Die Projektträgerstrategie

1. Die Bausteine der PPP-Finanzierung

Die Möglichkeiten der Kapitalbeschaffung hängen entscheidend davon ab, ob ein Projekt in kommunaler, privatwirtschaftlicher oder . ^gemischt-wirtschaftlicher Trägerschaft durchgeführt wird und über welche Einflußmöglichkeiten die kommunalen Gesellschafter verfügen. Die Trägerstruktur beeinflußt vor allem die Möglichkeiten der Akquisition von Fördermitteln und des Erhaltes von Kaufpreisstundungen für Grundstücke im Eigentum öffentlich-rechtlicher Institutionen sowie die Konditionen der Fremdkapitalbeschaffung und die Möglichkeiten der flexiblen Anpassung an kurzfristig erhöhte Finanzierungs-bedarfe.

In Zusammenhang mit der langfristigen Fremdkapitalfinanzierung wurde dargelegt, daß grundsätzlich drei kategoriale Formen der Finanzierung zu unterscheiden sind: die Kommunalfinanzierung, die Unternehmensfinanzierung und die Immobilien- bzw. Objekt-finanzierung, die auf jeweils unterschiedlichen Bonitäten bzw. Sicherheiten basieren.45 Mit den Public Private Partnerships verbindet sich die Idee, neue Finanzierungspotentiale zu erschließen und verschiedene Finanzier'ungsformen miteinander zu kombinieren. Die PPP-Projektfinanzierung kann damit als eine "Bausteine"-Finanzierung charakterisiert werden.

Im Idealfall werden in der PPP-Projektfinanzierung einzelne Elemente der Kommunal-, Unternehmens- und Objektfinanzierung so ausgearbeitet und miteinander kombiniert, daß ihre jeweiligen Stärken optimal zur Geltung kommen.

Angaben von Herrn Klaus-Peter Schmitt, Ltd. Regierungsdirektor des Planungsreferates München,

4 5 Telefonat v o m 05. September 1995.

Vgl. hierzu ausführlich Schwegmann, Klaus: Advanced Communal Finance, in: Kommunalwirtschaft, Heft 12, 1994, abgedruckt in: Pressespiegel der Landesbank Berlin, Berlin 1995, S. 1-15; vgl. speziell zur Kommunalfinanzierung z. B. Kirchhoff, Ulrich; Müller-Godeffroy, Heinrich: Finanzierungsmodelle für kommunale Investitionen, 5., Überarb. u. erg. Aufl., (Deutscher Sparkassenverlag) Bonn 1994, S. 37-41;

vgl. speziell zur Immobilienfinanzierung (als kombinierte Objekt- und Unternehmensfinanzierung) z. B.

Spitzkopf, Horst-Alexander: Konventionelle Finanzierung von Gewerbeimmobilien, in: Falk, Bernd (Hrsg.): Gewerbe-Immobilien, 6., Überarb. Aufl., (Moderne Industrie) Landsberg/Lech 1994, S. 473-497.

Übersicht 5.4: Die Bausteine der PPP-Finanzierung

In Deutschland wird eine solche Verbindung von Finanzierungselementen vor allem in kommunalen Projekten genutzt. Die Loslösung der Projektabwicklung aus den kommunalen (Haushalts-)Strukturen mit Gründung spezieller Objektgesellschaften eröffnet den Zugang zum Kapitalmarkt und ermöglicht ergänzende Beteiligungsfinanzierungen

46

privater Unternehmen. Bei Vorhaben privater Unternehmen spielen dagegen kommunale Finanzierungselemente meist eine untergeordnete Rolle. Während es in ausländischen, vor allem US-amerikanischen PPP-Modellen gängige Praxis ist, daß privatwirtschaftlich durchgeführte Projektentwicklungen mit öffentlichem Aufgabenbezug über öffentliche Schuldverschreibungen oder Darlehen kommunaler Agencies finanziert werden oder die öffentlichen Körperschaften Bürgschaften für private Kreditaufnahmen übernehmen,47

unterliegen in Deutschland kommunale Darlehen und Bürgschaften so strengen Anwendungsvoraussetzungen und schwierigen Genehmigungsauflagen, daß ihnen in Projekten mit privatwirtschaftlich dominierter Trägerschaft kaum Bedeutung zukommt.48

Diese Strategie wird in der Literatur als ein Randgebiet des großen Themenkomplexes "private

Finanzie-4 7 rung kommunaler Investitionen" behandelt.

Vgl. z. B. Colman, William G.: State and Local Government and Public Private Partnership, (Greenwood Press) N e w York, Westport, London 1989, S. 142 ff.; vgl. auch Fainstein, Norman I.; Fainstein, Susan S.:

Öffentlich-private Partnerschaften bei der Stadterneuerung und Stadtentwicklung in den U S A , in: Heinz, Werner (Hrsg.): Public Private Partnership - ein neuer Weg zur Stadtentwicklung?, (W.

Kohl-4 8 hammer/Deutscher Gemeindeverlag) Stuttgart u. a. 1993, S. 65-124, hier S. 100 f.

Über den tatsächlichen und möglichen Stellenwert von Kommunalkrediten im Rahmen von PPP-Finanzierungen bestehen in der Praxis unterschiedliche Meinungen. Die Befürworter bewerten die kommunale Bürgschaft als bedeutendes Finanzierungsinstrument für PPPs, da ein privater Vorhabenträger aufgrund der besonderen Sicherheiten kostengünstigere Kredite erhält, und fordern dementsprechend eine weniger restriktive Genehmigungspraxis. Eine gegensätzliche Position wird nicht nur von Kritikern vertreten, die die weitreichenden und nicht vertretbaren Haftungsübernahmen der Kommunen problematisieren, sondern auch von Praktikern, die keine Effekte einer Kostenersparnis ausmachen

Kapitel 5: Die Leistungsprogrammstratepien von PPP Seite 157

Kommunale Finanzierungsquellen werden in privatwirtschaftlichen Projektentwicklungen eher indirekt genutzt, so wenn die Kommune ergänzende städtebauliche Maßnahmen durchführt. Eine große praktische Bedeutung haben allerdings die öffentlichen Finanzierungshilfen. Um Gelder aus Förderprogrammen oder Kaufpreisstundungen für Grundstücke verfügbar zu machen, werden oftmals Projektgesellschaften in gemischt-wirtschaftlicher Trägerschaft gegründet, obwohl die Beteiligten eine rein private Beteiligungskonzeption bevorzugt hätten.49

Insgesamt sind die Möglichkeiten der Kapitalbeschaffung in Deutschland sehr begrenzt und die Vorteile der "Bonitätskopplung" in einer PPP können kaum genutzt werden.

Klagen über fehlendes Risikokapital und über die zu enge Zweckgebundenheit öffentlicher Fördermittel sind im untersuchten Forschungsfeld immer wieder zu hören und stellen die Akteure oft vor nicht überwindbare Hindernisse. Vor allem kleineren Projektentwicklern und Investoren gegenüber verfolgen die Banken eine sehr restriktive Kreditvergabepolitik;

Anlegerkapital kann für die meisten Projekttypen nicht zu einem solch frühen Planungs-zeitpunkt verfügbar gemacht werden.50 Gefordert wird beispielsweise die Errichtung gemeinsamer Risikokapitalfonds von öffentlichem und privatem Sektor, wie sie in den Niederlanden existieren.51

2. Die Finanzierung bei kommunaler Trägerschaft: Das Beispiel Schenkenberg

In Schenkenberg, einem kleinen Ort 22 km nördlich von Leipzig, wurde 1991 mit den Planungen für ein kommunales Vorhaben der Gewerbe- und Wohnbaulanderschließung

52 53

begonnen. In Anlehnung an eine Gewerbeflächenerschließung in Wachau wurde mit den dort engagierten privaten Unternehmern ein innovatives PPP-Modell zur Projektumsetzung konzipiert: Als Planungs- und Erschließungsträgerin fungiert eine eigens gegründete Ortsentwicklungsgesellschaft, die EOS Schenkenberg mbH, an der sich die Gemeinde

können: Im Gegenzug zu den günstigeren Konditionen werden zusätzliche Bürgschaftskosten in

4 9 prozentualen Anteilen auf die Kreditsumme aufgeschlagen.

50 Vgl. die Ausführungen zum Projekt Zietenkaserne Göttingen im sechsten Kapitel, C II 2.

51 Vgl. die Ausführungen im dritten Kapitel, A III.

Übereinstimmende Aussage mehrerer Gesprächspartner, u. a. von Herrn Dr. Rainer Emenlauer, Gesell-schaft für Projektsteuerung im Städtebau mbH (Prostadt), Berlin, Gespräche am 14. September 1994 in

5 2 Berlin und am 08. Februar 1995 in Bonn.

Die folgenden Ausführungen basieren auf der persönlichen Mitgestaltung einer umfassenden Studie zum Projekt; vgl IFEU-Ingenieurgesellschaft für Energie und Umwelttechnik mbH, Lauchheim: Modellvor-haben Public Private Partnership, Fallstudie Schenkenberg, unveröff. Studie im Rahmen des BMBau-Forschungsfeldes "Neue W e g e der privaten Finanzierung von Stadterneuerungs- und

5 3 Stadtentwicklungsaufgaben" des Experimentellen Wohnungs- und Städtebaus, Endbericht Mai 1995.

Der Bauleiter des Entwicklungsprojektes "Gewerbegebiet Wachau-Nord", am südöstlichen Stadtrand von Leipzig gelegen, fand den dortigen Verlauf so beispielhaft, daß er für seine Heimatgemeinde Schenkenberg ähnliches erhoffte.

Schenkenberg zu 70 %, ein privates Bauträgerunternehmen, die IFE Immoconsult Finanzberatung für Infrastruktur und Erschließung mbH, Berlin, zu 30 % beteiligt. Mit der Konstruktion der kommunal dominierten Entwicklungsgesellschaft soll es trotz der sehr schwachen Finanzausstattung der Gemeinde und der Unerfahrenheit des Verwaltungspersonals ermöglicht werden, die Planungsvorhaben "Gewerbegebiet Rödgen"

(ca. 15 ha), "Wohnentwicklung Schenkenberg" (ca. 4 ha) und "Dorfentwicklung Schenkenberg", (d. s. Maßnahmen der Ortskernsanierung) zügig und insgesamt rentabel durchzuführen.

Für die Vorfinanzierung der Grunderwerbs-, Planungs- und Erschließungskosten konnten kommunale Finanzierungs- und Fördermittel akquiriert werden:

- Aus dem Kommunalkreditprogramm wurden Fördermittel in Höhe von 4,5 Mio. DM verfügbar gemacht; der Kommunalkredit der Kreditanstalt für Wiederaufbau wurde für Investitionsvorhaben in den Bereichen Abwasserbeseitigung sowie Stadt- und Dorferneuerung" gewährt.54

- Für die Erschließung des Gewerbegebietes Rödgen wurden Fördermittel aus der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (sog. GA-Mittel) bewilligt; insgesamt waren dies 3,68 Mio. DM, davon 1,84 Mio. DM aus EG-Mitteln und der gleiche Betrag aus Bund/Länder-EG-Mitteln. 55

Kommunalkredit wie auch GA-Mittel wurden von der Gemeinde an die EOS weitergeleitet; aufgrund der Mehrheitsverhältnisse in der Gesellschafterversammlung wurde die angemessene kommunale Einflußsicherung als gegeben angesehen.

Für Vorhaben der Gewerbe- und Wohnbaulanderschließungen ist eine kommunale Kreditaufnahme nicht so einfach möglich. Generell wird die Genehmigung von Kreditaufnahmen restriktiv gehandhabt: ist die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommune bedroht, ist die Genehmigung der Kreditaufnahme durch die kommunalen Aufsichtsbehörden zu versagen. Maßgeblich für die Entscheidung ist nach geltendem Haushaltsrecht nicht der Verwendungszweck, sondern die Lage der Haushaltswirtschaft insgesamt. Bei Investitionen, die rentierlich sind, d. s. solche, deren Schuldendienst durch projektbezogene Einnahmen gedeckt ist, geht die Kommunalaufsicht mittlerweile dazu über, grundsätzlich eine Kredit-finanzierung zuzulassen. Für die hier untersuchten Projekte ist diese (sichere) Rentierlichkeit nicht gegeben; die Genehmigungserteilung unterliegt einem erheblichen Ermessensspielraum und wird von den zuständigen Kommunalaufsichten unterschiedlich gehandhabt. Nach Aussage der Leiterin der Kommunal-aufsicht des Landkreises Delitzsch wird im Lande Sachsen durchaus eine kommunale Bürgschaft und Kreditaufnahme dann bewilligt, wenn es um den Ankauf von Grundstücken zur Schaffung von Arbeits-plätzen oder zur Bereitstellung von Bauland bei gleichzeitigem Nachweis des Planungsstandes und der Abstimmung mit den wichtigsten Trägern öffentlicher Belange geht. Die Kommunalaufsicht in anderen Ländern, z. B. Brandenburg, ist diesbezüglich weniger bereit, Zugeständnisse zu machen; Aussage von Herrn Hermann Laistner, Geschäftsführer der Ingenieurgesellschaft für Projektsteuerung, Ökologische Entwicklungsplanung und Technologietransfer mbH (POET), Lauchheim, Gespräche u. a. am 05. Mai 1994 in Lauchheim und am 08. Februar 1995 in Bonn. (Die POET führte die Planungen im Projekt Schenkenberg durch.)

Eine der im Bewilligungsbescheid festgelegten Prämissen ist die Verpflichtung, erschlossene Flächen überwiegend an förderfähige Betriebe weiterzuveräußern. Die vorgeschriebene Weitergabe der Förder-mittel erfolgte im Rahmen von Kaufpreisabschlägen für Grundstücke im Gewerbegebiet Rödgen; vgl. zum GA-Förderprogramm auch die Ausführungen im siebten Kapitel, B II 2.

Kapitel 5: Die Leistungsprogrammstratepien von PPP Seite 159

Der Flexibilitätsvorteil der kommunalen Entwicklungsgesellschaft gegenüber einer Projektabwicklung im Rahmen des kommunalen Haushalts zeigte sich beim Überbrücken eines Liquiditätsengpaßes. Der zügige Projektverlauf schien gefährdet, als sich aufgrund nicht vorhandener Grundbücher Zahlungseingänge aus Grundstücksverkäufen verzögerten;

diese wurden für Grundstücksankäufe in dem sich anschließenden Teilprojekt benötigt.

Auf Grundlage einer stillen Abtretung von 21 Einzelforderungen aus abgeschlossenen Grundstückskaufverträgen erklärte sich die Commerzbank Leipzig schließlich bereit, einen Kontokorrentkredit in Höhe von 1 Mio. DM einzuräumen, mit dessen Hilfe die Projekt-abwicklung wie geplant fortgesetzt werden konnte. Bei einer klassischen Haushalts-finanzierung hätte die Gemeinde Schenkenberg keine Möglichkeit gehabt, auf einen kurzfristig erhöhten Kapitalbedarf zu reagieren. Sie hätte einen Nachtragshaushalt beschließen müssen, der von der Kommunalaufsicht ebenso genehmigt werden muß wie die Kreditaufnahme selbst.

Trotz der Möglichkeit der ergänzenden Kreditbeschaffung über den Kapitalmarkt weist das kommunale Finanzierungsmodell Defizite in der Kapitalmobilisierung auf. An allen 5 Standorten, an denen die IFE an einer kommunalen Entwicklungsgesellschaft beteiligt ist,

56

traten im Projektverlauf erhebliche Liquiditätsprobleme auf. Nach Einschätzung von Laistner, einem der beiden 'Erfinder' des Kooperationsmodells, könnte das PPP-Arrangement durch die Beteiligung eines finanzstarken Partners erheblich an

"Umsetzungsstärke" gewinnen. Bei dem bisherigen Beteiligungskonzept steht nicht die Gewinnung von Kapitalkraft im Vordergrund, sondern die Gewinnung von Know-how.57

Der innovative Charakter der PPP-Konstruktion liegt darin begründet, daß diese Know-how-Mobilisierung den Finanzierungsbedarf während der Projektabwicklung nicht zusätzlich erhöht. Der private Partner erbringt seinen Arbeitseinsatz als 'Vorleistung' und 'auf Risiko': eine Vergütung seiner Tätigkeit erfolgt erst und nur dann, wenn das Projekt mit Erfolg abgeschlossen wird. In diesem Fall partizipiert er in Höhe seiner Gesellschafts-beteiligung, d. h. mit 30 %, am realisierten Projektgewinn. Auf diese Weise wird ein 'existentielles' Interesse des privaten Unternehmers an einer rentablen und schnellen Maßnahmendurchführung erzeugt und die Gemeinde hat eine begründete Aussicht auf einen erfolgreichen Projektabschluß. Der private Partner fungiert quasi als

"Außenbord-Das Kooperationsmodell der Gemeinde Schenkenberg (Kreis Delitzsch) stellt insofern eine Besonderheit dar, als es bereits an einem anderen Standort (Wachau, Kreis Leipzig) erprobt wurde und gleichzeitig eine Übertragung auf mehrere andere Gemeinden versucht wird: Fahrland (Kreis Potsdam), Cottbus und , Seeburg (Kreis Potsdam).

Der private Partner leistet im Modell nur einen geringen eigenen Kapitaleinsatz in Höhe von 15.000 DM;

dies entspricht seinem 30 %igen Anteil am Stammkapital der Gesellschaft.

58

motor im Ruderboot der Gemeinde". Gleichzeitig wird im gewählten Modell eine sehr unkonventionelle Form von Unterstützung und Arbeitsteilung zwischen den Kooperations-partnern gefördert.

Die Beobachtung des Projektverlaufs an den verschiedenen Standorten zeigt, daß in dieser unkonventionellen Zusammenarbeit zwischen dem privaten Unternehmer und dem Bürgermeister, beide Geschäftsführer der Entwicklungsgesellschaft, die Stärken des Kooperationsmodells liegen. In den Gemeinden, in denen ein sehr kleiner Verwaltungs-apparat und überschaubare 'Machtverhältnisse' es ermöglichten, schnell und unbüro-kratisch Entscheidungen herbeizuführen, konnten kommunale Entwicklungsprojekte in sehr kurzen Zeiträumen und mit hohen Gewinnmargen durchgeführt werden. Im Pionierprojekt Wachau, in dem die Grundstücksflächen zu einer sehr günstigen Zeit auf dem Markt kamen, wurde nach knapp zwei Jahren Entwicklungstätigkeit ein Gewinn von rund 12 Mio. DM realisiert. Im Projekt Schenkenberg steht eine Endbilanzierung noch aus;

nachteilig auf den Projekterfolg wirkt sich die derzeit schleppend verlaufende Vermarktung

59

der Gewerbeflächen aus.

D. Die Projekt-Konzeptionsstrategien