Vorüberlegung: PPP und der Rechtsrahmen

Auf die Möglichkeiten der Ausgestaltung eines PPP-Arrangements im hier untersuchten Forschungsfeld übt das Städtebaurecht vielfältige Restriktionen aus. Eine Kooperation, die klassische Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilungen zu überwinden sucht, stößt schnell an die Grenzen geltender gesetzlicher Vorschriften. Die Unterschiede im nationalen Städtebau-recht sind der Hauptgrund dafür, daß es kaum möglich ist, PPP-Modelle von einem Land auf ein anderes zu übertragen. Dies gilt für das deutsche Städtebaurecht in besonderer Weise, da sein Verbindlichkeitsgrad und seine Regelungsdichte ausgesprochen hoch sind. "Das Bemühen des Gesetzgebers, vorausdenkend möglichst viele Einzelfälle zu regeln, hat zu einer unübersichtlichen Vielfalt der Gesetzesmaterie geführt, die kompliziertesten Vollzug zur notwendigen Folge haben muß."144

Eine weitere Besonderheit des deutschen Städtebaurechtes sind die im Vergleich zu anderen europäischen Ländern und den USA sehr weitreichenden Zuständigkeiten der öffentlichen Hand. Während in den meisten anderen Ländern Erschließungs- und Neuordnungspläne für Wohn- oder Gewerbebebauungen durch privatwirtschaftliche Unternehmen erstellt werden, liegt in Deutschland die Verantwortung für Bodenordnung und Erschließung bei der öffentlichen Hand, die diese Aufgaben in der Regel auch heute noch selbst wahrnimmt. Die

141

Kornennann, Rolf (Bausparkasse GdF Wüstenrot, Ludwigsburg): Mit welchen Strategien sollen die Wohnungsfragen von morgen gelöst werden?, Vortrag anläßlich des Handelsblatt-Kongresses

"Immobilienmärkte in Bewegung" am 28. und 29. September 1995 in Hamburg, unveröff.

Vortrags-1 4 2manuskript, S. 18.

Vgl. Oppenländer, Karl-Heinrich (ifo Institut für Wirtschaftsforschung, München): Die Immobilienwirtschaft vor dem gesamtgesellschaftlichen Hintergrund, Vortrag anläßlich des Handelsblatt-Kongresses

"Immobilienmärkte in Bewegung" am 28. und 29. September 1995 in Hamburg, unveröff.

Vortrags-1 4 3manuskript, S. 11.

Angabe von Herrn Dr. Berge, Stadtentwicklungsamt Frankfurt a. M„ Gespräch am 14. Juni 1994 in Frankfurt

144a" M

-Falk, Bernd (Hrsg.): Immobilien-Handbuch: Wirtschaft, Recht, Bewertung, Grundwerk, 3. Aufl. 1992 incl.

Ergänzungslieferungen, (Moderne Industrie) Landsberg/Lech 1994, Teil Recht, Kap. 1.3, S. 1 f.

Kapitel 3: Die Gestaltungsbedingungen für die PPP-Strategien _____ Seite 79

weitreichenden öffentlichen Kompetenzen im Bauplanungsrecht liegen u. a. im hohen Verbindlichkeitsgrad und der hohen Detailtiefe deutscher Baupläne begründet. Außer Deutschland verfügen nur noch die Niederlande über ein Planungsrecht, das die Boden-nutzung auf ähnlich präzise Art verbindlich festschreibt.145

Typisch für das deutsche Verwaltungsmodell ist darüber hinaus die starke gesetzliche Vorprogrammierung des Verwaltungshandelns. Während in nahezu allen anderen Ländern eine gewisse "Bargaining-Kultur" nicht nur verbreitet, sondern auch allseits akzeptiert ist, läßt sich das deutsche rechtsstaatliche Modell gesetzesgebundenen Verwaltungshandelns nur sehr schwer mit der Vorstellung vereinbaren, daß z. B. über die Bedingungen einer Bau-genehmigungserteilung verhandelt wird.146 Die Diskussion um die Einbettung von Verhand-lungslösungen in das Verwaltungsverfahren hat in Deutschland gerade erst begonnen;

wichtige Impulse erhält sie von dem stärker auf prozedurale Verfahren ausgerichteten US-amerikanischen Verwaltungsmodell.147 In der Verwaltungspraxis wird die Orientierung an unterschiedlichen normativen Modellen seit jeher durch das Bemühen überlagert, konkrete Probleme erfolgreich zu bewältigen. Die Finanzkrise der öffentlichen Hand führt dazu, daß heute immer mehr Planungen und Erschließungen von privaten Vorhabenträgern durchgeführt werden- Auch ist es mittlerweile gängige Praxis, daß die öffentliche Hand die Einleitung eines Bauplanungsverfahrens davon abhängig macht, ob der Investor bereit ist, Teile seines

"planning gains" abzutreten.

Der Gesetzgeber hat diesen Entwicklungen mit den jüngsten Änderungen des Städtebau-rechtes Rechnung getragen und die Möglichkeiten des kooperativen Zusammenwirkens von öffentlichem und privatem Sektor inhaltlich neu bestimmt und erweitert. Im Maßnahmen-gesetz zum BauGB, in den städtebaulichen Regelungen des Einigungsvertrages und insbesondere durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz (InV-WoBaulG)148, in Kraft getreten am Ol. Mai 1993, werden den Kommunen neue, neuaufgelegte

145

Andere Rechtssysteme, wie in Frankreich oder Italien, überlassen privaten Vorhabenträgern deutlich größere Spielräume bei der Ausgestaltung von Projekten und Detailplänen. Im britischen Planungssystem gibt es überhaupt keine Pläne mit rechtsverbindlichem Charakter; das Angebot an Bauland richtet sich allein nach der Anzahl und dem Umfang der erteilten Planungsgenehmigungen, die durch private Akteure beantragt werden;

vgl. zu den Unterschieden in den europäischen Rechtssystemen im Städtebau ausführlich Dransfeld, Egbert;

Voß, Winrich: Bodenmanagement in der Baulanderschließung in ausgewählten westeuropäischen Ländern, in:

Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (Hrsg.): Informationen zur Raumentwicklung,

1 4 6H e f t 1/2 1994: Bodenmanagement, S. 87-106.

Vgl. Hoffmann-Riem, Wolfgang: Verhandlungslösung und Mittlereinsatz im Bereich der Verwaltung, eine vergleichende Einführung, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang; Schmidt-Aßmann, Eberhard (Hrsg.): Konflikt-bewältigung durch Verhandlungen, Bd. 1, ( N o m o s ) Baden-Baden 1990, S. 13-42, hier S. 13 f.; vgl. auch Dransfeld, Egbert; Voß, Winrich: Bodenmanagement in der Baulanderschließung in ausgewählten westeuro-päischen Ländern, in: Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (Hrsg.): Informationen zur

1 4 7Raumentwicklung, Heft 1/2 1994: Bodenmanagement, S. 87-106, hier S. 90.

1 4 8Vgl. hierzu die Ausführungen im sechsten Kapitel, E II 2.

Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland vom 22.

April 1993.

und verbesserte Instrumente zur Verfügung gestellt, um die Bautätigkeit unter Einbeziehung von Privatinitiativen zu fördern.149 Gegenstand fast aller Neuregelungen ist eine veränderte Grenzziehung zwischen öffentlicher und privater Aufgabenerfüllung im Bereich der Baulandentwicklung und der Zulassung von Investitionsvorhaben. Neue Grenzziehungen sind aber auch im Verhältnis zwischen hoheitlichem und kooperativem Verwaltungshandeln der Gemeinden vorgenommen worden.150 Die wichtigsten Gesetzesänderungen zur kooperativen Aufgabenerledigung betreffen:

- die Neuregelung des Erschließungsvertrages (§ 124 BauGB),

- die Zulassung umfassender städtebaulicher Verträge (§ 6 BauGB-MaßnG),

- die bundesweite Einführung der Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 7 BauGB-MaßnG),

- die erweiterte Anwendungsmöglichkeit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme (§§

165-171 BauGB).

Bei den Neuregelungen, die im BauGB-MaßnG verankert wurden, handelt es sich um eine Form der experimentellen Rechtssetzung, bei der "die städtebaurechtlichen Instrumente...bis zur Entscheidung des Gesetzgebers über ihr endgültiges Schicksal auf dem Prüfstand"

stehen.151 Insofern sind Forschungsarbeiten über die Anwendungspraxis der Instrumente zum jetzigen Zeitpunkt für den Gesetzgeber von großem Interesse. Auch im Hinblick auf das relativ einfach gestaltete Städtebaurecht der anderen europäischen Länder ist für 1998 vorgesehen, ein geschlossenes dauerhaftes Gesetzeswerk zu schaffen, das den Dualismus aus BauGB und BauGB-MaßnG überwindet und die Verfahren für Planen, Bauen und Investieren einfacher und geordneter regelt.152 Die Experten gehen davon aus, daß der städtebauliche Vertrag und der Vorhaben- und Erschließungsplan als die beiden Instrumente, denen im

Vgl. Krautzberger, Michael: Änderungen des Städtebaurechts durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, in: Stadt und Gemeinde, 48. Jg., 1993, Nr. 6, S. 2 0 0 - 2 0 3 , hier S. 200; vgl. auch Cholewa, Werner: Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, in: Stadt und Gemeinde, 48. Jg., 1993, Nr. 6, S.

, » 1 9 5 - 1 9 9 .

Vgl. Scharmer, Eckart: Mobilisierung und Bereitstellung von Bauland durch Entwicklungsmaßnahmen und Modelle der Kooperation mit privaten Investoren, in: Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (Hrsg.): Informationen zur Raumentwicklung, Heft 1/2 1994: Bodenmanagement, S. 9-18, hier S. 10; vgl. auch Krautzberger, Michael: Änderungen des Städtebaurechts durch das

Investitionserleichterungs-1 5 Investitionserleichterungs-1 und Wohnbaulandgesetz, in: Stadt und Gemeinde, 4 8 . Jg., 1993, Nr. 6, S. 2 0 0 - 2 0 3 , hier S. 200.

(Vgl.) Cholewa, Werner: Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, in: Stadt und Gemeinde, 48. Jg., 1993, Nr. 6, S. 195-199, hier S. 199; vgl. zur experimentellen Rechtssetzung auch: Schuppert, Gunnar Folke:

Verwaltungswissenschaft als Steuerungswissenschaft, Zur Steuerung des Verwaltungshandelns durch Verwal-tungsrecht, in: Hoffmann-Riem, W o l f g a n g (Hrsg.): Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, (Nomos)

1 5 2Baden Baden 1993, S. 6 5 - 1 1 4 , hier S. 92.

Vgl. o.V.: Töpfer will 1998 einheitliches Städtebaurecht, in: Süddeutsche Zeitung, Nr. 276, 30. November 1995, S. 26; vgl. auch Cholewa, Werner: Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, in: Stadt und Gemeinde, 48. Jg., 1993, Nr. 6, S. 195-199, hier S. 199.

Kapitel 3: D i e Gestaltungsbedingungen für die PPP-Strategien _____ Seite 81

Rahmen von PPP die größte Bedeutung zukommt, als Dauerrecht in das Städtebaurecht übernommen werden.

Trotz der normativen Rückbindung von wichtigen Teilen der städtebaulichen Vertragspraxis können die Rechtsprobleme keineswegs als gelöst gelten. Unter der Schicht alltäglicher Vertragsabschlüsse, in der mit viel praktischer Phantasie immer neue Vertragsvarianten ausgebildet werden, beginnt alsbald schwankender Boden. In einem ohnehin

"prozeßanfälligen Bereich" müssen die Anwendungsmöglichkeit und Grenzen der neuen Instrumente durch die Rechtsprechung erst ausgelotet werden.153 Viele Regelungsinhalte der in der Praxis umgesetzten PPP-Modelle sind bezüglich ihrer rechtlichen Zulässigkeit bedenklich.154 Fehlerhafte Konstruktionen und Schwächen in den Vertragsgestaltungen machen sich jedoch oft erst dann bemerkbar, wenn die Vertragsparteien sich zerstreiten und ihre juristischen Möglichkeiten voll auszuschöpfen suchen. Daher sind Aussagen über die Eignung der neuen Instrumente im allgemeinen und einzelner Regelungen im besonderen zum heutigen Zeitpunkt nur sehr bedingt möglich.

II. Die städtebaulichen Verträge