Das Verhältnis der Bürokratie zur Politik

Der Bericht Beveridges kam der ‚Poor Law Commission‘ als Gutachten zu (vgl.

Bremme 1961: 18). Bei der Übertragung der eben erläuterten Vorschläge Beveridges in den ‚Labour Exchange Act‘ und den Teil II des ‚National Insurance Act‘¹³⁵ über-nahmen nun die liberalen Politiker und Verwaltungsbeamten des BoT die Federfüh-rung (vgl. Weir/Skocpol 1997: 121; Heclo 1974: 66, 78; Showler 1976: 18-21). Au-ßerparlamentarische Auseinandersetzungen haben die Institutionalisierung der Ar-beitsämter und die Einrichtung der Arbeitslosenversicherung wenig beeinflußt (vgl.

Gilbert 1966a: 234, 268, 283). Beide Maßnahmen waren „almost entirely the results of the energy and enterprise of men in the Liberal Government, who saw in social re-form the way to glory for themselves and the party“ (Gilbert 1966a: 234). Der Ein-fluß politischer und wirtschaftlicher Interessengruppen auf die Formulierung der Ge-setze wird gering bewertet.

Der Gesetzentwurf für die Arbeitslosenversicherung, der dem Parlament 1911 zu-sammen mit der Krankenversicherung als ‚National Insurance Act‘ vorgelegt wurde, orientierte sich „in all essentials“ (Heclo 1974: 88) an den Vorschlägen von Smith, Beveridge und Churchill. Der parlamentarische Entscheidungsprozeß der Arbeitslo-senversicherung ist wenig erwähnenswert (vgl. Gilbert 1966a: 283). Dies ist vor al-lem auch deshalb zu betonen, weil die Liberale Partei nach den Wahlen im Dezem-ber 1909 im ‚House of Commons‘ nur noch eine Mehrheit von zwei Sitzen gegen-über den Unionisten besaß, und damit die Verabschiedung des Versicherungsgeset-zes im Gegensatz zu der des ‚Labour Exchange Act‘ auf unsichere

135 Zur Entstehung des ‚Labour Exchange Act‘ und des ‚National Insurance Act‘ vgl. insbesondere Gilbert 1966a: 233-288; Harris 1972, 1977: 108-167; Heclo 1974: 75-154; King 1995: 19-64.

nisse aufbauen mußte. Der Schatzmeister (‚chancellor‘) Lloyd Georg hatte aus takti-schen Gründen seinen stark umstrittenen Entwurf für eine Krankenversicherung mit der Arbeitslosenversicherung in ein Gesetz, den ‚National Insurance Act‘, zusam-mengefügt.¹³⁶ Er hoffte durch die Anfügung seines kontrovers diskutierten Vorha-bens an die „relativ einfache und problemfreie“ (Harris 1972: 323) Arbeitslosenver-sicherung, Vorteile für sein Projekt „Krankenversicherung“ zu gewinnen. Die gerin-ge Auseinandersetzung um die Arbeitslosenversicherung wird daher umgerin-gekehrt auch darauf zurückgeführt, daß die Kritik an der Krankenversicherung bei der Behandlung des ‚National Insurance Act‘ im Vordergrund stand (vgl. Heclo 1974: 89, Fn. 26).

Die Arbeitslosenversicherung befand sich im „publizistischen Schatten“ (Metz 1988:

403) der Krankenversicherung. Es ist auch ist darauf hinzuweisen, daß, obwohl Lloyd George den Gesetzentwurf durch das Parlament lenkte, das Gesetz auf Chur-chill zurückging und Lloyd George auf den Inhalt des Gesetzes keinen Einfluß aus-übte (vgl. Bruce 1961: 171).

Der ‚Labour Exchange Act‘, der bereits im September 1909 verabschiedet wurde¹³⁷, fand sowohl im ‚House of Commons‘ (im September 1909 hatten hier die Liberalen noch eine überragende Mehrheit) als auch im ‚House of Lords‘ (das zu jener Zeit von den Konservativen um Arthur Balfour dominiert wurde) eine „breite Unterstützung“

(King 1995: 24-25). Alle Parteien begrüßten die Reform, als Churchill im Februar 1909 seine Pläne vor dem Parlament verkündete (vgl. Harris 1972: 287). Der Gesetz-entwurf nahm dabei das Konzept auf, das Beveridge dem Kabinett vorgelegt hatte (vgl. Harris 1972: 285-288).

Wie wenig die Einführung der ‚labour exchanges‘ die Gemüter erhitzte, spiegelt sich auch darin wider, daß sowohl im Mehrheits- als auch Minderheitsbericht der ‚Poor Law Commission‘ die Einrichtung von Arbeitsvermittlungsämtern als wichtiger Re-formschritt zur Lösung der Armen- und Arbeitslosenfrage betrachtet wurde (vgl.

Bremme 1961: 16). Beide Berichte empfahlen die schnellstmögliche Einführung ei-ner öffentlichen Arbeitsvermittlung durch das BoT, „to provide efficient machiei-nery for putting those requiring work and those requiring workers into prompt communi-cation“ (‚Report of the Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress‘;

136 Es sei darauf hingewiesen, daß es in dieser Frage zu Verwerfungen zwischen Churchill und Lloyd George kam. Churchill war dagegen, daß Lloyd George beide Versicherungen in ein Ge-setz integrierte (vgl. dazu Harris 1972: 322-328).

137 Anfänglich plante Churchill, das Gesetz über die Arbeitslosenversicherung zusammen mit dem über die ‚labour exchanges‘ verabschieden zu lassen. Mehrere Faktoren trugen jedoch zu einer Verzögerung der Arbeitslosenversicherung und damit zur Spaltung der parlamentarischen Ent-stehungsprozesse der beiden Maßnahmen bei. Churchill selbst nannte im Mai 1909 vor dem

‚House of Commons‘ fünf Gründe u.a., daß man erst die Arbeitsämter einrichten müsse, daß wei-tere Verhandlungen mit den Gewerkschaften und Arbeitgebern notwendig seien und daß man zu-nächst den parlamentarischen Streit um den Haushaltsplan abwarten sollte (vgl. Harris 1972:

316). Der Streit um den Haushalt führte im September 1909 schließlich zur Auflösung des Par-laments und zu Neuwahlen im Dezember desselben Jahres (vgl. Gilbert 1966a: 273).

zit. nach King 1995: 20). Beveridge selbst hielt 1910 auf einer Konferenz in Paris fest:

The two parties of the Commission, while differing in so much else agreed in their advocacy of a national system of Labour Exchanges as the basis of any effective dealing with unemploy-ment (zit. nach King 1995: 20, Fn. 5).

Anders war es jedoch in der Frage der Arbeitslosenversicherung. Hier konnten sich die hinter dem Mehrheitsbericht stehenden Vertreter der Armenverwaltung und die Verfasser des Minderheitsberichts, die Webbs, nicht einigen. Während der Mehr-heitsbericht die Ausarbeitung einer Arbeitslosenversicherung einer neuen Kommissi-on überlassen wollte, sprachen sich die Webbs für einen Staatszuschuß für freiwillig versicherte Gewerkschaftsmitglieder aus.¹³⁸

Angesichts dieser Uneinigkeiten in der ‚Poor Law Commission‘ griff daher noch vor der Veröffentlichung der Berichte der Minister des BoT, Winston Churchill, in die Debatte ein. Den Plan zur Ausarbeitung einer Arbeitslosenversicherung übergab er nun zur Gänze Llewellyn Smith und William Beveridge, den Mitarbeitern seines Mi-nisteriums. Wenige Monate später legten Smith und Beveridge einen Entwurf vor, den Churchill übernahm und als Part II des ‚National Insurance Act‘ ins Parlament einbrachte (vgl. Pfister 1936: 55-57).

Diese Intervention Churchills stützt Harris‘ (1977: 3) Vermutung, daß die „Ideen und Perspektiven dynamischer Beamter“ für die Regierungspolitik dieser Zeit von „ent-scheidender Bedeutung“ waren. Beveridge selbst führte im Rückblick „die überra-schend schnelle Verabschiedung“ des Gesetzes zur Arbeitslosenversicherung darauf zurück, daß „niemand außerhalb des Board of Trade genug darüber wußte, um es im Detail zu kritisieren“ (Beveridge 1930: 270).

Mit gutem Recht steht daher in der historischen Forschung die Rolle der Bürokratie - verstanden, als die Rolle von Eliten mit Verwaltungsverantwortung - in der Entwick-lung des britischen Wohlfahrtsstaates an hervorgehobener Stelle der wissenschaftli-chen Auseinandersetzung. Der These, „daß Verwaltungsbeamte und ‚bürokratische Imperative' - und nicht Politiker, Interessengruppen oder von außen kommende so-ziale Kräfte - die eigentlichen Determinanten von Art und Ausmaß wohlfahrtsstaatli-cher Initiativen gewesen seien“ (Davidson/Lowe 1982: 271), steht die Auffassung

138 Bei der Frage der Gewerkschaftskassen kam es auch zwischen den Webbs und Churchill zu grundlegenden Verwerfungen, worauf an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden kann.

Für unsere Zusammenhänge ist dies auch nicht unbedingt nötig, weil sich Churchill mit seinen Vorstellungen durchsetzte. Zum Streit zwischen den Webbs und Churchill vgl. ausführlich Gil-bert 1966b.

gegenüber, die „politische[n] Entscheidungsprozesse im gesamtgesellschaftlichen Zusammenhang“ zu betrachten (vgl. Davidson/Lowe 1982: 271).¹³⁹

Davidson/Lowe (1982) betonen in einer Auseinandersetzung mit diesem Streit, daß gerade die Rolle des BoT und seiner Beamten in der Arbeitsmarktpolitik bis 1914 der These der Bürokratie als wichtiger Triebkraft Recht gebe.¹⁴⁰ Allgemein faßt Fraser das Argument der „bürokratischen“ Erklärung folgendermaßen zusammen:

[Es] ist ein Bild des administrativen Wachstums vermittelt worden, dessen primäre Impulse nicht von Politikern oder Philantrophen kamen (obgleich diese notwendig waren, um die öf-fentliche Meinung für die ‚Unerträglichkeit‘ empfänglich zu machen), sondern von Bürokraten.

Es ließe sich eine Ahnentafel aufstellen, die mit Chadwick beginnt, über Horner und Simon weiter zu Llewellyn Smith, Morant und Newsholme führt und von dort zu Beveridge (Fraser 1982: 28; meine Herv., CT).

Im Vergleich mit der Politik des Innenministeriums, des Erziehungsministeriums und der Regionalverwaltung erkennen Davidson/Lowe gerade wegen der Rolle von Smith und Beveridge in den Maßnahmen des BoT einen besonderen Neuerungswil-len. Diesen führen sie vor allem auch auf die Rekrutierungspraxis des BoT zurück.

Es wurden Spezialisten und Fachleute, wie Llewellyn Smith und William Beveridge, eingestellt, um Reformen zu machen. Dies stand im völligen Gegensatz zur Praxis anderer Abteilungen in der Ministerialbürokratie (vgl. Davidson/Lowe 1982: 287).

Eingebettet in das soziale, politische und institutionelle Klima der Zeit zwischen 1870 und 1916 wurden Fragen der Arbeitslosigkeit und der Arbeitskämpfe innerhalb

139 Für eine Übersicht über die verschiedenen Argumentations- und Interpretationsstränge der Ent-stehung des britischen Wohlfahrtstaates und insbesondere der liberalen Reformen zwischen 1906 und 1914 vgl. Fraser 1982: xxi-xxxi; Fraser 1984; Hay 1978: 102-109; Hay 1993. Dem bürokra-tischen Modell stehen Interpretationen gegenüber, die die Ursprünge des bribürokra-tischen Wohlfahrts-staates in den „Härten und Unzulänglichkeiten des Armengesetzes sowohl als Unterstützungsein-richtung als auch als Wertesystem“ suchen oder den Wohlfahrtsstaat als „Instrument der sozialen Kontrolle“ (Fraser 1982: 17) betrachten. Sowohl Harris (1972: 362) als auch Hay (1993: 11) be-tonen, daß die Reformen der Neuen Liberalen nur in einem breiteren Kontext verstanden werden können und Ansätze, die sich auf bestimmte Faktoren wie den ideologischen bzw. sozial-ökonomischen Wandel oder auf institutionelle Bedingungen beschränken, als Erklärungsmuster nicht ausreichen. Die Reformen der Neuen Liberalen zwischen 1908 und 1914 gelten dabei als eine äußerst grundlegende Reformperiode für die Entstehung des britischen Wohlfahrtsstaates, denn neben der Arbeitslosenversicherung wurde 1908 eine Rentenversicherung und 1911 eine Krankenversicherung eingeführt. Im Rahmen der Fragestellung dieser Arbeit ist es jedoch nicht notwendig, sich für einen der Ansätze zu entscheiden, denn es geht ja vielmehr darum, den ideo-logischen, institutionellen und sozial-ökonomischen Kontext der Reformen darzustellen und ihn mit den Kontexten der Entstehung der deutschen und niederländischen Arbeitsverwaltung zu kontrastieren.

140 Auch für den deutschen Wohlfahrtstaat ließe sich die These der Impulskraft von Verwaltungs-fachleuten bei sozialen Reformen testen. So gilt als wesentliche Triebfeder der Bismarckschen Krankenversicherung Theodor Lohmann, der 1871 in den Beamtenstab des preußischen Han-delsministeriums übernommen wurde (vgl. Tennstedt 1977: 39-40). Es ist jedoch zu betonen, daß in der Zeit der Institutionalisierung der deutschen Arbeitsverwaltung nicht nur vom Reichsar-beitsministerium und von seinen Beamten wesentliche Impulse auf den Entstehungsprozeß ge-setzt wurden, sondern die Reform - wie in Kapitel 6 ausgeführt - auch zentral unter dem Einfluß der Gewerkschaften und Arbeitgeber, des Reichstages, der Länder und der Kommunen stand.

der britischen Ministerialbürokratie zudem weitgehend dem BoT überlassen. Die Be-amten des BoT besaßen die Fähigkeit, sich jeglicher Einflußnahme der ‚Treasury‘

(Schatzkammer) zu widersetzen (vgl. Harris 1972: 328). Konfrontationen mit der

‚Treasury‘, durch die die anderen Ministerien oftmals betroffen waren, wurden ver-mieden¹⁴¹:

Es darf auch nicht vergessen werden, daß ... es in der Arbeitspolitik des Board of Trade vor dem Krieg ... hauptsächlich um die Reform der Sozialverwaltung ... ging. Die Konfrontation mit den organisierten Finanzinteressen oder mit der Treasury wurde daher weitgehend vermie-den (Davidson/Lowe 1982: 288).

Die liberalen Reformen, die Churchill einleitete, so hält Bruce (1961: 167) hinsicht-lich des ‚Labour Exchange Act‘ fest, waren die „heyday of influence of the informed outsider upon political power“. Diese „informierten Außenseiter“ gruppierten sich in der Abteilung für Arbeitsfragen von Churchills Ministerium: dem ‚Board of Trade‘.

Trotz des Schnelldurchgangs des ‚Labour Exchange Act‘ und der Arbeitslosenversi-cherung durch die parlamentarischen Instanzen und trotz der prägenden Kraft der Beamten des BoT suchte Churchill wegen der Errichtung der Arbeitsämter und der verpflichtenden staatlichen Arbeitslosenversicherung das Gespräch mit den ‚trade unions‘ und den ‚employers‘. Der Verlauf dieser Gespräche zeigt deutlich auf, daß die ‚trade unions‘, der ‚Trades Union Congress‘ (TUC) und die ‚employers‘ die Ein-führung der Arbeitsvermittlung wie auch die der Arbeitslosenversicherung nicht als eine gemeinsam mit dem Staat durchzuführende Reform betrachteten, sondern sie

141 Das Verhältnis zwischen dem BoT und der ‚Treasury‘ war damit vor dem Ersten Weltkrieg ein anderes als in der Zwischenkriegszeit. Denn mit und nach dem Ersten Weltkrieg war die Ent-wicklung der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik von einer Dominanz der ‚Treasury‘ bei politischen Entscheidungen geprägt: Der Einfluß der ‚Treasury‘ auf den staatlichen Verwaltungsapparat wie auf die politischen Strategien und personalpolitischen Entscheidungen hatte sich radikal ausge-weitet (vgl. Lowe/Davidson 1982: 289-305; Weir/Skocpol 1997: 127), weil fortan kritische Ent-scheidungen in der Sozialpolitik von Verwaltungsbeamten der ‚Treasury‘ getroffen wurden (vgl.

Gilbert 1970: 308). Von dieser Dominanz der ‚Treasury‘ im britischen ‚policy-making‘ der Zwi-schenkriegszeit war das ‚Ministry of Labour‘, welches 1916 auf der organisatorischen und perso-nellen Basis der Abteilung für Arbeitsfragen des BoT gegründet wurde, im besonderen Maße be-troffen. Der wichtige Status des Arbeitsministeriums als Träger von Innovationen in der Sozial-politik ging in der Zwischenkriegszeit verloren (vgl. Weir/Skocpol 1997: 127). Davidson/Lowe (1982) erkennen so mit dem Ersten Weltkrieg eine zunehmende Kontrolle, die die ‚Treasury‘ auf die Politik des Arbeitsministeriums ausübte: „Die Möglichkeiten der Treasury, sich Neuerungen in der Sozialpolitik entgegenzustellen, waren somit erheblich und lassen sich gut durch die Erfah-rungen des Arbeitsministeriums veranschaulichen ... Im spezifischen Fall des Arbeitsministeri-ums wurde ... sehr bald die Arbeit der statistischen Abteilung beschnitten, die so gezwungen war, die Abteilung für Aufklärung und Arbeitspolitik zu schließen. Die Regierung wurde damit in ei-nen Zustand ‚statistischer Nacktheit‘ versetzt ... Die mit der Arbeitslosenversicherung betrauten Beamten im Arbeitsministerium erkannten, daß die stetige Sorge um Finanzen zwar ‚ein äußerst sicheres Mittel war, die laufenden Ausgaben einzuschränken, aber auch jeden raschen Fortschritt oder die Entwicklung‘ neuer Maßnahmen verhinderte.“ (Davidson/Lowe 1982: 295, 296; Herv.

durch Davidson/Lowe) Im Gegensatz zum deutschen Reichsarbeitsministerium hatte das briti-sche Arbeitsministerium in der Zwibriti-schenkriegszeit somit innerhalb der Ministerialbürokratie nur eine sehr schwache Position. Es hatte keine Möglichkeit, seine eigene Identität durch eine eigene Politik zu schärfen.

diese nur unter dem Gesichtspunkt der Interessen ihrer Mitglieder bzw. des einzelnen Unternehmens diskutierten.

7.5 Das Verhältnis des ‚Board of Trade‘ zu den Gewerkschaften und