Die Kalküle der Politiker und Verwaltungsmitarbeiter

Die Ziele, die die Vertreter aus kommunaler Politik und Verwaltung mit dem PPP-Konzept verfolgen, umfassen ein weites Spektrum an Vorstellungen, die an sehr individuelle Motive anknüpfen.42 Die Ziele werden sowohl durch solche Determinanten mitbestimmt, die das ganze politisch-administrative System prägen, als auch durch solche, die für jede Gemeinde und jede Person unterschiedlich sind. Grundlegende, stabile Handlungsmotive sind besonders dort zu vermuten, wo sie auf Funktionserfordernisse von Organisationen und den

Vgl. Heinz, Werner: Stadtentwicklung und Strukturwandel: Einschätzungen kommunaler und außer-kommunaler Entscheidungsträger, (W. Kohlhammer/Dt. Gemeindeverlag) Stuttgart u. a. 1990, S. 259-269;

vgl. auch Ganser, Karl: Public-private partnership: Reduktion des politischen Handlungsspielraumes, in:

Swoboda, Hannes: Wien, Identität und Stadtgestalt, (Böhlau) Wien, Köln 1990, S. 66-74, hier S. 71 ff.; vgl.

weiter Heinz, Werner: Die weltweite Entwicklung der Städte, in: Der Städtetag, 47. Jg., 1994, Nr. 4, S.

278-4 0 281, hier S. 279.

Vgl. Ganser, Karl: Public-private partnership: Reduktion des politischen Handlungsspielraumes, in: Swoboda,

41 Hannes: Wien, Identität und Stadtgestalt, (Böhlau) Wien, Köln 1990, S. 66-74, hier S. 71 ff.

Vgl. Heinz, Werner: Die weltweite Entwicklung der Städte, in: Der Städtetag, 47. Jg., 1994, Nr. 4, S. 278-281,

4 2 hier S. 279.

Die Beziehungs- und Abhängigkeitsgefüge zwischen Motiven und Zielen sind sehr komplex. Motive sind hypothetische Konstrukte zur Darstellung komplexer Verhaltensgründe; demgegenüber sind Ziele definierte und bewußte Normen, die aus den Motiven abgeleitet werden. Aufgrund der angenommenen Kausalität wird im folgenden auf eine Trennung der Konstrukte verzichtet; vgl. hierzu Tietz, Bruno: Marketing, wisu-Texte, 3., Überarb. u. erw. Aufl., (Werner) Düsseldorf 1993, S. 154.

existentiellen Bedürfnissen der in ihnen agierenden Personen zurückzuführen sind. Im öffentlichen Sektor sind die Funktionsbereiche der Politik und der Verwaltung zu unter-scheiden, die zwar im allgemeinen recht ähnliche Ziele verfolgen, deren spezifische system-bedingte Interessen jedoch eine differenzierte Betrachtung der Motiv- und Zielstruktur angebracht erscheinen lassen. Im folgenden wird unterschieden zwischen den Zielen

- der Politiker, d. s. die politische Führung, die politischen Beamten und die Kommunal-vertreter/Ratsmitglieder und

- der Verwaltungsmitarbeiter, d. s. die Beamten und Angestellten in den kommunalen Ämtern und verselbständigten Verwaltungseinheiten.

Die Interessen und Ziele der Politiker

Als Oberziele politischen Handelns werden meist die Sicherung der Wiederwahl bzw. die Stimmenmaximierung und die Sicherung bzw. Erweiterung von Macht und Einfluß genannt.43

Diese aus der mikro-ökonomischen Theorie des Eigennutzens abgeleiteten Systemziele werden in der Literatur ausführlich behandelt und daher hier nicht weiter ausgeführt. Die nachfolgenden Zielüberlegungen basieren auf den Ergebnissen verhaltenswissenschaftlicher Studien über das Funktionieren des politischen Apparates; sie sind durch die Befunde der eigenen empirischen Untersuchungen ergänzt. In Anlehnung an Scheuch/Scheuch ist für den Erfolg von Politikern dreierlei wichtig:

" 1. die Unterstützung durch eine Seilschaft;

2. ihr über die Medien vermitteltes Ansehen;

3. ein Kapital von Gefälligkeiten, vor allem erwiesen den politischen Gegnern und einfluß-reichen Bürgern."44

Anknüpfend an diese Erfolgsfaktoren, lassen sich die PPP-spezifischen Ziele der Kommunal-politiker wie folgt darstellen:

zu 1.: Politiker können ihre Ziele viel effektiver erreichen, wenn sie die Unterstützung einflußreicher Freunde genießen. Die Durchführung gemeinsamer Aktionen und Projekte mit dem privaten Sektor ist für Politiker ein willkommenes Instrument, mächtige politische Verbündete zu gewinnen. Zur existentiellen Notwendigkeit wird die Abstimmung kommunaler Strategien mit der Privatwirtschaft dann, wenn es um die

Wahlkampf-43

Vgl. ausführlich Braun, Günther E.: Ziele in öffentlicher Verwaltung und privatem Betrieb, (Nomos) Baden-Baden 1988, S. 107-123; vgl. auch Grosser, Guido; Schmidt, Holger: Altlastensanierung mit den Bürgern, Dortmunder Materialien zur Raumplanung Nr. 22, (Dortmunder Vertrieb für Bau- und Planungsliteratur)

4 4 Dortmund 1994, S. 21.

Scheuch, Erwin K.; Scheuch, Ute: Cliquen, Klüngel und Karrieren; Über den Verfall der politischen Parteien, (Rowohlt) Reinbek bei Hamburg 1992, letzte nicht numerierte Seite.

Kapitel 4: Die Ziele von Public Private Partnership Seite 113

finanzierung geht. In Amerika nehmen die Developer die führende Rolle unter den Wahlkampfhelfern ein und fördern die Kandidaten für das Bürgermeisteramt, die ihre Vorstellungen von einer erneuerten Stadt teilen.45 Auch in Deutschland wurden mit der Einführung des Direktwahlrechts die diesbezüglichen Abhängigkeiten verstärkt. Es ist heute nicht mehr möglich, einen politischen Wahlkampf ohne Sponsoren zu führen.46

zu 2.: Die Leistungen eines Politikers stellen sich als medienvermittelte Leistungen dar, in deren Sog die Aufbietung medienwirksamer Ereignisse einen enormen Bedeutungs-aufschwung erfährt.47 Ein städtebauliches Projekt dient der Repräsentation des kommunal-politischen Standards, und die mit seiner Realisierung verbundenen Entscheidungen und Handlungen bieten ein großes Potential für die Darstellung der eigenen Person.48 Je enger die Zusammenarbeit mit Investoren und Developern, desto besser lassen sich Erfolge als ein Produkt eigenen Schaffens und Wirkens deklarieren. Aber auch für alle anderen Parteien und Politiker bieten die Vielzahl der im Rahmen einer Projektentwicklung anfallenden Entscheidungen und die Vielzahl von Beurteilungsmaßstäben die Möglichkeit, das Vorhaben für die persönliche Profilierung zu nutzen.

zu 3.: Städtebauliche Projektentwicklungen gehören zu den am meisten umstrittenen politischen Aufgaben, da sie eine Vielzahl sehr unterschiedlicher Interessen von Bürgern und Unternehmern tangieren.49 Es erscheint nur natürlich, daß die politischen Entscheidungsträger bei der Abwägung konkurrierender Belange tendenziell dort Zugeständnisse machen, wo sich die einflußreichsten und für die eigenen Interessen nützlichsten Personen ansiedeln.50 Die hohe politische Wertschätzung von PPP-Projekt-entwicklungen liegt wesentlich darin begründet, daß sie ein sehr breites Spektrum an

Vgl. Fainstein, Susan S.: The City Builders: property, politics and planning in London and N e w York, (Blackwell Publishers) Oxford and Cambridge 1994, S. 6; vgl. auch Stephenson, Max O.: Whither the public private partnership: A critical overview, in: Urban Affaires quarterly, 27. Jg., 1991, S. 109-127, hier S. 117;

vgl. weiter Strom, Elizabeth A.: Öffentlich-private Partnerschaften bei der Stadterneuerung und Stadtent-wicklung in den U S A - Fünf Fallbeispiele, in: Heinz, Werner (Hrsg.): Public Private Partnership - ein neuer W e g zur Stadtentwicklung?, (W. Kohlhammer/Deutscher Gemeindeverlag) Stuttgart u. a. 1993, S. 125-198,

4 6 hier S. 158.

Angaben von Herrn Hermann Laistner, Geschäftsführer der Ingenieurgesellschaft für Projektsteuerung, Ökologische Entwicklungsplanung und Technologietransfer mbH (POET), Gespräche u. a. am 05. Mai 1994

4 7 in Lauchheim und am 08. Februar 1995 in Bonn.

4 8 Vgl. die Ausführungen im dritten Kapitel, A I.

Stephenson spricht von einem "Gebäudekomplex" der Kommunalpolitiker; vgl. Stephenson, Max O.: Whither the public private partnership: A critical overview, in: Urban Affaires quarterly, 27. Jg., 1991, Nr. 1, S.

109-4 9 127, hier S. 116.

Entscheidungen über Flächennutzungen und Projektentwicklungen beeinflussen das Allgemeinwohl auf eine ganz entscheidende Weise. Fainstein nennt vier Gründe dafür, daß den "places" eine herausragende Wohlfahrtskomponente zukommt: (1) bilden sie die Basis menschlicher Identitäts- und Zugehörigkeitsgefühle, (2) sind sie Ort für wirtschaftliche Produktivität und Konsum, (3) sind sie Ort der politischen Repräsentation, und (4) sind sie ein Bereich, in dem staatliche Politikausübung auf die Menschen erfolgt; vgl. Fainstein, Susan S.: The City Builders: property, politics and planning in London and N e w York, (Blackwell Publishers) 50 Oxford and Cambridge 1994, S. 2 2 3 f.

Das Problem der Interessendurchsetzung in einer Demokratie ist sehr diffizil zu beurteilen und Gegenstand zahlreicher politikwissenschaftlicher Schriften; vgl. (einführend) Massing, Peter: Interessengruppen, in:

Nohlen, Dieter (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik, 4. Aufl., (Serie Piper) München 1996, S. 289-290.

Möglichkeiten bieten, nach verschiedenen Seiten Zusagen zu machen und 'Geschenke' zu verteilen.51 Hier ist z. B. an die Vergabe 'lukrativer' Aufträge an Geschäftsfreunde oder die Besetzung attraktiver Posten mit Parteifreunden zu denken. So ist es nicht überraschend, daß einer der zentralen Streitpunkte in den PPP-Projekten die Frage ist, welchem der Partner die Auftragsvergabe obliegt.52

Begriff und Konzept von PPP sind auch aus dem Grund sehr beliebt, daß sie der kommunalen Politik den Touch des Innovativen und Effizienten geben, den sie in der heutigen Zeit fortschreitender Politikverdrossenheit und Bürokratiekritik besonders benötigt.

Das Beispiel Stadt Frankfurt a. M.: In Frankfurt hat der Dezernent des Stadtplanungsamtes, Martin Wentz, die Public Private Partnership zu einem zentralen Profilierungskonzept seiner Politik erhoben. Die PPP-Projekte Westhafen und Rebstockpark wurden als Modellent-wicklungen konzipiert, an denen eine zukunftsweisende Stadtentwicklung in Zusammenarbeit zwischen Stadt und privaten Investoren exemplarisch realisiert werden sollte. Zahlreiche Veröffentlichungen und internationale Symposien begleiteten die zu Beginn der neunziger Jahre beginnende PPP-Kampagne, die auch mit dazu beitrug, daß Frankfurt heute die Stadt ist, die mit dem Begriff PPP sehr stark assoziiert wird. Die ausgeprägte Profilierung hat natürlich auch politische Gegner und die Öffentlichkeit mobilisiert und dazu geführt, daß Konzeption und Entwicklung der Projekte sehr kritisch verfolgt wurden. Frankfurt-'Kenner' berichten, daß der bis dato unbefriedigende Verlauf der PPP-Projekte der politischen Glaubwürdigkeit Wentzes geschadet habe.

Die Interessen und Ziele der Verwaltungsmitarbeiter

Für die Verwaltungsmitarbeiter werden in Anlehnung an die mikro-ökonomische Theorie des Eigennutzens als Oberziele der Erhalt bzw. Ausbau von Macht- und Einflußbereichen und die Bestandssicherung bzw. Strukturbewahrung genannt.53 Auf die sich daraus ableitenden Nutzenkalküle wird im folgenden nicht näher eingegangen, stattdessen wird eine Aufarbeitung von empirischem Wissen angestrebt. Auch hier weisen die Befunde aus der Literatur und die Erfahrungsberichte aus der Praxis immer wieder auf das Beharrungsvermögen bürokratischer

Vgl. Gräsel, Wolfgang: Das multifunktionale Stadtteilzentrum "Wasserbehälter Meiselmarkt" in Wien, in:

Brech, Joachim (Hrsg.): Neue W e g e der Planungskultur, Orientierungen in der Zeit des Umbruchs, (Verlag für wissenschaftliche Publikationen) Darmstadt 1993, S. 168-172, hier S. 171.

Angaben von Herrn W. Malte Mahler, Geschäftsführer der Immobilien Development und Beteiligungs-gesellschaft IDB Niedersachsen, Hannover, Gespräch am 21. August 1995 in Hannover; vgl. auch die Ausfüh-rungen im siebten Kapitel, E.

Vgl. Braun, Günther E.: Ziele in öffentlicher Verwaltung und privatem Betrieb, ( N o m o s ) Baden-Baden 1988, S. 116 ff.; vgl. auch Grosser, Guido; Schmidt, Holger: Altlastensanierung mit den Bürgern, Dortmunder Materialien zur Raumplanung Nr. 22, (Dortmunder Vertrieb für Bau- und Planungsliteratur) Dortmund 1994, S. 21.

Kapitel 4: Die Ziele von Public Private Partnership Seite 115

Strukturen und die fehlende Leistungsorientierung der dort beschäftigten Mitarbeiter hin.54

"Ein strenger Funktionalismus ... fördert auch die Einrichtung privater Imperien, ... die mehr mit politischen Kämpfen beschäftigt sind, die es zu gewinnen gilt, als mit der Zufriedenheit des Kunden."55

In einer Phase, die durch drastische Sparmaßnahmen und umfassende Reformbemühungen gekennzeichnet ist, verschärfen sich die organisationsinternen 'Kämpfe' um den Erhalt angestammter Kompetenzen und Privilegien. Planungs-, Stadtentwicklungs- und Bauämter sind von Personalabbaumaßnahmen besonders stark betroffen; teils erfolgen Anpassungen an rückläufige Auftragsbestände und eine weniger personalintensive Form der Leistungs-erstellung,56 teils wird gezielt eine Strategie des Outsourcings verfolgt und Planung und Bauausführung verstärkt an privatwirtschaftliche Unternehmen übertragen. Dies führt dazu, daß in vielen Aufgabenfeldern der Planung und Projektentwicklung kommunale Ämter in einem unmittelbaren Konkurrenzverhältnis zu den Akteuren der privaten Wirtschaft stehen.

Das Konkurrenzverhältnis wird dadurch verschärft, daß die Verwaltungsressorts sich von vielen Seiten dem Vorwurf des schwerfälligen, trägen Bürokratieapparates gegenüber sehen, der in seinem Denken und Handeln auf unverständliche Weise unwirtschaftlich ist.

Die krisenhafte Situation führt zu folgenden unterschiedlichen Zielorientierungen des Verwal-tungshandelns:

1. die Selbstbehauptung und Identitätswahrung durch Festhalten an bewährten Ansichten, Werten und Handlungsformen,

2. der Versuch der Wahrung der traditionellen Einfluß- und Handlungsbereiche mit 'neuen' Mitteln,

3. die Widerlegung der Vorurteile und die Dokumentation der eigenen Leistungsfähigkeit.

zu 1.: Das Verharren in bewährten Praktiken ist weniger eine Zielorientierung im Sinne eines bewußt angestrebten Verhaltens; vielmehr bestimmt ein Widerstand träger Gewohnheit das Handeln. Vereinzelt zeigt sich hier aber auch ein 'trotziges' Aufbegehren gegen den massiven Erneuerungsdruck, dem die Verwaltungen ausgesetzt sind. Dieses Phänomen

57

wird später als Reaktanzproblem weiter ausgeführt. Es behindert das Funktionieren einer PPP erheblich.

5 4 Vgl. Bruder, Wolfgang: Bürokratie, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik, 4. Aufl., (Serie

5 5 Piper) München 1996, S. 74-78, hier S. 75 u. S. 78.

Mintzberg, Henry: Mintzberg über Management: Führung und Organisation, Mythos und Realität, (Gabler) 5g Wiesbaden 1991, S. 152 f.

Im Bereich der Stadtplanung kann durch die Computerisierung rund ein Drittel aller Stellen eingespart werden; Angaben von Herrn Norbert Bensch, Stadtplanungsamt Mannheim, Gespräch am 10. Februar 1995 in

5 7 Mannheim.

Vgl. die Ausführungen im achten Kapitel, D V.

zu 2.: Die Bereitschaft zu gemeinsamen Aktionen mit dem privaten Sektor wächst vor allem dort, wo die Beteiligten erfahren, daß ihre Ziele der Selbstbehauptung und Einflußwahrung nicht mehr mit bewährten Handlungsformen zu realisieren sind. Aufgrund fehlender Finanzierungsmöglichkeiten und fehlender Personalkapazität sind viele Planungsämter heute nicht mehr in der Lage, Stadtentwicklungsprojekte in eigener Trägerschaft durch-zuführen. Oft stellt eine PPP dann die einzige Möglichkeit dar, überhaupt eigene Ziel-vorstellungen in den Planungs- und Bauprozeß eines Vorhabens einzubringen.

Das Beispiel Stadt Kassel: In Kassel wurde das Stadtplanungsamt im Rahmen eines politischen Führungswechsels von ehemals 60 auf nunmehr 17 Mitarbeiter dezimiert; der Posten des (ehemals sehr einflußreichen) Amtsleiters wurde über einen längeren Zeitraum nicht besetzt. Ursprünglich war vorgesehen, das Projekt Wiederaufbau Unterneustadt von der Stadt durchführen zu lassen und lediglich die erforderlichen Planungs-, Koordinie-rungs- und Bauleitungsaufgaben an private Unternehmen zu übertragen - beispielsweise in Form eines Generalunternehmervertrages. Das Projektmanagement sollte zumindest solange in städtischer Hand liegen, bis "die rahmensetzenden Eckdaten der städtebaulichen Entwicklung festgezurrt sind." Mit der Schwächung des Planungsamtes wurde das Modell des städtischen Projektmanagements obsolet; es wurde ein Verfahrensmodell gewählt, das den politischen Vorstellungen besser entsprach: eine gemischt-wirtschaftliche Projektent-wicklungs-GmbH, die das gesamte Projekt leitet und abwickelt. Die Beteiligungs-verhältnisse sind so gewählt, daß die Stadt ein Drittel der Gesellschaftsanteile hält, die übrigen beiden Drittel teilen sich die Stadtsparkasse Kassel und die Bavaria Objekt- und Baubetreuungs GmbH, eine Tochter der Berliner Landesbank.58

zu 3.: Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit von Verwaltungen rücken Kriterien wie Handlungseffizienz, Handlungsflexibilität und Handlungsgeschwindigkeit zunehmend in den Vordergrund. Im Rahmen einer PPP kann eine Verwaltung ihr Leistungsvermögen unter Beweis stellen, indem sie Planungs- und Baugenehmigungsverfahren entsprechend schnell vorantreibt und flexibel auf die Bedarfe der privaten Unternehmer reagiert. Eine Vorreiterrolle nehmen diesbezüglich die ausgegliederten, verselbständigten Verwaltungs-einheiten ein. Sie neigen in besonderem Maße dazu, sich die Anliegen und Interessen ihrer Klientel, der Wirtschaft, zu eigen zu machen und Gemeinwohlauftrag und Klientel-interessen zu verwechseln.59 Einige Autoren haben auf die bedeutenden ideologischen Implikationen hingewiesen, die die Neudefinition von politischer Rationalität als

Angaben von Herrn Jochum, Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung Kassel, Gespräch am 01. Februar 1995 in Kassel; vgl. auch die Ausführungen zum Projekt im fünften Kapitel, D II 2 und im sechsten Kapitel, 59 c 1 1 2

-Vgl. Schuppert, Gunnar Folke: Verwaltungswissenschaft als Steuerungswissenschaft, Zur Steuerung des Verwaltungshandelns durch Verwaltungsrecht, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.): Reform des allgemei-nen Verwaltungsrechts, ( N o m o s ) Baden Baden 1993, S. 65-114, hier S. 81.

Kapitel 4: Die Ziele von Public Private Partnership Seite 117

ökonomische Effizienz mit sich bringt: de facto werden öffentliche Ziele durch private Ziele ersetzt.60

Im Dokument Public Private Partnership (Seite 131-137)