Herausforderungen der Wirkungsorientierung

Mit den erläuterten Chancen wurde die Notwendigkeit, politisch-administrative Pro-zesse auch in Deutschland wirkungsorientiert zu steuern, deutlich nachgewiesen. Zu groß wäre bei einem Verzicht der entgangene Nutzen für unsere Gesellschaft, insbe-sondere vor dem Hintergrund, dass die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Sektors von erheblicher Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit der gesamte Volkswirtschaft ist.²⁹⁶ Ein wirkungsorientiertes Management steht trotz der Chancen vor einer Reihe von Schwierigkeiten und Problemen - welche im Rahmen dieser Arbeit allerdings als Herausforderungen der Wirkungsorientierung aufgefasst werden sollen. Im Rahmen der internationalen Recherche wurden der Einbezug der politischen Ebene und die Überwindung methodischer Defizite als wesentliche Herausforderungen der Wir-kungsorientierung identifiziert.²⁹⁷ In einem aktuellen Beitrag zum deutschen Moderni-sierungsprozess bezeichnet BRÜGGEMEIER dies als „Methodenprobleme im Schatten der Konkurrenzdemokratie".²⁹⁸ Die hieraus resultierenden Herausforderungen sollen im Folgenden näher untersucht und systematisch aufgearbeitet werden.

290 In ähnlicher Weise auch Bühler (2002), S. 276.

291 Vgl. Brüggemeier (2004 ), S. 3 81.

292 Vgl. Brüggemeier (2004), S. 381.

293 Vgl. Bühler (2002), S. 276.

294 Vgl. Mosiek et al. (2003), S. 29.

295 Vgl. Kristensen/Groszyk/Bühler (2002), S. 12.

296 Vgl. hierzu die Ausführungen des Kapitels 2.1.1. und 2.1.5.

297 Vgl. Kapitel 2.2.3.2.

298 Vgl. Brüggemeier (2004), S. 382.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

Mit der Wirkungsorientierung sind eine Reihe keineswegs trivialer methodischer Prob-leme verbunden.299 Zunächst können Outcomes meist weniger gut beschrieben werden als Outputs. Es ist deshalb schwieriger, aufwendiger und kostspieliger, Wirkungen zu messen.300 Dies betrifft insbesondere die Operationalisierung der Ziele und die Mes-sung der Zielerreichung mithilfe geeigneter Indikatoren. Zwischen Indikator und Wir-kung muss dazu ein schlüssiges Modell stehen, das die Verbindung und Beschreibung der angestrebten Wirkung durch den Indikator nachvollziehbar macht.'0' Dies wird in der Realität immer zu mehr oder weniger deutlichen Unschä,fen führen, bzw. recht komplexe lndikatorensysteme erfordern. Zu viele Indikatoren könnten allerdings die Aufnahmefähigkeit von Politikern und Verwaltungsmanagern überfordern, so dass die Akzeptanz eines derartigen Steuerungssystems nicht gegeben ist.302

Methodisch problematisch ist auch die Fundierung der Ursache-Wirkungsbeziehung zwischen den eingesetzten Mitteln, den erstellten Outputs und den erzielten Outco-mes. 303 Hier besteht meist implizit eine hypothetische Kausalbeziehung, die zunächst verifiziert werden muss. Es ist aber vielfach unmöglich oder mit einem außerordentlich hohen Forschungsaufwand verbunden, eine bestimmte Wirkung zu messen und die festgestellte Veränderung dann noch auf eine bestimmte Ursache (d.h. ein staatliches Programm oder Produkt) zurückzuführen.304 Meist werden Outcomes durch eine Viel-zahl externer Faktoren beeinflusst, den konkreten Beitrag eines staatlichen Produktes zu isolieren ist oftmals schwierig. Hinzu kommt das Problem, dass zwischen dem Verwaltungs-Output und seinen ausgelösten Wirkungen nicht selten ein time lag von mehreren Jahren besteht.305 Dies erschwert zusätzlich die zeitnahe Kontrolle des Zieler-reichungsgrades und damit die Steuerung anhand von Wirkungszielen.

Den einzelnen Akteuren im politisch-administrativen System Verantwortung für das Erreichen von Wirkungszielen zuzuweisen, ist eine der zentralen Chancen der Wir-kungsorientierung - zugleich aber auch eine wichtige Herausforderung. Zum einen wird angeführt, dass die Kontrollierbarkeit von Outcomes für Verwaltungen geringer ist als die von Outputs, da externe Faktoren die Wirkungszielerreichung beeinflus-sen.306 Zum anderen bleibt aufgrund der beschriebenen methodischen Probleme die Messung der Zielerreichung oft unscharf. Ohne objektive und verlässliche Daten Er-gebnisverantwortung zuzuweisen und hieran noch entsprechende Sanktions- oder Be-lohnungssysteme zu koppeln, ist allerdings äußerst problematisch. Weiterhin

erschwe-299 Vgl. hierzu und im Folgenden u.a. Brüggemeier (2004), S. 382 ff.

300 Vgl. Bühler (2002), S. 277.

301 Vgl. Schenker-Wicki (1996), S. 166 ff

302 Vgl. Bühler (2002), S. 277.

303 Vgl. Schedler/Proeller (2003), S. 63 ff

304 Vgl. Schedler/Proeller (2003), S. 64.

305 Brüggemeier (2004), S. 382.

306 Vgl. lrwin (1996), S. 23. Daher werden in Neuseeland Verwaltungsmanager weiterhin für das Erreichen von Output-Zielen verantwonlich gemacht. Outcomes dienen eher als strategische Steuerungsgrößen, die den Outputs vorgeschaltet sind und damit eine generelle Richtung vorgeben, ohne konkrete Zielerreichungsgrade zu messen und zu verantwonen. Vgl. Norman (2006), S. 8 ff

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

ren die bereits beschriebenen Wirkungskoalitionen aus mehreren Akteuren und Ver-waltungseinheiten die Zuweisung von Verantwortung. Lassen sich die Beiträge der einzelnen Akteure nicht verlässlich isolieren, besteht hier immer die Gefahr einer kol-lektiven Unverantwortlichkeit (vgl. zusammenfassend Abbildung 13).

Zentrale Herausforderungen der Wirkungsorientie.-ung

Grundvoraussetzung für die Funktionsfähigkeit der wirkungsorientierten Verwaltungs-führung ist ein deutlich abgestimmtes Zielsystem zwischen Politik und Verwaltung so-wie eine darauf basierende trennscharfe Aufgabenteilung.³⁰⁷ Politiker geraten damit allerdings in eine Dilemmasituation, die man als Zielfalle bezeichnen könnte: Einer-seits müssen Politiker gegenüber der Verwaltung klare Wirkungsziele formulieren, andererseits erschwert der Zwang zur Formulierung und Verständigung operationaler Ziele die politische Mehrheitsfindung (Zwang zur Interessenbündelung).'^0' Mit klaren und messbaren Zielvorgaben wird der politischen Opposition zudem eine einfache Angriffsfläche geboten, sollten gesetzte Ziele verfehlt werden. Aus Sicht einer politi-schen Rationalität erscheint es daher fraglich, ob die mit der Wirkungsorientierung verbundene Transparenz und Verantwortungszuweisung für die eigene Position

wirk-307 Vgl. Röhrig (2008), S. 30. MOSIEKIGERHARDT fordern, dass eine klare strategische Ausrichtung erkennbar sein muss. Vgl. Mosiek/Gerhardt (2003), S. 289.

308 Vgl. Brüggemeier (2004), S. 383.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

lieh vorteilhaft ist.³⁰⁹ Unter den Bedingungen der Konkurrenzdemokratie werden die eher langfristigen Wirkungsziele stets durch kurzfristige politische Wettbewerbsziele überlagert.³¹⁰ Hierin scheint die auch international zu beobachtende Zurückhaltung bis hin zum Desinteresse der politischen Ebene begründet zu liegen, weshalb die Wir-kungsorientienmg bisher maßgeblich auf der Ebene der Verwaltung initiiert und vor-angetrieben wird.³¹¹

Die Feststellung, dass die Chancen der Wirkungsorientierung zu groß sind, als das man hierauf verzichten könnte, macht es daher notwendig, die aufgeführten Problemberei-che als zu lösende und überwindbare Hausforderungen zu begreifen. Es ist folglich eine der wesentlichen Aufgaben der betriebswirtschaftlich geprägten Verwaltungsfor-schung, sich näher mit wirkungsorientierten Steuerungssystemen auseinanderzusetzen und entsprechende Methoden, Instrumente und Konzepte zu entwickeln, mit denen den genannten Problembereichen begegnet werden kann. Vieles spricht dafür, dass in die-sem Zusammenhang die Weiterentwicklung des Verwaltungscontrollings zu einem wirkungsorientierten Controlling ganz entscheidende Bedeutung zukommt.³¹²

2.3 Führungsunterstützung wirkungsorientierter Steuerungsprozesse durch ein wirkungsorientiertes Controlling

Zur Etablierung eines funktionsfähigen Wirkungsmanagements lassen sich aus den vorangegangenen Überlegungen die nachfolgenden Voraussetzungen ableiten. Zu-nächst zeigen die internationalen Beispiele, dass die wirkungsorientierte Steuerung des politisch-administrativen Systems auf einer funktionsfähigen Output-Steuerung auf-bauen sollte. In geeigneten Bereichen kann dann eine schrittweise Umstellung der handlungsleitenden Steuerungsinformationen von Produkte auf Wirkungen erfolgen.

Wesentliche Voraussetzung ist zudem die Existenz eines eindeutigen Zielsystems mit der Formulierung von Wirkungszielen und Zielvereinbarungen als Ausdruck des poli-tischen Willens und damit der Beantwortung der Frage, welche Wirkungen durch die öffentliche Leistungserstellung erzielt werden sollen.³¹³ Die Herausforderung besteht vor allem darin, auch auf der politischen Ebene Akzeptanz für transparente Wirkungs-ziele zu gewinnen und so eine feste Einbindung in den gesamten Steuerungsprozess zu erreichen, obwohl genau dies der politischen Rationalität vielfach zu widersprechen scheint.³¹⁴ Daneben ist auch eine breite Akzeptanz unter den Verwaltungsmitarbeitern

309 ,,Ob unser System der politischen Verantwortlichkeit mit einer wachsamen Opposition, den Wahl- und Wahlkreisinteressen der Volksvertreter und der Verflechtung von Parteien und Interessengruppen in der La-ge ist, ein realistisches Bild des Wirkungsgrades staatlichen Handelns zu ertraLa-gen, bleibt die offene FraLa-ge"

Brinckmann (1995), S. 199. In ähnlicher Weise auch Schatz (1991), S. 64 f. und Bogumil (2001), S. 124.

310 Vgl. Fiedler/Vernau (2001), S. 35 ff.

311 Vgl. Proeller (2006), S. 19.

312 Vgl. hierzu bspw. Reichard (2002), S. 36; Heinz (2000); Eichhorn/Wiechers (2001); KGSt (2000); KGSt (2001 ); Mosiek/Gerhardt (2003); Berens et al. (2004); Brüggemeier (2004) und Röhrig (2008).

313 Vgl. bspw. Schröder/Kettiger (2001 ), S. 21; Mosiek/Gerhard (2003), S. 289 oder Röhrig (2008), S. 30 ff.

314 Siehe hierzu auch die vorangegangen Ausführungen des Kapitels 2.2.3.4.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

erforderlich, damit diese die Wirkungsinformationen in ihrer Entscheidungsfindung berücksichtigen und so die bestehenden Handlungsspielräume nutzen, um möglichst wirksame Produkte zu erstellen.'^1'

Eine weitere zentrale Voraussetzung für ein funktionierendes Wirkungsmanagement ist die objektive Erfassung der Zielerreichung. Die methodischen Herausforderungen be-treffen einerseits die Identifikation der durch die Verwaltungsprodukte ausgelösten Wirkungen sowie andererseits die Bestimmung des Zielerreichungsgrades durch die Festlegung geeigneter Messindikatoren.³¹⁶ Eng damit verbunden ist die dritte wesentli-che Voraussetzung, die Schaffung von Transparenz und Verantwortlichkeit. Hier zeigt sich auch die hohe Interdependenz zwischen den einzelnen Herausforderungen: Es ist erst möglich, den Akteuren in Politik und Verwaltung Verantwortung für das Errei-chen von Wirkungszielen zuzuweisen, wenn zum einen objektive Messmethoden hier-für bereitstehen und zum anderen die beteiligten Akteure auch die Bereitschaft zeigen, ihre Handlungen auf Wirkungsziele auszurichten (vgl. Abbildung 14).

Funktionsfähigkeit der wirkungsorientierten Steuerung

; :

~ ,---..._ r---~ ,---..._

f

~ Objektive Erfassung +---+ Transparenz der Ziclmanagcrncnl ~

~ der Z1clcrrc1chung Vcrantworthchkc1t und Akzeptanz ~

'. :.·.·::. ·.::::::.:: y

_._._._._._._._._._.._._._._._._._._._._._._._._... 9 -. .-.-:.-:::.-.-.-. .-::::::::::::::::.

9 -.-.-.-. .-.-.-.-.-.-.-.-.-.-:

~ ,---- --- ---..._ r--- ,---..._ ä

2 a

0 Methodische Zuweisung Einbindung der ^Ö'

~ ^a .._ _ _ _ _ _ llcrnusfordcmngcn , , _ _ _ _ _ _ von Verantwortung . . _ _ _ _ _ _ _ a politischen Ebene

t

~ . ... 9

... r;-... ·

v ... :

~ --- -- - -

--- -

^~

j Identifikation und lnfonnation und llandlungsbcrcitschaft i'

~ Operationalisierung Koordination und Grundkonsens ~

~ .._

_____

^,

^,______

^.._

^_____

^{, ~}

w g

:··---·---···-····---···-·---·---·---:

Führungsunterstützung durch wirkungsorientiertes Controlling

Abbildung 14: Notwendigkeit der Führungsunterstützung

Die Komplexität wirkungsorientierter Steuerungsprozesse sowie die damit verbunde-nen Voraussetzungen machen deutlich, dass es zur Etablierung der Wirkungsorientie-rung einer sachgerechten FühWirkungsorientie-rungsunterstützung bedarf. Hierzu sind die bestehenden, im Zuge der NPM-Reformen eingerichteten Controllingsysteme zu einem

wirkungso-315 Vgl. Caiden/Caiden (1999), S. 141.

316 Vgl. auch hierzu die detaillierten Ausführungen des Kapitels 2.2.3.4.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

rientierten Controlling weiterzuentwickeln.³¹⁷ Dieses eher strategisch orientierte Ver-ständnis von Verwaltungscontrolling hilft über die bisher eingesetzten binnenorien-tierten Steuerungsmethoden hinaus, Optimierungspotenziale nicht ausschließlich durch Kostensenkungen zu erschließen, sondern vielmehr das Verhältnis zwischen eingesetz-ten Ressourcen und dem Grad der Wirkungszielerreichung zu optimieren."'

Als Erfolgsfaktoren eines derart gestalteten Controllingsystems lassen sich aus den bisherigen Überlegungen insbesondere drei Implikationen ableiten: Ein wirkungsorien-tiertes Verwaltungscontrolling muss erstens den Zielfindungsprozess aller beteiligten Akteure unterstützen; es hat zweitens die Aufgabe, die mit dem Verwaltungshandeln verbunden Wirkungen zu identifizieren sowie geeignete Messverfahren zur Dokumen-tation der Zielerreichung zu entwickeln; und es muss drittens Informationen zum Wir-kungsbeitrag einzelner Verwaltungsleistungen bereitstellen sowie koordinierend die institutionenübergreifenden Wirkungskoalitionen unterstützen.

Für den weiteren Forschungsprozess zur wirkungsorientierten Steuerung des politisch-administrativen Systems zeichnen sich demnach zwei wesentliche Entwicklungsrich-tungen ab. Die erste Entwicklungsrichtung betrifft insbesondere die Möglichkeiten zur Einbindung der politischen Ebene. Unter Berücksichtigung der spezifischen Anreizs-trukturen des politischen Regelkreises (politische Rationalität) ist zu untersuchen, wie die Akzeptanz der politischen Akteure für wirkungsorientierte Steuerungsprozesse und ihre Bereitschaft zur Mitwirkung vergrößert werden kann. Die Erarbeitung und Ent-wicklung entsprechender Lösungswege für dieses Problemfeld ist primär Aufgabe der Policy-Forschung.'¹⁹

Die zweite Entwicklungsrichtung betrifft insbesondere die methodischen Herausforde-rungen der Wirkungsorientierung sowie die konkrete Ausgestaltung der Führungsun-terstützung durch ein wirkungsorientiertes Controlling. Hier müssen aus der eher be-triebswirtschaftlich geprägten Perspektive des Verwaltungscontrollings entsprechende Modelle, Methoden und Instrumente entwickelt und bereitgestellt werden, so dass eine sachgerechte Führungsunterstützung sowohl operativer als auch strategischer Steue-rungsprozesse im politisch-administrativen System erfolgen kann. Die Weiterentwick-lung des bestehenden Verwaltungscontrollings zu einer Gesamtkonzeption des wir-kungsorientierten Controllings bedarf daher zukünftig einer außerordentlich hohen Aufmerksamkeit der Controllingforschung im öffentlichen Sektor.

Der weitere Untersuchungsverlauf der vorliegenden Arbeit widmet sich genau dieser Problemstellung und beschäftigt sich mit der Gesamtkonzeption eines wirkungsorien-tierten Controllings. Dies betrifft einerseits die Fragestellung nach der detaillierten und konkreten Ausgestaltung eines integrierten Bezugsrahmens, der in der Lage ist, den wirkungsorientierten Steuerungsprozess übersichtlich zu strukturieren sowie geeignete Bewertungskriterien zuzuweisen und zu verdeutlichen, wie die Planungs-,

Durchfüh-317 Vgl. Bruggemeier (2004), S. 387.

318 Vgl. Pieper et al. (2006), S. 245.

319 Zur Policy-Forschung vgl. grundlegend bspw. Parsons (1995) oder Schubert/Bandelow (2003).

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

rungs- und Kontrollkreisläufe von Politik und Verwaltung ineinander übergehen. An-dererseits müssen in einen derartigen Bezugsrahmen geeignete und praktikable Con-trollinginstrumente integriert werden, die sämtliche Planungs-, Durchführungs- und Kontrollkreisläufe auf allen Bewertungsebenen unterstützen.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

Im Dokument Wirkungsorientiertes Controlling staatlichen Handelns (Seite 73-81)