Systematik der Bewertungsformen

Durch die Bildung eines Alternativszenarios sowie die räumliche und zeitliche Ab-grenzung des Geltungsbereiches ist die relevante Bewertungsperspektive der Wir-kungsanalyse vollständig definiert. Im Folgenden müssen die im gesamtgesellschaftli-chen Wirkungsgefüge enthaltenen Auswirkungen der betrachteten öffentligesamtgesellschaftli-chen Maß-nahme bewertet werden. Hier lassen sich in Abhängigkeit von Messbarkeit und Mess-niveau verschiedene Bewertungsformen der Wirkungsanalyse unterscheiden.

Das Messniveau unterscheidet zwischen Auswirkungen, die sich monetär bewerten lassen und solchen, die keiner monetären Bewertung zugänglich sind. Viele Auswir-kungen staatlichen Handelns werden sich jedoch einer sinnvollen monetären Quantifi-zierung entziehen, da sich der Kausalbezug zur Maßnahme entweder nicht eindeutig abgrenzen lässt oder die Wirkung sehr subjektiven Wertvorstellungen unterliegt.⁷¹⁰ Ein weiteres Problem stellt die vielfach sehr lückenhafte Verfügbarkeit der notwendigen Daten und Bewertungsgrundsätze dar, um Wirkungsbeiträge monetär zu quantifizieren.

Ein vollständiges Schließen dieser Lücken durch das Controlling wird häufig nicht möglich sein.

708 Zur zeitlichen und räumlichen Abgrenzung von Nutzen-Kosten-Analysen vgl. Hanusch ( 1994), S. 5.

709 Zu den dynamischen Aspekten der Wirkungen staatlichen Handelns vgl. Kapitel 4.1.2.4 dieser Arbeit.

710 Beispielsweise werden sich die Auswirkungen eines Straßenbauprojektes auf das umgebende Landschafts-bild nur sehr schwer monetär quantifizieren lassen.

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In Anlehnung an ECKSTEIN wird im Folgenden daher auch zwischen tangiblen und intangiblen Wirkungsbeiträgen differenziert.⁷¹¹ Tangible und intangible Wirkungen einer staatlichen Maßnahme lassen sich nach dem Kriterium der Messbarkeit unter-scheiden. Der Begriff »Tangible« umfasst dabei alle Wirkungsdeterminanten, die sich in irgendeiner Form quantifizieren lassen, entweder monetär oder in anderen messba-ren Größen. Alle andemessba-ren Wirkungen sind demgegenüber als »Intangible« zu bezeich-nen und lassen sich nur mit Hilfe qualitativer Angaben verbal umschreiben."' Damit können Wirkungsbewertungen teilweise monetarisierend, teilweise quantifizierend und teilweise nur qualifizierend erfolgen (vgl. Abbildung 44).

Messbarkeit der Wirkungen

Tangible Wirkungen

monetär quantifizierbar

1

zahlenmäßig quantifizierbar

Intangible Wirkungen

qualitative (verbale) Beschreibung

monetär nicht-monetär

Messniveau der Wirkungen

Abbildung 44: Bewertungsformen der Wirkungsanalyse

Im konkreten Fall wird es allerdings oftmals umstritten bleiben, was als tangibel und was als intangibel anzusehen ist. Eine eindeutige Grenze zwischen tangiblen und in-tangiblen Wirkungen lässt sich nicht exakt bestimmen, die Übergänge verlaufen hier fließend. Ob ein zunächst für intangibel gehaltener Effekt im Laufe einer Wirkungs-analyse tatsächlich noch quantifiziert werden kann, ist häufig eine Frage der verfügba-ren wissenschaftlichen und technischen Möglichkeiten und auch des zeitlichen und finanziellen Aufwands, den das Controlling dafür zu leisten bereit ist.⁷¹³ Entscheidend ist nur, dass sowohl die tangiblen als auch die intangiblen Wirkungen einer Maßnahme vollständig erfasst und beschrieben werden.

711 Vgl. Eckstein (1961), S. 51.

712 Vgl. hierzu auch Pieper et al. (2006), S. 250.

713 Vgl. Hanusch (1994), S. 10.

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Um die Wirkungen einer öffentlichen Maßnahme monetär zu quantifizieren, müssen die erwünschten und unerwünschten gesellschaftlichen Auswirkungen bewertet und in monetären Äquivalenten erfasst werden. Teilweise liegen für bestimmte gesellschaftli-che Wirkungen direkt originär monetäre Messgrößen vor, beispielsweise wenn der Staat direkt geldliche Zuwendungen an Leistungsempfänger zahlt oder staatliches Handeln zu eindeutigen Vermögensänderungen führt. Vielfach müssen Wirkungen allerdings durch abgesicherte Näherungs- oder Umrechnungsverfahren erst monetari-siert werden. Hierzu sind die im Wirkungsgefüge erfassten Wirkungsbeiträge jeweils durch geeignete monetäre Bewertungsansätze zu operationalisieren, so dass den ein-zelnen Wirkungskomponenten ein gesellschaftlich akzeptierter Marktpreis zugeordnet wird.⁷¹⁴

Sind die monetär quantifizierbaren Wirkungsbeiträge auf diese Weise bewertet, kann in einem weiteren Schritt eine Summierung sämtlicher positiver und negativer Auswir-kungen erfolgen. Aufgrund von auftretenden Wirkungsverzögerungen und der unter-schiedlichen Wirkungsdauer der einzelnen Wirkungsbeiträge sind die verschiedenen Bewertungszeitpunkte allerdings zuvor in temporaler Hinsicht zu homogenisieren.

Ebenso wie in der privatwirtschaftlichen Investitionsrechnung bezeichnet man den Vorgang der zeitlichen Homogenisierung als Diskontierung.⁷¹⁵ Als gemeinsamer Be-trachtungszeitpunkt bietet sich dazu, abhängig vom Zeitpunkt der Wirkungsanalyse, entweder der Beginn oder das Ende der betrachteten öffentlichen Maßnahme an. Die Bestimmung eines sachgerechten Zinssatzes zur Diskontierung⁷¹⁶ ist für die Wirkungs-analyse von nicht unerheblicher Bedeutung, denn dieser impliziert immer die Gefahr des 'Schönrechnens' und damit auch die Gefahr falscher Handlungsempfehlungen.⁷¹⁷ Eine dergestalt vorgenommene Bilanzierung aller positiven und negativen Wirkungen kann nach MosrnK/GERHARDT auch für eine vollständige Integration von Ressourcen-und Wirkungsbetrachtung genutzt werden.⁷¹⁸ In einer sog. gesellschaftlichen Wert-schöpfungsbilanz werden die Gesamtkosten der staatlichen Leistungserstellung den monetarisierten Auswirkungen gegenübergestellt, um auf diese Weise einen Wert-schöpfungssaldo zu ermitteln.⁷¹⁹ Der Vorteil einer monetären Bewertung gesellschaftli-cher Auswirkungen liegt in der schnellen Vergleichbarkeit und Gesamtbeurteilung der betrachteten öffentlichen Maßnahme - auch im Sinne eines dokumentierten »value for money«. Problematisch sind allerdings die notwendigen Prämissen in den

Bewer-714 Zu den verschiedenen Bewertungsansätzen zur Monetarisierung der Auswirkungen staatlichen Handelns vgl.

Kapitel 4.3.2.2.4.

715 Vgl. Hanusch (1994), S. 97.

716 Die Bestimmung einer sachgerechten Diskontierungsrate kommt in vielen volkswirtschaftlichen Fragestel-lungen eine erhebliche Bedeutung zu, weshalb darüber in der Literatur eine intensive und teilweise recht kontroverse Diskussion geführt wird. Nach HANUSCH lässt sich der Stand der Diskussion auf drei Ansätze reduzieren, die die Abzinsung entweder über eine soziale Zeitpräferenzrate oder einer sozialen Opportuni-tätskostenrate bzw. einer Synthese aus beiden Raten abbilden wollen. Vgl. Hanusch ( 1994), S. 97 ff.

717 Vgl. Hoffjan (1999), S. 245 und Berens/Hofljan (2004), S. 213 f.

718 Vgl. Mosiek/Gerhardt (2003), S. 293 f.

719 Vgl. Mosiek/Gerhardt (2003), S. 293 f. oder auch Röhrig (2008), S. 175 ff

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tungsmaßstäben, die zu gravierenden Verzerrungen in den Ergebnissen führen können.

Im Rahmen einer Wirkungsanalyse muss das Controlling daher besonders vorsichtige Bewertungsansätze wählen, um ein eher konservatives Gesamtergebnis mit einer mög-lichst geringen Fehlertoleranz auszuweisen.

Gelingt eine monetäre Bewertung nicht, können Auswirkungen alternativ auch durch die Zuordnung anderer Messwerte quantifiziert werden.⁷²⁰ Dazu sind die einzelnen Wirkungsbeiträge jeweils durch geeignete Wirkungsindikatoren zu operationalisieren.

Operationalisierungen bestehen aus der Angabe von genauen Messanweisungen, mit denen die theoretisch formulierten Wirkungsbeschreibungen des Wirkungsgefüges durch direkt messbare Indikatoren beobachtbar gemacht werden. ⁷²¹ Das Messen der Ausprägungen des Indikators ermöglicht dann in der Regel einen begründeten Rück-schluss auf die nicht direkt messbare Zielgröße der Wirkung. Wirkungsindikatoren stellen damit Abbildungsgrößen dar, mit denen die Effektivität, und damit der Zieler-reichungsgrad des staatlichen Handelns auf der Wirkungsebene beurteilt werden kann.⁷²² In dieser Weise unterstützen sowohl Indikatoren, als auch mit Hilfe von Indi-katoren gebildete Kennzahlen das wirkungsorientierte Controlling und damit letztlich auch die wirkungsorientierte Steuerung des politisch-administrativen Systems.

Die intangiblen Wirkungen sollten zumindest so präzise wie möglich verbal beschrie-ben und den anderen Ergebnissen der Wirkungsanalyse in Form einer Argumentenbi-lanz beigefügt werden. Deren Wertung ist dann letztlich den Entscheidungsträgern im politisch-administrativen System überlassen. Nicht selten handelt es sich gerade bei intangiblen Wirkungen um außerordentlich wichtige Wirkungsbeiträge, die eine hohe politische Wertzumessung erfahren.