Circumstances help determine which pressure groups or interests are pushing against an open door at any particular moment. Technical preferences for managerial and administrative solutions in early 1970s ensured that when the CBI and the TUC urged the creation of an organization to regulate employment and training policy they were likely to be well received, and this was the climate which led to the creation of the MSC (Evans 1992: 221).
Ka K ap pi it te el l 9 9 E Ei in nl le ei it tu un ng g
Im Rahmen der Versuche einer konzertierten Bewältigung der britischen Wirt-schaftskrise in den 1960er Jahren wurde auch die Arbeitsverwaltung in ein anderes Licht gerückt. Korporatismus hielt in vielen Bereichen Einzug: in der Industrie- und Wirtschaftspolitik, in der Bildungspolitik, in der Einkommenspolitik und am Ende - durch die Gründung der ‚Manpower Services Commission‘ (MSC) im Jahr 1973 - auch in der Arbeitsmarktpolitik.
Die MSC stammt aus der Ära der „heyday of tripartism“ (Grant 1997: 188) und
„überstand“ immerhin gut zehn Jahre Thatcherismus. Die Korporatisierung unter der konservativen Regierung Edward Heath (1970-1974) wie auch der Fortbestand des korporativen Arrangements unter Thatcher (seit 1979) muß konjunkturell betrachtet werden. Die ‚Manpower Services Commission‘ wurde von Edward Heath im Kon-text einkommens- und bildungspolitischer Konzertierungsversuche ins Leben geru-fen. Sie nahm unter Labour (1974-1979) wie unter den Konservativen (seit 1979) ei-ne zentrale Rolle in der Bewältigung der Jugendarbeitslosigkeit ein. Mit dem Rück-gang der Arbeitslosigkeit im Jahr 1988 trennten sich die Konservativen vom letzten korporatistischen Erbe der Ära Heaths.
Es war die Regierung, die die Prioritäten in der Arbeitsmarktpolitik bestimmte. Dies läßt sich unmittelbar an der Kommission selbst ablesen: an der Zentralisierung des
‚policy-making‘ sowie an der Ausrichtung der von der Kommission verfolgten ar-beitsmarktpolitischen Maßnahmen. Die MSC befand sich auf der „Überholspur Whi-tehalls“ (Ashford 1989: 365). Daß die Arbeitsmarktpolitik unter dem Einfluß White-halls stand, wird an folgenden Faktoren deutlich: Das Beschäftigungsministerium (DE) dominierte die Kommission. Der Einfluß des ,Trades Union Congress‘ (TUC) auf die Ausgestaltung der Programme schwand unter Thatcher zunehmend, und auch das Parlament und sein Sonderausschuß für Beschäftigung (‚Employment Select Committee‘) hatten wenig Einwirkungsmöglichkeiten auf die Politik des Ministeri-ums. Die arbeitsmarkt- und berufspolitischen Programme der Kommission waren neoliberal ausgerichtet. Sie galten als Ausdruck einer Koalition der Präferenzen der Arbeitgeber und der Regierung. Die Programme der ‚Manpower Services Commissi-on‘ führten auch dazu, daß der TUC immer mehr Mühe hatte, seine Loyalität zur Kommission gegenüber den Einzelgewerkschaften zu begründen: Die arbeitsmarkt-politischen Programme der MSC zeigten deutlich die Differenzen innerhalb der briti-schen Gewerkschaften hinsichtlich der Regulierung der Berufsausbildung auf.
Daß die MSC, die in den 1980er Jahren zunehmend von den Einzelgewerkschaften und einigen Mitgliedern der Konservativen Partei attackiert worden ist, überhaupt
„überlebte“, ist eine Frage der politischen Strategie. Der TUC hielt an der letzten Ba-stion seines politischen Einflusses fest, und für die Thatcher Regierung gab es ange-sichts des desolaten Zustandes des britischen Arbeitsmarktes keine andere Alternati-ve. Die durch die extreme berufsbildungspolitische Fragmentierung der britischen Gewerkschaften und durch die organisatorische Schwäche der Arbeitgeber bedingten Hindernisse für ein korporatives Arrangement in der Arbeitsmarktpolitik wurden hinsichtlich der ‚Manpower Service Commission‘ umgangen, weil die MSC von der Regierung und dem TUC genug politische Unterstützung erfahren hat. Die MSC war eine „Lobby der Ressourcen“ (Reissert 1984: Zusammenfassung). Das meint, daß die korporatistische MSC die arbeitsmarktpolitischen Handlungsmöglichkeiten der Re-gierung erweiterte, der Korporatismus an sich aber nicht im Kern der Interessen der Regierung lag. Der Staat hatte somit eine nicht unwesentliche Verfügungsgewalt.
Die Frage der auslösenden Bedingungen des korporatistischen Arrangements wie auch die Frage seiner Abschaffung müssen auf der Ebene spezifischer ökonomischer Problemlagen und des Umgangs der Exekutive mit diesen Problemlagen beantwortet werden.
Da das korporatistische Arrangement „MSC“ durch äußere Umstände, sprich politi-sche und ökonomipoliti-sche Konjunkturen, bestimmt wurde, beginnt die Vorgeschichte des Korporatismus zu jenem Zeitpunkt, als die britische Ökonomie nach dem Erfolg in den beiden Nachkriegsjahrzehnten in Bedrängnis und die britische Regierung un-ter Handlungszwänge geriet. Das waren die 1960er und 1970er Jahre. Hier liefen folgende Fäden zusammen, die die bürokratische und überwiegend kompensatorisch ausgerichtete Arbeitsverwaltung einem Veränderungsdruck aussetzten: Die sinkende Wettbewerbsfähigkeit führte zur Korporatisierung der Einkommenspolitik und zu der im System der Berufsausbildung, die zunehmenden Tarifkonflikte und wilden Streiks gegen Ende der 1960er Jahre förderten eine stärkere politische Berücksichtigung des TUC; die konservative Regierung trieb die Ausgliederung von Funktionen aus der Ministerialverwaltung (‚hiving off‘)211 voran. Kapitel 10 behandelt diese strategi-schen und politistrategi-schen Voraussetzungen für die Tripartisierung der Arbeitsverwal-tung. Es legt dar, wie die Korporatisierung der Berufsausbildung, die Versuche einer
„konzertierten“ Einkommenspolitik, die zunehmenden Tarifkonflikte sowie das Konzept des ‚hiving off‘ die Tripartisierung überhaupt erst denkbar machten. Die Korporatisierung der Berufsausbildung und die Konzertierungsversuche in der Ein-kommenspolitik machten den Tripartismus politisch denkbar, weil dadurch der TUC von der Exekutive nur schwerlich übergangen werden konnte. Das ‚hiving off‘
machte den Tripartismus ideologisch denkbar, weil sich dahinter ein neues
211 ‚Hiving off‘ bezeichnet die Ausgliederung von Teilen der Ministerien in selbständige Verwal-tungseinheiten.
tungskonzept verbarg, welches eine Ausgliederung der Arbeitsverwaltung aus der staatlichen Verwaltung möglich machte. Die Arbeitsverwaltung hatte sich bis zu den Strukturreformen in den 1960er Jahren zu einer kompensatorischen Institution ent-wickelt. Ihre Hauptaufgabe bestand in der Auszahlung und Verwaltung des Arbeits-losengeldes. Das ‚hiving off‘ hatte daher auch zum Ziel, die Arbeitsverwaltung von der Versicherungsaufgabe zu trennen.
Sodann verfolgen Kapitel 11 und Kapitel 12 die MSC in den 1970er und 1980er Jah-ren. Beginnen werden wir mit den Jahren von 1974 bis 1979, als Großbritannien noch von der Labour Regierung regiert wurde (Kapitel 11). Dies war die „korporati-stischste“ Phase der Kommission. Die MSC entwarf eigene arbeitsmarktpolitische Konzepte. Doch während die Kommissionsmitglieder der MSC dazu tendierten, sich einer aktiven und korporativen Arbeitsmarktpolitik anzunähern, wurde ihr Bemühen durch die Arbeitsmarktkrise gestoppt. Bereits unter der Labour Regierung wurde die MSC zum zentralen Akteur in der Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit. Dies läßt sich aufzeigen am ‚Youth Opportunity Programme‘ (YOP), das 1978 unter Labour initiiert wurde: Das Beschäftigungsministerium bestimmte die Ausrichtung der Poli-tik der MSC, und der TUC kooperierte mit der Regierung in einer Art und Weise, die ihn immer mehr von seinem ursprünglichen Anspruch entfernte, in Großbritannien eine Wende zu einer umfassenden Arbeitsmarktpolitik einzuleiten. Der TUC akzep-tierte niedrige Unterstützungszahlungen und zog damit die harsche Kritik einiger Einzelgewerkschaften auf sich.
Kapitel 12 erläutert schließlich die Politik und Stellung der ‚Manpower Services Commission‘ von 1979 bis 1988. Nachdem man mit der Regierungsübernahme der Konservativen Partei eigentlich eine Abschaffung der MSC erwartet hatte, trat das Gegenteil ein: Thatcher baute die Kommission finanziell und organisatorisch aus.
Dabei wurde die dominante Rolle der Exekutive in der Formulierung der Politik der MSC unter Thatcher stetig verstärkt. Bei Konflikten innerhalb der Kommission be-hielt das Beschäftigungsministerium jedoch immer mehr die Oberhand. Und auch das Parlament hatte so gut wie keinen Einfluß auf die Politik der MSC. Trotz der zu-nehmenden Spannungen innerhalb der Gewerkschaften, die sich vor allem am extrem neoliberal ausgerichteten ‚Youth Training Scheme‘ (YTS) entzündeten, hielt der TUC an seiner Loyalität zur MSC fest. Diese mußte er erst im Jahre 1988 aufgeben.
Beim ‚Employment Training Programme‘ (ET) gelang dem TUC nicht mehr das, was er bei YTS noch in der Lage war zu leisten: ein Festhalten am Korporatismus trotz starker Kritik der Einzelgewerkschaften. Die MSC verlor immer mehr die Un-terstützung der Einzelgewerkschaften. Sie konnte sich nicht vom Beschäftigungsmi-nisterium lösen. Die Zentralisierung des ‚policy-making‘ in der britischen Arbeits-marktpolitik unter der Thatcher Regierung wird dabei im folgenden anhand des wichtigsten arbeitsmarktpolitischen Programms der 1980er Jahre, dem YTS (‚Youth Training Scheme‘), aufgezeigt.
Die „Schnellspur der Zentralisierung“ für die britische Arbeitsmarktpolitik in der Zeit der ‚Manpower Services Commission‘ läßt sich so folgendermaßen zusammen-fassen: Aufstieg und Niedergang der MSC zeigen, daß das korporative Arrangement dem Laissez-faire in den Arbeitsbeziehungen, dem Voluntarismus in der beruflichen Erst- und Weiterbildung sowie der britischen Tradition, die industriellen Beziehun-gen einer Selbstregulierung zu überlassen, widersprach. Der TUC ist nicht Sprach-rohr der „Durchschnittsgewerkschaft“ und die ‚Confederation of British Industry‘
(CBI) nicht Sprachrohr des „Durchschnittsunternehmers“212, und das gerade auch in der Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik.
Es waren aber nicht nur diese für Korporatismus ungünstigen Voraussetzungen, die die bestimmende Rolle der Regierung begünstigten. Vielmehr zeigt sich, daß die
‚Manpower Services Commission‘ von Beginn an den strategischen Kalkülen der Akteure äußert zugänglich war. Während sie unter der Labour Regierung von 1974 bis 1979 als „Waffe“ des TUC im ‚social contract‘ fungierte, wurde sie unter That-cher zum zentralen Instrument einer Neoliberalisierung der Arbeitsmarktpolitik und einer Schwächung des Bildungssektors.
212 So urteilt der ehemalige MSC-Vorsitzende und Beschäftigungsminister David Young im Rückblick über die Arbeit der Kommission: „The original concept was flawed. It assumed that government could better discharge its duties by abrogating them to a series of agencies at whose head would be tripartite Boards (representing the employers, unions and the government) who would bind in whole sections of the working population. It further assumed that the CBI spoke for the average employer whilst the TUC spoke for the average worker. Over the years it becomes apparent that all they did represent were their own sectional interests.“ (Young 1990:
74)
Ka K ap pi it te el l 1 10 0 K Ko on nz z er e rt ti ie e ru r un ng g u un nd d Ko K or rp po or r at a ti is si ie e ru r un ng g ( (1 19 95 58 8- -1 19 97 73 3) )
Die 1960er und 1970er Jahre waren in Großbritannien von regelmäßigen Macht-wechseln geprägt. Weder Labour noch die Konservativen konnten über längere Zeit die Mehrheit der Stimmen für sich verbuchen (vgl. Kastendiek/Kastendiek 1985).
Nach einem Intermezzo der Labour Partei von 1964 bis 1970, welches die Nach-kriegsdominanz der Konservativen unterbrach213, kehrten die Konservativen unter Edward Heath erneut ins Amt zurück. Im Jahr 1974 übernahm schließlich wieder die Labour Partei die Amtsgeschäfte. Nach dem überragenden Wahlsieg von Margaret Thatcher wurde Labour im Jahr 1979 wieder von der Konservativen Partei abgelöst.
Sowohl Labour als auch die Konservativen unternahmen vermehrt Versuche einer konzertierten Einkommenspolitik. Es waren diese Versuche, die die britische Sozi-alwissenschaft zum Anlaß nahm, über die korporativen Merkmale dieser Konzertie-rungsversuche und des britischen Systems im allgemeinen zu diskutieren.214 Dabei war die Debatte durch besonders große Unterschiede in der Begrifflichkeit wie auch in den Forschungsansätzen gekennzeichnet (vgl. Kastendiek 1981: 97). Während für die einen der Aufbruch zu einem neuen, vom Kapitalismus unterschiedenen ökono-mischen System erkennbar war (vgl. Pahl/Winkler 1976), betrachteten andere die einkommens- und industriepolitische Kooperation der Regierung mit den Gewerk-schaften und Arbeitgebern als neue Staatsform (vgl. Jessop 1979) oder als Versuch der staatlichen Kontrolle der Arbeiterklasse (vgl. Panitch 1979; Crouch 1979).
213 Von 1948 bis 1951 wurde Großbritannien von einer Labour Regierung, von 1951 bis 1964 von den Konservativen regiert. Im Gegensatz zu ihren Vorgänger- und Nachfolgeregierungen verwar-fen die konservativen Regierungen der Jahre 1951 bis 1964 eine Politik der Einmischung in die Löhne und in die Arbeitsbeziehungen (vgl. Flanagan et al. 1983: 377).
214 Eine „korporatistische Debatte“ setzte in Großbritannien bereits unter dem Eindruck der ein-kommenspolitischen Regulierungsversuche der ersten Nachkriegsregierung ein. Bereits die La-bour Regierung unter Attlee (1948-1951) versuchte, die von den Gewerkschaften während des Zweiten Weltkriegs geübte Lohnzurückhaltung nach dem Krieg fortzusetzen. Die Bemühungen scheiterten jedoch im Jahre 1950 (vgl. dazu ausführlich Panitch 1976: 7-40; Dorfman 1973; Beer 1969, 1982; Middlemas 1979). Bereits hier war sich die Forschung über die korporatistischen Züge dieser Versuche uneinig. Gegenüber der optimistischen Einschätzung Beers (1969), daß darin eine „new groups politics“ erkennbar sei, betont Dorfmann (1973) die Fragmentierung der Gewerkschaften, die einen Konsens innerhalb der Gewerkschaften auf Lohnzurückhaltung un-möglich machten: „Yet, contrary to Beer’s argument, in the TUC’s case government’s demands for cooperation on wage restraint have steadily undermined the ability and willingness of the Ge-neral Council [des TUC] to provide that cooperation.“ (Dorfman 1973: 145) Auch Panitch (1976:
243) widerspricht Beer (1969), wenn er schreibt: „Yet what we have seen as characteristic of the new group politics was how governmental policies were repeatedly framed either without first securing the advice of the unions, or after having explicitly rejected their advice.“
Diese Vielfalt von Interpretationen spiegelt wider, daß Großbritannien die korporati-stische Diskussion vor ein Problem stellte, weil man sich angesichts der Schmitter-schen Definition von Korporatismus (vgl. hierzu Kapitel 3) darüber unsicher war, ob es überhaupt einen Korporatismus geben kann: Die Einzelgewerkschaften wiesen zwar - insgesamt betrachtet - einen relativ hohen Organisationsgrad auf, der TUC und der auf Druck der Labour Regierung (!) im Jahr 1965 gegründete Arbeitgeber-verband CBI215 besaßen jedoch kein Repräsentationsmonopol und waren beide stark fragmentiert. Dem Korporatismus „fehlte“ in Großbritannien eine „adäquate soziale Basis“ (Strinati 1990: 232). Es scheint daher durchaus verständlich, daß Panitch (1979) Großbritannien als „vornehmstes Beispiel korporatistischer Instabilität“ be-nennt. Panitch beruft sich dabei auf die divergierenden ‚rank and file‘-Meinungen216 innerhalb der britischen Gewerkschaftsbewegung, die im Rahmen der Streiks und Lohnsteigerungen des Jahres 1969 deutlich zu Tage traten (vgl. Panitch 1979: 140).
Auch wenn die großen Einzelgewerkschaften mit dem TUC kooperierten, wurde die-se Zusammenarbeit durch die fragmentierte Organisationsstruktur der Einzelgewerk-schaften regelmäßig starken Belastungen ausgesetzt: Es gab ‚general unions‘ mit ei-ner branchen- und berufsübergreifenden Mitgliedschaft, ‚industrial unions‘, die ihre Mitglieder in bestimmten Wirtschaftszweigen rekrutierten, und ‚craft unions‘, die sich nach Berufsgruppen organisierten.217 Dies hatte einen ‚multi-unionism‘ zur Kon-sequenz: In vielen Betrieben waren mehrere Gewerkschaften tätig, die sich zudem zum Teil als gegenseitige Konkurrenz betrachteten (vgl. Kastendiek 1996: 286-287).
Auch der CBI mangelte es grundsätzlich an Repräsentanz, weil sie das so wichtige britische Finanzkapital nicht vetrat (vgl. Marsh/Grant 1977: 206; Grant/Marsh 1975).
Folgt man der Einschätzung von Marsh/Grant (1977), so waren die Spitzenverbände der Gewerkschaften und Arbeitgeber nicht mehr als eine Koalition von „mehr oder weniger divergierenden Interessen“ (Marsh/Grant 1977: 206).
Den fragmentierten Organisationsweisen der Gewerkschaften und der Arbeitgeber entsprach ein ungeordnetes Verhandlungssystem in den Tarif- und Arbeitsbeziehun-gen. Auf Betriebsebene lagen die Lohnverhandlungen in den Händen von ehrenamt-lichen Gewerkschaftsvertretern, den sogenannten ‚shop stewards‘, und wenn über-haupt Regelungen eingegangen wurden, die die Tarif- und Arbeitsbeziehungen betra-fen, so wurden diese freiwillig und unabhängig von staatlicher Intervention zwischen Unternehmern und Gewerkschaften getroffen.
215 Zur Gründung der CBI vgl. Grant/Marsh 1977.
216 ‚Rank and file‘ bezeichnet ein einfaches Gewerkschaftsmitglied, das nicht zu den Führungskräf-ten zählt.
217 Zur Organisationsstruktur der britischen Gewerkschaften vgl. ausführlich Coates/Topham 1988.