Lohngleichheit in der öffentlichen Debatte

Politik spielt sich nicht einfach in Parlament, Parteien und Verhandlungssys-temen ab. Öffentliche Kommunikation über politische Themen beinhaltet Informationen, Argumente und Rechtfertigungen sowie Bilder oder Symbole.

Sie nimmt verschiedene Formen an und spielt sich auch in unterschiedlichen Teilöffentlichkeiten ab. Folgt man einer interaktionstheoretischen Perspekti-ve, so werden solche öffentlichen Diskurse in Foren ausgetragen: Es gibt eine Arena, in der Akteur*innen sich an öffentlichen Sprechakten beteiligen. Ein aktives Publikum auf der Galerie beobachtet und greift manchmal in die Diskussion ein. Schließlich gibt es die Kulissen, in der (künftige) Ak-teur*innen ihre Ideen und Präsentationsstrategien ausarbeiten (Gamson 2014, S. 243). Allgemeine Massenmedien können dabei als Masterforum angesehen werden: alle Teilöffentlichkeiten und alle Akteur*innen nutzen auch die Massenmedien, sind auch (potenzieller) Teil der Galerie und können dieses Forum folglich nicht ignorieren. Massenmedien entscheiden mit darüber, welche sozialen Probleme als relevant und welche Diskurse als legitim gel-ten, also auch darüber, wie wichtig Lohngleichheit zwischen Frauen und Männern ist, auf welche Ursachen diese Probleme zurückgehen und welche Abhilfen angemessen sind. Ergänzend zum parlamentarischen und exekuti-ven Entscheidungsprozess wurde darum die Lohngleichheitsdebatte in den Printmedien zwischen 1991 und Mitte 2016 analysiert. Die Untersuchung zeigt ein verhältnismäßig breites Medienecho, bei dem verschiedene Ak-teur*innen zu Wort kommen und bei dem sich Analyse und Prognose des Problems in etwa die Waage halten.

Untersuchungsansatz diskursive Gelegenheitsstrukturen

Diese Analyse nutzt das Konzept der diskursiven Gelegenheitsstrukturen (discursive opportunity structures), wie es Ferree und Kolleg*innen in ihrer Studie zu den Abtreibungsdiskursen und dem Charakter der öffentlichen Sphäre in den USA und Deutschland entwickelt haben (2002).

The discursive opportunity structure is limited to the framework of ideas and meaning-making institutions in a particular society. It provides a similar tool why certain actors and frames are more prominent in public discourse than others. The mass media are clearly central to this meaning-making process, but they are only a part of the institutional and cultural structures that channel and organize the discourse. (Ferree Marx et al. 2002, S. 62)

Die diskursiven Gelegenheitsstrukturen beziehen sich also auf den Charakter der öffentlichen Arena, in denen die eigentlichen Diskurse stattfinden.¹⁰⁶

106 Für Ferree et al. haben die diskursiven Gelegenheitsstrukturen politische, sozio-kulturelle und massenmediale Komponenten, die hier nicht alle dargestellt werden können.

Erfolgreich in den Medien zu sein, bedeutet erstens Standing zu haben – also direkt oder indirekt zitiert zu werden – und zwar zweitens mit der eigenen Sicht der Dinge, dem eigenen Framing. Die Massenmedien können als „Mas-terforum des öffentlichen Diskurses“ gesehen werden, wo Diskurse aus ande-ren öffentlichen Foande-ren wie Parlamenten, Gerichten, „der Straße“ oder wissen-schaftlichen Konferenzen präsentiert werden, wenn auch selektiv oder verein-facht. Alle kollektiven Akteur*innen müssen davon ausgehen, dass ihre eige-nen Mitglieder auch Teil des Publikums der Massenmedien sind. Massenme-dien sind der wichtigste, allgemein akzeptierte Ort politischen Wettbewerbs und politische Akteur*innen gehen von ihrem großen Einfluss aus. Politi-ker*innen orientieren sich auch am massenmedialen Forum.

Massenmedien zeigen nicht nur kulturelle Veränderungen an, sondern be-einflussen sie auch (Ferree Marx et al. 2002, S. 10): die eigene Sicht der Dinge („preferred framing of an issue“) in die Massenmedien zu bringen, ist ein wichtiges Resultat und verspricht langfristige Wirkungen, allerdings noch nicht automatisch Policy-Erfolg (Gamson 2014, S. 244). Damit Massenmedi-en die Funktion eines „Masterforums“ in der demokratischMassenmedi-en Auseinander-setzung annehmen können, müssen sie

 offen sein für verschiedene Stimmen in der Gesellschaft und nicht nur für institutionelle Akteure

 über Ressourcen verfügen, um unabhängig Informationen sammeln zu können, damit sie sich nicht nur auf von den Akteur*innen zur Verfügung gestellte Informationen beschränken müssen

 den verschiedenen Akteur*innen Standing geben, d. h. sie direkt mit ihren Argumenten zitieren

Um die Entwicklung der Lohngleichheitsdebatte zu analysieren, wurden Artikel aus zwei Qualitätszeitungen¹⁰⁷ (vgl. Marcinkowski und Marr 2010) recherchiert, aus der Neuen Zürcher Zeitung NZZ und aus Le Temps bzw.

der Vorgängerin Tribune de Genève, die sich zwischen 1991 und Mitte 2016 entweder mit Entwurf, Diskussion und Evaluation des Gleich-stellungsgesetzes befassten oder die das (inländische) Problem der Lohn-gleichheit diskutierten.¹⁰⁸ Folgende Fragen standen dabei im Zentrum:

 Wie entwickelte sich die Debatte zur Lohngleichheit im Laufe der Zeit? Welche Argumente („Frames“) wurden wie häufig genannt und verändert sich dies über die Zeit? Welche Akteur*innen kamen zu Wort (haben „Standing“)?

107 Qualitätszeitungen deshalb, weil diese Medien den ganzen Untersuchungszeitraum zur Verfügung stehen und weil sich politische Akteur*innen an diesen Zeitungen orientieren.

108 Ältere Artikel sind über die digitalisierten Archive der Zeitungen verfügbar, neuere wurden via Datenbank LexisNexis recherchiert.

 Inwiefern erfüllten die Massenmedien die Funktion eines Masterfo-rums (verschiedene Stimmen der Gesellschaft und nicht nur Institu-tionen aufnehmen, unabhängige InformaInstitu-tionen sammeln, verschie-dene Akteur*innen zur Wort kommen lassen)?

Der Datensatz ist eine Erweiterung eines komparativen Datensatzes über Lohngleichheit in den Medien in der Schweiz, Deutschland, Frankreich und Polen zwischen 1996 und 2006.¹⁰⁹ Wo es sinnvoll ist, werden die Schweizer Resultate kontextualisiert. Die gefundenen Artikel wurden zum einen auf der Artikelebene kodiert (Art des Artikels, Anlass, Fokus, Arena) sowie auf der Inhaltsebene: welche Akteur*innen kommen zu Wort und welche Argumente werden genannt? Die Kodierung der Aussagen geschah induktiv anhand des Materials; die Auswertungen sind im Wesentlichen quantitativ und weniger auf die verschiedenen Diskurse gerichtet. Dies hat den Vorteil, dass die Stär-ke der Argumente herausgearbeitet werden kann.

Ergebnisse: eine kontinuierliche und inhaltlich vielfältige Debatte

Insgesamt gingen 156 Artikel in die Analyse ein. Im internationalen Ver-gleich wurde in der Schweiz ausführlich über die Entstehung von Antidis-kriminierungsrecht, hier des Gleichstellungsgesetzes, und der damit verbun-denen Kontroversen berichtet (Fuchs 2011, S. 18).¹¹⁰ In der Presse wird stär-ker über das Gleichstellungsgesetz und Lohngleichheit berichtet, wenn Ge-setzentwürfe bzw. –änderungen anstehen (Phase 1 und 4). Besonders breit berichtet dann die NZZ, weshalb zwei Drittel aller Texte aus dieser Zeitung stammen.

Quelle: Eigene Berechnungen nach Datensatz CH Presseecho bis 2016; LG-Dialog: Lohn-gleichheitsdialog

109 SNF-Projekt „Mit Recht zur Lohngleichheit. Die juristische und diskursive Mobilisierung des Rechts durch soziale Bewegungen in Europa“, vgl. Fuchs 2011.

110 Die Analyse zweier Qualitätszeitungen zeigte im internationalen Vergleich etwa gleich viele Artikel in Deutschland, so gut wie keine in Polen und nur gut 50 in Frankreich vergli-chen mit gut 80 in der Schweiz von 1995 bis 2008.

Über drei Viertel der Artikel sind redaktionelle Beiträge, nur knapp 18% sind Agenturmeldungen. Dies deutet auf eine gewisse Relevanz des Themas und Ressourcen in den Redaktionen hin. Die Hälfte der Texte sind Berichte und ein Viertel Kurzmeldungen; Kurzmeldungen zeigen eine kontinuierliche Berichterstattung an und können somit ebenfalls als Zeichen von Relevanz gedeutet werden.¹¹¹ 14 Artikel (9%) sind Kommentare. Zwölf davon publi-zierte die NZZ, nämlich vier in der Phase 1 und acht in der Phase 4 seit 2014.

Seit 2014 war also ein gutes Viertel der NZZ-Texte zu diesem Thema Kom-mentare, und davon sprach sich nur der Gastkommentar einer Gewerkschaf-terin für verbindlichere Regelungen aus, die anderen sahen eine Lohnpolizei kommen. Die NZZ kann man ohne weiteres als Sprachrohr des schweizeri-schen Wirtschaftsliberalismus bezeichnen. Eine so große „Kommentardichte“

könnte darauf hinweisen, dass Arbeitgeber und wirtschaftsnahe Politi-ker*innen befürchten, Lohnkontrollen könnten tatsächlich kommen und nun versuchen, auch über das Forum NZZ die Politik zu beeinflussen.¹¹²

Die wichtigsten Anlässe zur Berichterstattung waren in der Gesetzge-bungsphase, nicht überraschend, parlamentarische Ereignisse mit 68% aller Artikel. In den beiden folgenden Phasen – vom Inkrafttreten bis zur Evaluati-on und seit der EvaluatiEvaluati-on – sind es nach und nach erstellte Studien, die den wichtigsten einzelnen Anlass bilden (etwa ein Drittel der Artikel). Seit 2006 sind zudem allein elf Artikel ohne Anlass erschienen, d. h. die Initiative ging von den Zeitungen selbst aus. Besonders in der 4. Phase sind Beschlüsse und Ankündigungen des Bundesrats vorrangig zur Gesetzesänderung der wich-tigste Anlass. Offenbar stabilisiert sich auch zivilgesellschaftliches En-gagement von Frauenorganisationen und Gewerkschaften, indem sie Jahres-tage zum Anlass nehmen, mit Veranstaltungen oder seltener Protesten auf die Frage der beruflichen Gleichstellung aufmerksam zu machen – und damit auch in die Medien kommen.

111 Eine besondere Textart ist der Bericht aus den Eidgenössischen Räten in der NZZ, in denen zusammengefasst, aber allseitig die Debatten in National- oder Ständerat wiedergegeben werden. Sie machen 8% aller Artikel aus und sind fast ausnahmslos bis 1995 erschienen.

112 Ein ähnliches Phänomen zeigte sich bei der deutschen Frankfurter Allgemeinen Zeitung, in der rund um die Verabschiedung des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes AGG im Jahr 2006 18% aller Artikel zum Thema Kommentare waren und der generelle Tenor in der gesamten Berichterstattung äußerst negativ: 57% aller Argumente in der FAZ kritisierten das Gesetz und nur 13% aller Argumente beschäftigten sich überhaupt mit der Diagnose des Problems, siehe Fuchs 2011, S. 23.

Tabelle 16: Anlässe der Berichterstattung Quelle: Eigene Berechnungen nach Datensatz CH Presseecho bis 2016

Ein Blick auf die institutionelle Arena der einzelnen Artikel, also den gesell-schaftlichen Ort aus dem das Thema der Berichterstattung stammt, zeigt, dass die drei staatlichen Gewalten nur in etwa der Hälfte der Artikel die Arena sind; im Zeitverlauf nimmt dies ab und die zivilgesellschaftlichen Arenen nehmen zu. Bei 8% der Artikel sind die Medien selbst diese Arena, da sie aus eigenem Antrieb zum Thema schreiben. Die Zeitungen bilden also eine breite gesellschaftliche Debatte ab und fokussieren sich nicht auf staatliche Institu-tionen. Dies unterscheidet sie tendenziell von der Situation in anderen Län-dern wie Deutschland oder Frankreich, die stärker auf staatliche Ak-teur*innen fokussieren (Fuchs 2011, S. 19).

Tabelle 17: Institutionelle Arena der Berichterstattung

Arena Gesamt

Regierung 12 (8%)

Bundesverwaltung, Gleichstellungsstellen 18 (11%)

Exekutive insgesamt 30 (19%)

Judikative 3 (2%)

Eidgenössische Räte 41 (26%)

Gewerkschaften 10 (6%)

Arbeitgeberorganisationen 6 (4%)

Wirtschaft, Sozialpartnerschaft 14 (9%)

Expert*innen, Forschungseinrichtungen 17 (11%)

Frauenorganisationen 5 (3%)

Andere zivilgesellschaftliche Akteur*innen und Parteien 13 (8%)

„Dritter Sektor” insgesamt 65 (42%)

Medien 12 (8%)

Andere Arenen 5 (3%)

Gesamt 156 (100%)

Quelle: Eigene Berechnungen nach Datensatz CH Presseecho bis 2016

Wie ist das eigentliche Standing der verschiedenen Akteur*innen – wie oft werden sie wörtlich oder paraphrasiert zitiert, auch mit mehreren Argumen-ten? Die folgende Tabelle basiert auf den Artikeln, in denen überhaupt Ak-teur*innen zitiert wurden.

In der Berichterstattung kommen zivilgesellschaftliche Akteur*innen, al-so Organisationen, Parteien oder Bewegungen relativ häufig zu Wort, beal-son- beson-ders im Vergleich zu staatlichen Akteur*innen. Hier hält sich die Judikative übrigens vollkommen zurück und Richter*innen lassen sich nie direkt zitie-ren. In jedem vierten Artikel kommen Expert*innen zu Wort – breiter und öfter wird nur die Regierung zitiert. Dies deutet darauf hin, dass im Diskurs um Evidenz gestritten wird und Argumente auch immer mit Fakten belegt werden müssen. Eine Besonderheit sind schließlich einige Berichte in Le Temps, die aus der Praxis von Unternehmen berichten, und so diesen oder einzelnen Unternehmer*innen Standing geben. Für einmal kommen Frauen häufiger zu Wort als Männer: sie werden drei Mal häufiger als Männer zitiert und fast doppelt so viele Artikel (56%) geben ihnen Standing als sie dies den Männern geben (29%). Demgegenüber stellte das Global Media Monitoring Project auch 2015 für die Schweiz fest, dass ihr Anteil bei in den Medien präsenten Personen nur bei einem Viertel lag (vgl.

www.whomakesthenews.org und für die Schweiz Pilotto 2016, S. 14–17).

Tabelle 18: Medien-Standing politischer Akteur*innen nach Zeitung

Akteur*innen

Sprechakte in

Le Temps NZZ Gesamt

Exekutive (Regierung, öffentliche Verwaltung)

25 43 68 (in 35% aller

Artikel)

Parlament 3 17 20 (in 8% aller

Artikel) ¹¹³

Staat insgesamt 28 60 88 (28% aller

Äußerungen)

Parteien 8 17 25 (in 17% aller

Artikel)

Frauenorganisationen 6 4 10 (8%)

Gewerkschaften und Berufsverbände 13 18 31 (19%)

Arbeitgeberverband 9 20 29 (19%)

andere kollektive Akteur*innen 8 17 25 (17%)

Zivilgesellschaftliche Akteur*innen, inkl. Parteien

44 76 120 (38% aller

Äußerungen)

Anwält*innen 6 6 12 (in 6% aller

Artikel)

Expert*innen 18 19 37 (23%)

Unternehmer*innen, Unternehmen 23 5 28 (11%)

Journalist*innen 6 24 30 (19%)

Individuen 53 54 107 (34% aller

Äußerungen)

Gesamtzahl Äußerungen 125 190 315 (100%)

Standing Personen: Frauen 58 87 145

Standing Personen: Männer 24 25 49

Gesamt persönliche Äußerungen 82 112 194

Artikel mit Frauen-Standing 69% 48% 56%

Artikel mit Männer-Standing 36% 25% 29%

Basis Artikel 42 68 110 (100%)

Quelle: Eigene Berechnungen nach Datensatz CH Presseecho bis 2016.

Lesebeispiel: Frauenorganisationen bekommen zehn Mal Standing in insgesamt 8% der Artikel.

Zu Beginn ist im eigentlichen Gesetzgebungsprozess in der Presse keine Fundamentalopposition auszumachen, zumal die Kontroll-Maßnahmen be-reits früh aus dem Gesetz gestrichen wurden. In der gesamten Berichtszeit bleiben Problemdiagnosen von Expert*innen konstant sichtbar. Nach der Evaluation, ab der 3. Phase, sprechen auch die anderen Akteur*innengruppen

113 Ohne Rubrik „Eidgenössische Räte“ der NZZ.

von der Abhilfe durch Leitfäden, Beratung und Diagnoseinstrumente – die Berichterstattung über Logib und das Label Equal Salary hat bereits 2004 eingesetzt. Mit der Zwischenevaluation des Lohngleichheitsdialogs, der eine enttäuschende Beteiligung hatte, werden die Presseberichte (die Einschätzun-gen der Journalist*innen) kritischer. Bürgerliche Parteien und Arbeitge-ber*innen äußern sich in dieser Phase nicht und nehmen auch keine öffentli-chen Contra-Positionen ein. Dies ändert sich erst mit dem offiziellen Ende des Lohngleichheitsdialogs und der Ankündigung von obligatorischen Lohn-kontrollen. Insgesamt lässt sich sagen, dass ähnlich wie bei den parlamentari-schen Koalitionen, die Positionen und Überzeugungen der Akteur*innen gleichgeblieben sind; ihre Argumentationslinien verändern sich leicht. Nur der Bundesrat ändert offiziell seine Haltung, indem er die Unzulänglichkeit freiwilliger Maßnahmen anerkennt und Lohnanalysen vorschreiben will.

Welche Argumente und Argumentgruppen wurden wann wie häufig ge-nannt? Die folgende Tabelle zeigt eine Zusammenstellung nach Phasen. Zu-nächst lässt sich festhalten, dass die Diskussion über die Lage (Diagnose), die mögliche Abhilfe (Prognose) und die Beurteilung (Evaluation) relativ ausge-wogen ist (Summe der Frames, letzte Spalte der Tabelle). Bei der Diagnose fällt auf, dass ein Viertel der Argumente sich mit den möglichen Ursachen für Lohnungleichheit beschäftigt; in Phase 1 und 4, wo es um Gesetzesänderun-gen geht, sind empirische Zahlenbelege besonders wichtig; in der vierten Phase werden die Verweise auf Zahlen und Studien auch differenzierter und beziehen öfter international vergleichende Untersuchungen mit ein. Gleich-zeitig wird heftiger um die Qualität und die Aussagekraft der Daten gestrit-ten. So taucht erst ab 2014 das Argument auf, die Daten der Lohnstrukturer-hebung seien schlecht. Man könnte auch sagen: wenn ein Gesetzesprojekt konkret wird, so sind Fakten umstrittener als in den Phasen dazwischen.

Wenn Abhilfe diskutiert wird, so stehen zwei Richtungen von Maßnahmen im Mittelpunkt, nämlich ein Monitoring von Lohngleichheit anhand von Leitfäden, durch Beratung der Unternehmen, durch diskriminierungsfreie Arbeitsbewertung oder durch Logib. Etwa nur halb so häufig werden sensibi-lisierende oder flankierende Maßnahmen erwähnt, also durch einen allgemei-nen Bewusstseinswandel, eine Veränderung der Unternehmenskultur oder eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Aufrufe zur Aktion an Einzelpersonen (Frauen sollen sich besser wehren, Männer Platz machen auf den Führungspositionen) sind eher selten. Sieht man sich die Bewertungen des Gesetzes und der Gesetzesprojekte an, so halten sich zwei entgegenge-setzte Meinungen in etwa die Waage. Auf der einen Seite: das Gesetz gehe nicht weit genug, vor allem sei die Umsetzung des geltenden Rechts schwach und ungenügend. Auf der anderen Seite die Meinung, das Gesetz bzw. die geplante Änderung gingen zu weit, sie seien freiheitsbeschränkend, wirt-schaftsfeindlich und ein Standortnachteil (dieses letzte Argument taucht erst ab 2014 auf). Positive Bewertungen des Gesetzes gibt es nur in den ersten

0% 20% 40% 60% 80% 100%

bis 1996

bis 2005

bis 2013 ab 2014

Diagnostisch Prognostisch Evaluativ

beiden Phasen, bis zum Erscheinen der Evaluation. Lohngleichheit für Frau-en und Männer bleibt also ein umstrittFrau-enes Thema in der Schweiz. Je konkre-ter die Planung von Maßnahmen wird, desto stärker wird die (veröffentlichte) Debatte.

Abbildung 4: Verteilung der Frames nach Debattenphasen

Quelle: Eigene Berechnungen nach Datensatz CH Presseecho bis 2016

Über den gesamten Zeitraum verteilen sich die Frames recht gleichmäßig über Diagnose, Prognose und Bewertung von Regelungen. Ab 2005 ist je-doch die Diagnose des Problems eher Thema. Je nach Debattenphase werden auch einzelne Argumente öfter oder seltener benutzt, wie die folgende Auf-stellung zeigt.

Tabelle 19: Einzelne diagnostische, prognostische und evaluative Frames Quelle: Eigene Berechnungen nach Datensatz CH Presseecho bis 2016, ohne Gesetzesbera-tungen.

Die Linke, Gewerkschaften und Frauenorganisationen fordern weiterhin eine stärkere Umsetzungsverantwortung des Staates (sichtbar auch in stärkeren

Verweisen auf das Verfassungsrecht ab 2014) und innerhalb der Funktions-logik des Rechts auch Sanktionen bzw. glaubwürdige Sanktionsdrohungen.

Hier stehen bürgerliche Parteien und Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber in einem Dilemma: nach dem Scheitern des Lohngleichheitsdialogs lässt sich nicht glaubwürdig argumentieren, Freiwilligkeit führe zum Ziel. Auch lässt sich empirisch nicht zeigen, dass Gesetze ohne Sanktionen und Kontrolle eingehalten werden; schließlich bleibt unklar, warum es bei der Lohngleich-heit nicht auch ähnliche Steuerungsmechanismen wie bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit oder den flankierenden Maßnahmen der Personenfreizü-gigkeit geben sollte. Ab 2014 werden die statistischen Daten zur Lohnun-gleichheit angezweifelt und die Lohndiskriminierung in Abrede gestellt, obwohl das Logib-Modell ja schon länger genutzt wird. Dies geschieht insbe-sondere mit Meinungsbeiträgen im Rahmen der NZZ.

Fazit

Die Medienanalyse zeigt eine kontinuierliche Debatte zum Gleichstellungs-gesetz und zur Lohngleichheit: Kurzmeldungen zeigen eine Verfolgung des Themas an, ein hoher Anteil redaktioneller Beiträge weist darauf hin, dass redaktionelle Ressourcen in dieses Thema fließen. Das Medienecho folgt allerdings dem politischen Prozess, und ist bei Gesetzesberatungen wesent-lich größer als in den Jahren bis zur Evaluation. Die Argumente zu Diagnose, Abhilfe und Bewertung des Problems werden in den Artikeln etwa gleich gewichtet. Die Problemdiagnose ist am Anfang und nach dem Scheitern des Lohngleichheitsdialogs besonders wichtig. Ab 2014 ist der Tenor zu den bisherigen Instrumenten wesentlich kritischer und es wird intensiver über mögliche wirkungsvolle Abhilfe diskutiert. In den Zeitungen kommen ver-schiedene Akteur*innen zu Wort und es ist keine oder eine nicht so starke Konzentration auf institutionelle, staatliche Akteur*innen festzustellen wie etwa in Deutschland. In dieser spezifischen Konstellation kommen Frauen in den Medien häufiger zu Wort als Männer. Insgesamt lässt sich folgern, dass Le Temps und Neue Zürcher Zeitung ihre Rolle als massenmediales Master-forum ausfüllen.

Im Dokument Gesine Fuchs Gleichstellungspolitik in der Schweiz (Seite 131-141)