Der Vorhaben- und Erschließungsplan

Der mit § 55 BauZVO neu geschaffene Vorhaben- und Erschließungsplan ist über den Einigungsvertrag und § 246a BauGB in die neuen Bundesländer übernommen worden und nach relativ kurzer Praxis mit dem InV-WoBaulG (1993) in § 7 BauGB-MaßnG in ganz Deutschland eingeführt worden.172 Der Vorhaben- und Erschließungsplan (VEP1) kann vereinfacht als Zusammenfassung eines verkürzten projektbezogenen B-Planverfahrens mit einem städtebaulichen Vertrag charakterisiert werden. Zur Anwendung kommt das Planungs-instrument des VEP1 - ebenso wie der städtebauliche Vertrag - nur, wenn für ein konkretes Vorhaben ein Planerfordernis besteht. Gegenstand des Vorhabens kann sowohl ein Wohnbauprojekt als auch ein gewerbliches Projekt sein. In der Praxis werden bei Wohnungs-bauvorhaben eher städtebauliche Verträge i. V. m. herkömmlichen Bebauungsplanverfahren

Vgl. ausführlich Birk, Hans Jörg: Die neuen städtebaulichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, Folgelastenvertrag, Vorhaben- und Erschließungsplan, (Boorberg) Stuttgart u. a. 1994, S.

40-1 6 g6 l , hier v.a. S. 4 6 f.

1 6 9Vgl. zu den Gegenständen von Folgekostenvereinbarungen die Ausführungen im siebten Kapitel, C II 3.

Vgl. ausführlich Bunzel, Arno u. a. (Hrsg.): Städtebauliche Verträge, Rechtliche Grundlagen, Hinweise zur Vertragsgestaltung, Regelungsbeispiele und Vertragsmuster, DlfU-Beiträge zur Stadtforschung, Bd. 14, (Deutsches Institut für Urbanistik) Berlin 1995, S. 116-127; vgl. auch Birk, Hans Jörg: Die neuen städtebau-lichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, Folgelastenvertrag, Vorhaben- und

1 7 0Erschließungsplan, (Boorberg) Stuttgart u. a. 1994, S. 65-77.

1 7 1Vgl. § 6 Abs. 3, S. 3 BauGB-MaßnG.

1 7 2Vgl. Kapitelabschnitt D III.

Vgl. Falk, Bernd (Hrsg.): Immobilien-Handbuch: Wirtschaft, Recht, Bewertung, Grundwerk, 3. Aufl. 1992 incl. Ergänzungslieferungen, (Moderne Industrie) Landsberg/Lech 1994, Teil Recht, Kap. 1.8, S. 1; vgl. auch Birk, Hans Jörg: Die neuen städtebaulichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, Folgelastenvertrag, Vorhaben- und Erschließungsplan, (Boorberg) Stuttgart u. a. 1994, S. 65-77, hier S. 65.

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genutzt, während bei Gewerbebauvorhaben, vor allem in den neuen Bundesländern, eher der Vorhaben- und Erschließungsplan Anwendung findet.173

Im Unterschied zum städtebaulichen Vertrag, bei dem der Gesetzgeber auf explizite materielle Vorgaben verzichtet hat, sind beim Vorhaben- und Erschließungsplan einige wesentliche Regelungselemente bereits durch das Gesetz bestimmt; außerdem ist die Verknüpfung zwischen städtebaulicher Planung und vertraglicher Erschließungs- und Bauverpflichtung gesetzlich vorgegeben.174 Die Begründung zum Gesetzesentwurf des InV-WoBaulG (1993) hält fest, daß mit dem Vorhaben- und Erschließungsplan Vereinfachungs- und Beschleunigungseffekte bei der Schaffung von Baurecht erzielt werden sollen.175 Die ersten praktischen Erfahrungen mit dem Instrument zeigen jedoch, daß Zeitgewinne gegenüber der Verfahrensalternative städtebaulicher Vertrag i. V. m. herkömmlichen Bebauungsplan-verfahren kaum realisiert werden können, da die grundsätzlichen materiellen Anforderungen der VEPl-Satzung sich nicht von denen einer Bebauungsplansatzung unterscheiden. Als nachteilig wird in der Praxis die geringere Flexibilität des VEP1 im Vergleich zum städtebaulichen Vertrag empfunden, so insbesondere:176

- die Notwendigkeit einer genauen Konkretisierung des Vorhabens zu einem sehr frühen Zeitpunkt,

- die Notwendigkeit der gleichzeitigen Beplanung des gesamten Vorhabensgebietes, ohne Möglichkeit eines abschnittsweisen Vorgehens,

- die streng vorformulierten Vertragsinhalte, so beispielsweise die unabdingbar erforderliche Bauverpflichtung mit Fixierung des Realisierungszeitraums,

- die Notwendigkeit, daß der Vorhabenträger über alle Grundstücke im Vertragsgebiet verfügungsbefugt ist,

Angabe von Herrn Dr. Eckart Scharmer, Rechtsanwaltskanzlei Dr. Scharmer, Berlin, Gespräch am 10.

^Oktober 1995 in Berlin.

Vgl. hierzu ausführlich Birk, Hans Jörg: Die neuen städtebaulichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, Folgelastenvertrag, Vorhaben- und Erschließungsplan, (Boorberg) Stuttgart u. a.

1994, S. 65-77, hier S. 7 2 u. S. 77; vgl. auch Falk, Bernd (Hrsg.): Immobilien-Handbuch: Wirtschaft, Recht, Bewertung, Grundwerk, 3. Aufl. 1992 incl. Ergänzungslieferungen, (Moderne Industrie) Landsberg/Lech

51994, Teil Recht, Kap. 1.8, S. 2-8.

Vgl. Ernst, Werner; Zinkahn, Willy; Bielenberg, Walter (Hrsg.): BauGB-Kommentar, 6. Aufl., (C. H. Beck) München 1994, BTDrucks. 12/3944, Rd.Nr. 4; vgl. auch Gop, Rebecca: Public Private Partnership (PPP)

-;Teamgeist nötig, in: Immobilien Manager, o. Jg., 1993, Nr. 4, S. 6-13, hier S. 12.

Angaben von Gesprächspartern, u. a. Herrn Dr. Rainer Emenlauer, Gesellschaft für Projektsteuerung im Städtebau mbH (Prostadt), Berlin, Gespräche am 14. September 1994 in Berlin und am 08. Februar 1995 in Bonn, und Herrn Hermann Laistner, Geschäftsführer der Ingenieurgesellschaft für Projektsteuerung, Ökolo-gische Entwicklungsplanung und Technologietransfer mbH (POET), Gespräche u. a. am 05. Mai 1994 in Lauchheim und am 08. Februar 1995 in Bonn.

- das Problem, daß spätere Erweiterungen oder Änderungen, selbst Änderungen des Investors selbst, zur vollständigen oder teilweisen Unwirksamkeit des VEP1 und damit zu einer Neuauflage des Verfahrens führen.

4. Die Abwendervereinbarung i. V. m. der städtebaulichen E-Maßnahme Das Recht der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme (§§ 165-171 BauGB), das mit dem InV-WoBaulG 1993 erneut und in fortentwickelter Form in das Dauerrecht des Baugesetzbuches übernommen wurde, erlaubt es den Kommunen, Teile ihres Gemeinde-gebietes in besonderer Weise städtebaulich zu entwickeln.177 Mit der Erweiterung des Anwendungsbereiches und der Verlagerung der Kompetenz der förmlichen Einleitung von der Landes- auf die kommunale Ebene wurde den Gemeinden ein Instrumentarium an die Hand gegeben, um bei erhöhtem Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten "städtebaulich integrierte Gesamtmaßnahmen zu entwickeln" oder "größere innerstädtische Brachflächen einer neuen Nutzung zuzuführen".178 Die Beliebtheit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme (E-Maßnahme) bei den Kommunen ist groß. "Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ist auf dem Weg, zu einem zentralen baulandpolitischen Instrument zu werden."179

Bei der städtebaulichen E-Maßnahme übernimmt die Gemeinde selbst die Rolle der Grundstückseigentümerin, indem sie die für die Entwicklung erforderlichen Flächen frühzeitig aufkauft oder nötigenfalls enteignet. Die Flächen werden beplant, neugeordnet, erschlossen und dann an Bauwillige veräußert, die sich verpflichten, die geplanten Baumaßnahmen durchzuführen. Von besonderer Bedeutung sind die bodenrechtlichen Befugnisse, die sich für die Gemeinden im Rahmen der Maßnahme ergeben: das erleichterte Recht zur Enteignung sowie die Möglichkeit, Grundstücke zum entwicklungsunbeeinflußten Wert anzukaufen und nach Durchführung der Maßnahmen zum Neuordnungswert zu veräußern. Der Entwicklungs-gewinn durch die Steigerung des Bodenwerts dient der Finanzierung der erforderlichen Maßnahmen.180 Das tiefe Eingreifen in die Eigentumsrechte der Betroffenen hat der Städte

-177

Das Recht der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme wurde erstmals mit dem Städtebauförderungsgesetz (StBauFG) 1971 eingeführt, 1987 jedoch wieder abgeschafft. Mit dem Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz 1990 wurde das Instrument in modifizierter Form wiedereingeführt; vgl. Bunzel, Arno: Städtebauliche

1 7 eEntwicklungsmaßnahme, ein Handbuch, (DlfU-Beiträge zur Stadtforschung, Nr. 11) Berlin 1994, S. 19 f.

(Vgl.) Lemmen, Franz-Josef: Bauland durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, Sonderdruck für den deutschen Städtetag, (W. Kohlhammer) Köln 1993, hier S. 1 f.; vgl. auch Bunzel, Arno: Städtebauliche

1 7 9Entwicklungsmaßnahme, ein Handbuch, (DlfU-Beiträge zur Stadtforschung, Nr. 11) Berlin 1994, hier S. 19 ff.

Krautzberger, Michael: Engpässe auf den Baulandmärkten, gesetzgeberische Überlegungen (GuG) 1992, S.

249; zit. nach: Lemmen, Franz-Josef: Bauland durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, (W.

Kohl-1 8 0hammer) Köln 1993, S. 2.

Vgl. Scharmer, Eckart: Mobilisierung und Bereitstellung von Bauland durch Entwicklungsmaßnahmen und Modelle der Kooperation mit privaten Investoren, in: Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (Hrsg.): Informationen zur Raumentwicklung, Heft 1/2 1994: Bodenmanagement, Bonn 1994, S. 9-18, hier S. 11.

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baulichen E-Maßnahme die Charakterisierung als "sozialistisches Folterwerkzeug"

eingebracht.181

Im Rahmen der Maßnahmenvorbereitung und -durchführung wird in der Regel ein privater Entwicklungsträger eingesetzt; dabei ist gesetzlich zwingend vorgeschrieben, daß dieser nur treuhänderisch für die Gemeinde tätig werden darf, er also kein eigenes Kapital einbringt und kein eigenes Risiko übernehmen darf.182 Das wirtschaftliche Risiko der Maßnahme trägt die Gemeinde, die auch die umfangreichen Planungs-, Grundstücksankaufs- und Erschlie-ßungskosten vorfinanzieren muß. Von vielen Experten wird die städtebauliche Entwicklungs-maßnahme daher sehr kritisch gesehen. "Die Risiken einer Entwicklungssatzung sind viel zu groß. Niemand kann viele Jahre vorher voraussehen, zu welchen Endwerten im Sinne des BauGB die Kommune nach Entwicklung der von ihr transitorisch erworbenen Flächen wieder zurückverkaufen kann. Wenn sich der Grundstücksmarkt abschwächt, so kann die Kommune konkursreif sein."183 Auch zeigen die bisherigen Erfahrungen aus der Praxis, daß die Maßnahmen sich nur in wenigen Ausnahmefällen selbst finanzieren konnten.184

Nach übereinstimmender Meinung in Wissenschaft und Praxis macht es die eigentums-beschränkende Funktion der Entwicklungsmaßnahme notwendig, sie auf Fälle und Bereiche zu beschränken, in denen das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung erfordert.185 "Es ist...

darauf hinzuweisen, daß unter Beachtung des Art 14 GG ... eine Gemeinde erst dann eine Entwicklungsmaßnahme durchführen darf, wenn sie nachhaltig hinreichend den Versuch unternommen hat, das mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgte Ziel (insbesondere Errichtung der Infrastrukturmaßnahmen und rasche Bebauung) durch städtebauliche Verträge (sog. Abwendungsverträge) zu erreichen und dieser Versuch gescheitert ist."186 Auch in der

(Vgl.) Roß, Andreas: Bauland durch Enteignung gewonnen, in: Süddeutsche Zeitung, Nr. 2 5 9 , 10. November

1 8 21 9 9 4 , S. 40.

1 8 3Vgl. § 167 Abs. 3, 4 BauGB.

Aussage von Dr. Walter Leisner, Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Erlangen, zit. nach:

Schiller, Andreas: Schwieriger Entzug, Rechtsfragen zum Public Private Partnership, in: Immobilien-Manager, o. Jg., 1995, Nr. 9, S. 58-62; vgl. auch die Ausführungen über die Entwicklungsgesellschaften in Berlin im sechsten Kapitel, B I 1; vgl. weiter Gop, Rebecca: Public Private Partnership (PPP) - Teamgeist nötig, in:

1 8 4Immobilien Manager, o. Jg., 1993, Nr. 4, S. 6-13, hier S. 10.

Vgl. Lemmen, Franz-Josef: Bauland durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, (W. Kohlhammer) Köln 1993, S. 41; vgl. auch Volger, Gernot: Public Private Partnership (PPP) - Berührungsängste, in:

Immobilien-1 8 5Manager, o. Jg., 1993, Nr. 5, S. 6 - 1 0 , hier S. 8.

Gem. § 165, Abs. 1, 2 BauGB muß als Anwendungsvoraussetzung ein besonderes öffentliches Interesse vorliegen und die Entwicklungsmaßnahme dem Wohl der Allgemeinheit insbesondere zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten dienen; vgl. auch Scharmer, Eckart: Mobilisierung und Bereit-stellung von Bauland durch Entwicklungsmaßnahmen und Modelle der Kooperation mit privaten Investoren, in: Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (Hrsg.): Informationen zur

Raument-1 8 6 wicklung, Heft 1/2 1994: Bodenmanagement, Bonn 1994, S. 9-18, hier S. 11.

Birk, Hans Jörg: Die neuen städtebaulichen Verträge: Erschließungsverträge, freiwillige Bodenordnung, Folgelastenvertrag, Vorhaben- und Erschließungsplan, (Boorberg ) Stuttgart u. a. 1994, S. 60; vgl. auch Lemmen, Franz-Josef: Bauland durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, (W. Kohlhammer) Köln 1993, S. 154.

Praxis wird immer wieder darauf verwiesen, daß die Kommunen wo immer möglich -zumindest Teile der Maßnahme an private Investoren übertragen sollen.187

In einigen der im Rahmen dieser Arbeit untersuchten Projekte wurde die Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angedacht, teilweise bereits die gesetzlich vorgeschriebenen Voruntersuchungen eingeleitet - um dann doch einen städtebaulichen Vertrag mit einem Investor abzuschließen. In diesen Fallkonstellationen besteht der Vorteil für die Kommunen darin, über das 'Droh'-Instrument Entwicklungsmaßnahme besonders hohe Abschöpfungsquoten von den privaten Vorhabenträgern erwirken zu können.188