Kapitel 5: Planungsgrundlagen
10.5 Mögliche Handlungsfelder und Strategien des Kantons Bern
Die vorangehende Analyse zeigt: Es sind bedeutende Anstrengungen unseres Kantons zur Ausbildung einer genügend hohen Anzahl von Gesundheitsfachpersonen notwendig, um eine gute Gesundheitsversorgung zu gewährleisten. Gemäss nationalem Versorgungsbericht stehen vier Handlungsfelder im Vordergrund, um der drohenden Knappheit von Personal in den Gesund-heitsberufen zu begegnen:
• Ausschöpfung des Rekrutierungspotenzials für Ge-sundheitsberufe,
• Ausschöpfung des Ausbildungspotenzials der Pra-xis,
• Optimierter Einsatz des bestehenden Personals,
• Personalerhaltung.
Eine Ausdehnung der Auslandrekrutierung von Ge-sundheitspersonal ist aus mehreren Gründen keine Handlungsoption für die Zukunft. Sie ist angesichts des globalen Mangels an Gesundheitspersonal ethisch fragwürdig und mit grossen Unsicherheiten verbunden.
Die Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte wird au-sserdem in Zukunft nicht ausreichen, um den hohen Personalbedarf zu decken. Angesichts der globalen Zuspitzung der Krise beim Gesundheitspersonal und vor allem aufgrund der wieder attraktiver werdenden Ar-beitsbedingungen in Deutschland kann es sogar sein, dass die Zuwanderung zurückgeht. Auch wenn ein ge-wisses Ausmass internationaler Migration von Gesund-heitsfachpersonen immer vorhanden sein wird, so lässt sich aus all diesen Überlegungen doch ableiten, dass gezielte Auslandrekrutierung keine nachhaltige Hand-lungsoption darstellt, um die drohende Personallücke zu schliessen.
Der Kanton wird in der Planungsperiode 2011–2014 seine strategischen Schwerpunkte in der Ausschöpfung des betrieblichen Ausbildungspotenzials und in der Personalerhaltung setzen und die bereits bewährten Strategien und Massnahmen fortsetzen.
Die folgenden Strategien 1 bis 3 beziehen sich auf die nichtuniversitären Gesundheitsberufe. Die Strategie 4 formuliert die kantonale Stossrichtung für die universitä-ren Medizinalberufe. Die spezifischen Problemstellun-gen, die sich für das französischsprachige Personal und aus der unterschiedlichen Berufssystematik der Ro-mandie ergeben, werden in den aus den Strategien abgeleiteten Massnahmen berücksichtigt.
10.5.1 Ausschöpfung des betrieblichen Ausbil-dungspotenzials mit Unterstützung des Kantons
Der Kanton Bern unterstützt die Akteure des Gesund-heitswesens dabei, dieses als attraktive Ausbildungs-branche für nichtuniversitäre Gesundheitsberufe zu positionieren. Die Erfahrungen der letzten 10 Jahre
haben gezeigt, dass Anreize und Sensibilisierungs-massnahmen nicht ausreichen, um die Ausbildungslei-stung der Spitäler, Pflegeheime und Spitexbetriebe auf die für die Versorgung notwendige Höhe zu steigern. Es sind entsprechend verstärkte Anstrengungen notwen-dig. Mit der Ausschöpfung des betrieblichen Ausbil-dungspotenzials nach der Leitidee «Wir bilden aus, wen wir brauchen» tragen alle Betriebe nach ihren Möglich-keiten dazu bei, den notwendigen Nachwuchs zu si-chern. Der Kanton legt hierzu die Rahmenbedingungen fest und unterstützt die Betriebe in ihren Ausbildungs-anstrengungen. Die Betriebe sind innerhalb dieses Rahmens selbst für die Ausgestaltung ihrer Ausbil-dungsleistungen verantwortlich.
Strategie 1: Der Kanton legt die Rahmenbedingungen für die betriebliche Ausbildung in den nichtuniversitä-ren Gesundheitsberufen fest, damit die Betriebe ihr Ausbildungspotenzial ausschöpfen. Er unterstützt die Leistungserbringer bei der Erbringung der praktischen Ausbildungsleistungen, so dass sie ihren Beitrag zur Ausbildung von Gesundheitsfachpersonen leisten können.
10.5.2 Personalerhaltung
Die Erhöhung der Berufsverweildauer ist ein zentrales Element bei der Verhinderung eines Personalmangels.
Geht man von einer 20jährigen Berufstätigkeit aus, bewirkt eine Erhöhung der mittleren Berufsverweildauer um ein Jahr, dass der Ausbildungsbedarf um 5% Pro-zent sinkt. Es muss deshalb ein prioritäres Ziel sein, dass das Fachpersonal länger im Gesundheitswesen arbeitet. Grundsätzlich ist die Personalführung und Per-sonalpolitik Aufgabe der Betriebe – gleichzeitig ist die Berufskarriere von Fachpersonen jedoch meist von mehreren Arbeitgebern geprägt. Es erscheint deshalb sinnvoll, dass der Kanton die Frage der Berufsverweil-dauer überbetrieblich ins Auge fasst und die Betriebe in der Personalführung unterstützt, sodass die Berufsleute dazu bewogen werden können, länger im Gesundheits-wesen tätig zu bleiben. So kann die Ausbildungslast gesenkt werden.
Strategie 2: Der Kanton Bern unterstützt die Bestre-bungen der Betriebe und Verbände, das Fachperso-nal länger im Gesundheitswesen zu beschäftigen.
10.5.3 Fortführung der innerkantonalen Mass-nahmen zur Nachwuchsrekrutierung und des optimalen Ressourceneinsatzes Die Anstrengungen des Kantons Bern im Rahmen der Dachkommunikation für die nichtuniversitären Berufe im Gesundheitsweisen und in der Zusammenarbeit mit der OdA Gesundheit Bern haben sich bewährt. Diese Massnahmen sollen fortgesetzt werden. Dabei ist es das Ziel des Kantons, sich aus der operativen Umset-zung dieser Massnahmen zunehmend zurückzuziehen
und sich auf die Finanzierung der Massnahmen zu be-schränken. Die operative Umsetzung liegt vor allem bei den Partnern aus der Arbeitgeberschaft, die in der OdA Gesundheit Bern zusammengeschlossen sind.
Strategie 3: Der Kanton hält seine Anstrengungen in der innerkantonalen Nachwuchsrekrutierung und zum optimalen Einsatz des Personals aufrecht.
10.5.4 Identifikation der kantonalen Handlungs-felder für die Nachwuchssicherung in den universitären Medizinalberufen
Die Spitäler des Kantons sind vom Fehlen eines ausrei-chenden ärztlichen Nachwuchses in hohem Masse betroffen. Grundsätzlich muss die Problematik des ärzt-lichen Nachwuchses auf nationaler Ebene angegangen werden. Da die ärztliche Nachwuchssicherung versor-gungsrelevant ist und die Kosten der ärztlichen Weiter-bildung neu vollumfänglich den Kantonen übertragen wird, ist es im Interesse des Kantons Bern, die kantona-len Handlungsfelder beim ärztlichen Nachwuchs genau-er zu kennen, um genau-ergänzend zu den nationalen An-strengungen aktiv werden zu können. Die heute noch weitgehend offenen Fragen der ärztlichen Nachwuchs-sicherung werden in den nächsten Jahren vertieft zu analysieren sein, damit gezielte Strategien entwickelt und angemessene Massnahmen ergriffen werden kön-nen.
Strategie 4: Der Kanton identifiziert die kantonalen Handlungsfelder in der Nachwuchssicherung bei den universitären Medizinalberufen. Aufbauend auf dieser Analyse und in Abstimmung auf die nationalen An-strengungen werden angemessene kantonale Strate-gien zur Sicherung des ärztlichen Nachwuchses ent-wickelt.
10.6 Massnahmen
10.6.1 Ausbildungsverpflichtung für die nicht-universitären Gesundheitsberufe mit Un-terstützung der erbrachten Ausbildungs-leistungen
Der mangelnde Nachwuchs an Fachpersonal im Ge-sundheitswesen hängt wesentlich damit zusammen, dass viele Betriebe ihr Ausbildungspotenzial nicht voll ausschöpfen. Zur Behebung dieses Problems wird eine Ausbildungsverpflichtung für die nichtuniversitären Ge-sundheitsberufe eingeführt. Diese soll für alle Betriebe, die Personal aus nichtuniversitären Gesundheitsberufen beschäftigen, gelten – das heisst sämtliche Akutspitäler, Rehabilitations- und Psychiatriekliniken sowie Pflege-heime, Spitexbetriebe und Rettungsdienste. Die Ausbil-dungsverpflichtung wird dabei mit einem System der Abgeltung von Ausbildungsleistungen verbunden, das die Betriebe in ihrem Beitrag zur Berufsbildung unter-stützt und Trittbrettfahren ausschliesst: Nicht-Ausbilden
soll finanziell unattraktiv werden. Dazu hat der Kanton Bern ein Modell für die Steuerung und Finanzierung der Aus- und Weiterbildung in nichtuniversitären Gesund-heitsberufen entwickelt.16 Dieses Steuerungs- und Fi-nanzierungsmodell funktioniert in fünf Schritten:
1. Die Betriebe ermitteln auf der Basis der kantonalen Vorgaben ihr Ausbildungspotenzial.
2. Im zweiten Schritt (Kantonale Vorgaben) gewichtet der Kanton die Aus- und Weiterbildungen. Die Grundlage für die Gewichtung der verschiedenen Aus- und Weiterbildungen ist die Versorgungslage:
Ausbildungen mit einem grossen Nachwuchsbedarf erhalten einen grösseren Gewichtungsfaktor als Ausbildungen ohne Nachwuchsprobleme. Wird das Ausbildungspotenzial mit den Gewichtungsfaktoren multipliziert, erhält man die Ausbildungsleistung, die ein Betrieb zu erbringen hat.
3. Der Kanton legt für jede Ausbildungsleistung eine pauschale Abgeltung fest. Die pauschale Abgeltung aller Ausbildungsleistungen wird auf der Basis von Normkostenberechnungen, die periodisch überprüft werden, ermittelt.
4. Die aus Ausbildungspotenzial und Gewichtungsfak-toren berechnete Ausbildungsleistung wird vom Kanton für jeden Betrieb verfügt. Die Multiplikation des Ausbildungspotenzials mit den pauschalen Ab-geltungen ergibt die vereinbarte Ausbildungsent-schädigung.
5. Für die Überprüfung und die korrekte Entschädi-gung melden die Betriebe dem Kanton jährlich die tatsächlich erbrachte Ausbildungsleistung. Hat ein Betrieb mehr ausgebildet als vereinbart, erhält er mehr Geld als vereinbart, hat er weniger Ausbil-dungsleistung erbracht, muss er Geld zurückzahlen.
Liegt die Ausbildungsleistung des Betriebs unter ei-nem vom Kanton festgelegten Toleranzwert, muss er eine Ausgleichszahlung leisten.
In diesem Modell werden Ausbildungspotenzial, Ausbil-dungsleistung und -entschädigung transparent berech-net. Die Entschädigung erfolgt leistungsorientiert und zweckgebunden. Das Berner Modell schafft damit für die Betriebe im Gesundheitswesen die Rahmenbedin-gungen, damit sie ihr Ausbildungspotenzial voll aus-schöpfen können. Innerhalb dieser Rahmenbedingun-gen verfüRahmenbedingun-gen die Leistungserbringer über den betrieb-lich notwendigen Handlungsspielraum, die Art und die Menge der Ausbildungsplätze in ihrer Institution selbst zu gestalten.
Insbesondere während der Einführungsphase der Aus-bildungsverpflichtung gilt es, darauf zu achten, dass die Ausbildungsqualität in den Betrieben gewährleistet bleibt. In erster Linie ist diese Gewährleistung der Aus-bildungsqualität die Pflicht der Betriebe. Der Kanton nimmt hierzu die Aufsichtsfunktion wahr.
________________________
16 Ein Flyer zum Umsetzungsmodell der Ausbildungsverpflich-tung kann bei der Gesundheits- und Fürsorgedirektion bestellt werden.
10.6.2 Massnahmen zur Personalerhaltung Zur Erhöhung der Berufsverweildauer bzw. zur Perso-nalerhaltung können eine Vielzahl von Massnahmen ergriffen werden: Sie reichen von Lohnmassnahmen über die Förderung des Wiedereinstiegs in den Beruf, familientauglichen Arbeitszeitmodellen und Kinderbe-treuung bis hin zur Unterstützung von beruflicher Re-orientierung im Gesundheitswesen für Personen, die aufgrund der bisweilen körperlich und psychisch bela-stenden Arbeit an ihre Grenzen kommen. In der Pla-nungsperiode 2011–2014 soll gemeinsam mit den Be-trieben geklärt werden, welche Massnahmen am effek-tivsten sind. Der erste Schritt des Kantons im Bereich der Personalerhaltung ist es deshalb, gemeinsam mit den Leistungserbringern die wichtigsten Gründe für das Ausscheiden von Fachpersonen aus dem Beruf zu eru-ieren und dieses Wissen den Personalverantwortlichen in den Betrieben wieder zur Verfügung zu stellen. Diese sollen so ihre Personalführung besser auf die Bedürf-nisse ihres Personals ausrichten, um damit den demoti-vierenden Seiten des Berufsalltags entgegenzusteuern.
Dies soll dazu beitragen, die Arbeitszufriedenheit des Gesundheitspersonals zu erhöhen. Ausserdem erlaubt dieses Wissen, kantonsweite sowie betriebs- und sek-torübergreifende Instrumente zu entwickeln, damit Mit-arbeitende in problematischen Situationen dem Ge-sundheitswesen nicht den Rücken kehren. Ebenfalls werden die Fragen rund um den Beschäftigungsgrad nochmals aufgegriffen.
10.6.3 Rekrutierung
Im Bereich der Rekrutierung von Nachwuchs werden die Massnahmen des Kantons in der Dachkommunika-tion gemeinsam mit den bisherigen Partnerorganisatio-nen weitergeführt.
10.6.4 Stützung des ärztlichen Nachwuchses in Spitälern und der Hausarztmedizin
In der Planungsperiode 2011–2014 führt der Kanton vertiefte Analysen zur Nachwuchssicherung bei den Ärztinnen und Ärzten durch. Die Anzahl Studienplätze bzw. -abschlüsse an der Universität ist dabei von gro-sser Wichtigkeit. Sie wird weiterhin von der Erziehungs-direktion geplant. Entsprechend stehen primär die Wei-terbildungen zur Erlangung von Facharzttiteln im Fokus detaillierterer Abklärungen. Im Vordergrund steht dabei die Fragestellung, wie sich die Nachwuchssituation beim Arztberuf im Allgemeinen und in einzelnen ärztli-chen Spezialgebieten im Speziellen darstellt, ob eine Bedarfsplanung für die Weiterbildungen notwendig ist und wie diese zu bewerkstelligen wäre. Vor allem soll jedoch ausgeleuchtet werden, welche Handlungsmög-lichkeiten für den Kanton bestehen und welche kantona-len Strategien zur Nachwuchssicherung als angemes-sen zu beurteilen sind. Dabei wird die schweizweite Kompetenzenordnung in der Regulierung der universitä-ren Medizinalberufe stets berücksichtigt.
Im Bereich der Hausarztmedizin wird das Projekt «Wei-terbildung in der Hausarztpraxis (Praxisassistenz)»
weitergeführt. Zu weiteren Strategien und Massnahmen in der ärztlichen Grundversorgung ist auf den kommen-den kantonalen Bericht zur Hausarztmedizin zu verwei-sen.
10.7 Kosten
10.7.1 Kosten für die betrieblichen Ausbildungs-leistungen der nichtuniversitären Ge-sundheitsberufe
In diesem Abschnitt werden die Kosten für die Abgel-tung der praktischen AusbildungsleisAbgel-tungen der Betrie-be aufgezeigt, das heisst alle Beiträge, die an die bildenden Betriebe für ihre Ausbildungsleistungen aus-bezahlt werden. Wie im ganzen Kapitel 10 sind auch in der Kostenberechnung sämtliche Versorgungssektoren berücksichtigt, es wird jedoch keine Darstellung nach Versorgungsbereichen vorgenommen.
Es ist zu beachten, dass die folgende Prognose nicht den gesamten Ausbildungsaufwand der Betriebe spie-gelt. Auch wenn die Ausbildungsabgeltung des Kantons den Aufwand der Betriebe angemessen berücksichtigt, so wird doch ein Teil des effektiven Ausbildungsauf-wands von den Betrieben selbst getragen. Ebenfalls nicht enthalten sind die Kosten für die schulische Be-rufsbildung in den Berufsschulen, Höheren Fachschulen und Fachhochschulen – die Planung der schulischen Aspekte der Berufsbildung ist nicht Teil dieses Berich-tes.
Die Kostenprognose basiert auf folgenden Eckwerten:
• die Prognose des Nachwuchsbedarfs;
• die kantonalen Abgeltungsansätze nach den Ansät-zen des Jahres 2010, umgerechnet auf die Abgel-tung pro abgeschlossene Ausbildung;
• die Abgeltungsansätze für die praxisbezogenen Kurse «Lernbereich Training und Transfer» (LTT);
• die Abgeltungen für berufswahlvorbereitende Lei-stungen wie etwa Einblickstage, Eignungspraktika und Vorpraktika (NfA);
• die Unterstützung von Rekrutierungsmassnahmen und Koordinationsleistungen der Organisation der Arbeitswelt (OdA Gesundheit Bern).
Im heutigen System wird die Abgeltung der Ausbil-dungsleistungen allein vom Kanton getragen. Gemäss revidiertem KVG gilt ab 2012 für die Spitalbetriebe die Regelung, dass der Ausbildungsaufwand für die nicht-universitären Gesundheitsberufe zu den anrechenbaren Kosten gezählt wird. Entsprechend werden diese Ko-sten Teil der Spitaltarife sein und zu 45% von den Kran-kenversicherern und zu 55% vom Kanton getragen.
Diese Aufteilung auf Krankenversicherer und Kanton gilt allerdings nur für die Spitäler: In der Langzeitpflege, in der Spitex, den Rettungsdiensten und sonstigen Betrie-ben der Gesundheitsversorgung werden die Kosten der
Ausbildungstätigkeit nicht als Tarifbestandteil behandelt und müssen entsprechend vollständig vom Kanton übernommen werden.
Tabelle 10.7 stellt die Kosten für die Abgeltung der be-trieblichen Ausbildungstätigkeit bei einem Vollausbau gemäss Ausbildungsbedarf aus. Die Aufstellung zeigt, dass die Kosten bei einem Vollausbau auf CHF 30.2 Mio. ansteigen. Davon hat der Kanton CHF 23.4 Mio. zu tragen. Der Anstieg von CHF 2.4 Mio. gegenüber dem
Budget 2011 ist jedoch äusserst moderat. Dies geht darauf zurück, dass sich in der Spitalversorgung die Krankenversicherer ab 2012 an den Ausbildungskosten beteiligen werden. Wann die Zielwerte des prognosti-zierten Nachwuchsbedarfs erreicht werden, ist nicht klar Aufgrund der Wichtigkeit des Nachwuchses für das Funktionieren der Gesundheitsversorgung ist es aber elementar, dass diese Mittel bei Bedarf eingesetzt wer-den können.
Tabelle 10.7: Kostenprognose für die Abgeltung betrieblicher Ausbildungsleistungen, nichtuniversitäre Gesundheitsberufe
Ausbildungsbereich Budget
2011 Abgeltung bei Vollausbau gemäss Bedarf
Kanton
Kranken-versicherer Kanton TOTAL in Mio.CHF in Mio. CHF in Mio. CHF in Mio. CHF
Sekundarstufe II (FaGe und Attest) 4.0 0.9 4.7 5.6
Tertiäre Pflege 9.9 3.4 12.8 16.2
Total Pflege- und Betreuungsberufe 13.9 4.3 17.5 21.8
Total MTT-Berufe 1.5 1.5 2.2 3.7
Rettungssanität und Hebammen 1.6 0.1 0.5 0.6
Weiterbildungen* 2.0 0.9 1.1 2.0
Berufswahlvorbereitende Leistungen (NfA) 1.4 – 1.4 1.4
Koordinations- u. Rekrutierungsmassnahmen OdA Gesundheit Bern 0.6 – 0.6 0.6
TOTAL 21.0 6.9 23.4 30.2
* Intensivpflege, Operationspflege (bisher), Anästhesiepflege, Notfallpflege (neu)
10.7.2 Kosten für die betrieblichen Leistungen der ärztlichen Weiterbildung
Der betriebliche Aufwand für die Weiterbildung der Ärz-teschaft durch die Spitäler gilt gemäss revidiertem KVG nicht als Teil der anrechenbaren Kosten, dieser Auf-wand wird also nicht in die KVG-Tarifbildung einfliessen.
Diese Regelung ist schwer nachzuvollziehen, sind doch bei jeder Dienstleistung und jedem Produkt der freien Marktwirtschaft die betrieblichen Kosten für Weiterbil-dung Teil der PreisbilWeiterbil-dung – diese Vorgabe widerspricht demnach der Marktphilosophie des Krankenversiche-rungsgesetzes. Ab 2012 müssen diese Kosten von den Kantonen getragen werden. Die Kosten für die betriebli-che Weiterbildung von Ärztinnen und Ärzten können hier jedoch leider nicht detailliert dargestellt werden. Im Rahmen der schweizweit geführten Debatte zu diesen Kosten wurden bereits mehrere grobe Schätzungen mittels unterschiedlicher Methoden durchgeführt, deren Resultate eine grosse Streubreite auswiesen. Die Schweizerische Universitätskonferenz (SUK) hat auf diesem Hintergrund das Bundesamt für Statistik beauf-tragt, eine einheitliche Methode zur Schätzung der Ko-sten der universitären Forschung und Lehre zu ent-wickeln. Diese Schätzung wird auch die ärztliche
Wei-terbildung spezifisch ausweisen. Auch die im Herbst 2010 gegründete «Plattform Zukunft ärztliche Bildung»
nimmt die offene Frage der Kosten und der Finanzie-rung der ärztlichen Weiterbildung auf (siehe Abschnitt 10.1.1). Im gegenwärtigen Zeitpunkt liegen lediglich erste Ergebnisse der SUK-Studie vor. Darauf basierend schätzt der Kanton die Kosten für die ärztliche Weiter-bildung in den Akutspitälern auf CHF 75 Mio. Dieser Betrag umfasst das Universitätsspital wie auch die Spi-täler der Grundversorgung in der Akutsomatik. In der Psychiatrie ist mit Kosten von rund CHF 8 Mio. zu rech-nen.
Die Kosten des Modellversuchs zur Praxisassistenz, der zurzeit bis zum Jahr 2012 beschränkt ist, betragen jähr-lich CHF 600’000. Für die Jahre 2011 und 2012 betra-gen die Kosten demnach insgesamt CHF 1.2 Mio. An der Finanzierung beteiligt sich der Kanton mit rund 900’000 Franken, der restliche Viertel der Kosten wird von den beteiligten niedergelassenen Ärztinnen und Ärzten getragen.