebaulicher Verträge - Vertragstypen und Vertragsrechtslehre, Schriftenreihe Forschung des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und

Städte-1 9 5bau, Heft Nr. 460, (Holdenried) Bonn 1988, S. 56 u. S. 63.

Vgl. Schmidt-Aßmann, Eberhard; Krebs, Walter: Rechtsfragen städtebaulicher Verträge - Vertragstypen und Vertragsrechtslehre, Schriftenreihe Forschung des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städte-b a u , Heft Nr. 460, (Holdenried) Bonn 1988, S. 1.

Aussage von Herrn Dr. Rainer Emenlauer, Gesellschaft für Projektsteuerung im Städtebau mbH (Prostadt),

1 9 7Berlin, Gespräche am 14. September 1994 in Berlin und am 08. Februar 1995 in Bonn.

Vgl. hierzu ausführlich Falk, Bernd (Hrsg.): Immobilien-Handbuch: Wirtschaft, Recht, Bewertung, Grundwerk, 3. Aufl. 1992 incl. Ergänzungslieferungen, (Moderne Industrie) Landsberg/Lech 1994, Teil Recht, Kap. 1.6, S. 12; vgl. auch Seideneck, Ferreol Jay von: Public Private Partnership in der Stadt-entwicklung, Rechtsfragen bei gemeinsamer praktischer Umsetzung, in: Sparkasse, 109. Jg., 1992, Nr. 3, S.

145-149, hier S. 147; vgl. weiter (speziell zu möglichen Kompensationsansprüchen des Bauwilligen gegen den Hoheitsträger) Battis, Ulrich: Rechtsgutachten zum Forschungsvorhaben Schenken-berg: Stellung einer PPP-Gesellschaft im PPP-Gesellschafts- und Verwaltungsrecht, unveröff. Studie im Rahmen des

2. Vorweg-Absprachen im Vorfeld eines Bebauungsplanes sind zwar nicht strikt verboten, unterliegen aber strengen Anwendungsvoraussetzungen.^{1 9 8}

3. Nach d e m sog. "Kopplungsverbot" dürfen sich hoheitliche Entscheidungen wie die Aufstellung eines B-Planes nicht als Gegenleistung f ü r wirtschaftliche Zuwendungen des Bauwilligen darstellen.199 "Um eine derartige Gegenleistung handelt es sich nach der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes nicht, wenn die Entlastung von Aufwendungen geregelt wird, zu denen der Erlaß eines Bebauungsplans geführt hat oder führen wird."²⁰⁰

4. Die Leistungen des Vertragspartners müssen den gesamten Umständen nach angemessen sein. Das Angemessenheitsprinzip wird von der Rechtsprechung insbesondere dahin-gehend ausgelegt, daß (1) der Vertrag nicht unter Ausnutzung eines Machtgefälles seitens der Gemeinde oder des Vorhabenträgers Zustandekommen darf und (2) die vereinbarten Leistungspflichten keine unzumutbaren Belastungen darstellen dürfen.^{2 0 1}

Letztlich sind sowohl der Kausalitäts- als auch der Angemessenheitsbegriff unbestimmte Rechtskonstrukte, die der Konkretisierung durch die Gerichte erst noch bedürfen. "Im Spannungsfeld zwischen dem kooperativen Handeln der Planungsbeteiligten einerseits und dem Grundsatz der Planungshoheit andererseits wird also die Bandbreite des noch zulässigen Vertragsinhaltes in j e d e m Einzelfall neu erschlossen werden müssen."²⁰² 5. Besteht ein Anspruch auf Baugenehmigung, weil das Vorhaben mit den

öffentlich-rechtlichen Vorschriften übereinstimmt, ist für den Abschluß städtebaulicher Verträge kein Raum.2 0 3

"Für Kommunen erscheint es natürlich ausgesprochen attraktiv, ein Vorhaben nach § 34 BauGB zuzulassen, damit ein umständliches B-Planverfahren zu umgehen und gleichzeitig

Forschungsprogrammes "ExWoSt", Forschungsfeld "Neue W e g e der privaten Finanzierung von

198Stadterneuerungs- und Stadtentwicklungsaufgaben", Berlin 1995, S. 54 ff.

Vgl. hierzu ausführlich Bunzel, Arno u. a. (Hrsg.): Städtebauliche Verträge, Rechtliche Grundlagen, Hinweise zur Vertragsgestaltung, Regelungsbeispiele und Vertragsmuster, DlfU-Beiträge zur Stadtforschung, Bd. 14,

1 9 9(Deutsches Institut für Urbanistik) Berlin 1995, S. 48.

Vgl. hierzu ausführlich Birk, Hans Jörg: Die neuen städtebaulichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, Folgelastenvertrag, Vorhaben- und Erschließungsplan, (Boorberg) Stuttgart u. a.

1994, S. 6 3 f.; vgl. auch Bunzel, Arno u. a. (Hrsg.): Städtebauliche Verträge, Rechtliche Grundlagen, Hinweise zur Vertragsgestaltung, Regelungsbeispiele und Vertragsmuster, DlfU-Beiträge zur Stadtforschung,

2 0 0B d . 14, (Deutsches Institut für Urbanistik) Berlin 1995, S. 4 4 ff.

Vgl. B V e r w G E 42, 331 ( 3 4 0 ) in NJW 1973, 1895; zit. nach: Falk, Bernd (Hrsg.): Immobilien-Handbuch:

Wirtschaft, Recht, Bewertung, Grundwerk, 3. Aufl. 1992 incl. Ergänzungslieferungen, (Moderne Industrie) 20, Landsberg/Lech 1994, Recht, Kap. 1.6, S. 11.

Vgl. hierzu ausführlich Bunzel, Arno u. a. (Hrsg.): Städtebauliche Verträge, Rechtliche Grundlagen, Hinweise zur Vertragsgestaltung, Regelungsbeispiele und Vertragsmuster, DlfU-Beiträge zur Stadtforschung, Bd. 14,

2 0 2(Deutsches Institut für Urbanistik) Berlin 1995, S. 4 6 f.

Seideneck, Ferreol Jay von: Public Private Partnership in der Stadtentwicklung, Rechtsfragen bei gemeinsamer

2 0 3praktischer Umsetzung, in: Sparkasse, 109. Jg., 1992, Nr. 3, S. 145-149, S. 147.

Vgl. Birk, Hans Jörg: D i e neuen städtebaulichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, Folgelastenvertrag, Vorhaben- und Erschließungsplan, (Boorberg) Stuttgart u. a. 1994, S. 40.

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eine Folgekostenvereinbarung zu treffen. Dies ist nach geltender Rechtslage unmöglich.

Eingeschränkte Möglichkeiten für die Forderung wirtschaftlicher Gegenleistungen ergeben sich im Zusammenhang mit der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen und Befreiungen zugunsten des Bauherrn. Ein typisches Beispiel hierfür ist die Erhöhung der maximal zulässigen GFZ."204