Pragmatisches Analysemodell der Auslöserebene

Die Modellkonzeption der Wirkungen staatlichen Handelns unterscheidet zwischen einer auslösenden und einer empfangenden Ebene, wobei unter den wesentlichen Strukturelementen vielfältige statische und dynamische Wirkungsbeziehungen

beste-Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

hen.⁶⁶⁸ Der auslösenden Ebene ist der gesamte Wertschöpfungsprozess staatlichen Handelns zuzuordnen, beginnend mit den gesetzlichen Reglungen durch die Legislati-ve bis hin zur Leistungserstellung der staatlichen Produkte bzw. des Outputs durch die öffentliche Verwaltung.

Ausgangspunkt dieses Wertschöpfungsprozesses bilden politisch abgestimmte Zielset-zungen und die hiermit intendierten Wirkungen in der Gesellschaft, auf dessen Grund-lage die Leistungserstellung durch die öffentliche Verwaltung erfolgt.⁶⁶⁹ Die mangeln-de Festsetzung eines politisch abgestimmten Zielsystems verlangt innerhalb mangeln-des öffent-lichen Wertschöpfungsprozesses allerdings eine zunehmende Ausfiihrungskonkretisie-rung abstrakter Wirkungsziele durch die öffentliche Verwaltung.6⁷⁰ Hierbei entstehen für die beteiligten Akteure im politisch-administrativen System teilweise erhebliche Spielräume zur Steigerung des Gemeinwohls bzw. zur Erzielung spezifischer gesell-schaftlicher Einzelwirkungen. Im Rahmen der Wirkungsanalyse muss daher eine an-gemessene Strukturierung des öffentlichen Wertschöpfungsprozesses erfolgen, um den beteiligten Akteuren Verantwortung für ihr Handeln zuweisen zu können.

Die im bestehenden Modellansatz getroffene Unterscheidung von politischer und ad-ministrativer Ebene⁶¹¹ als Verantwortungsträger für das Erreichen von Wirkungszielen erscheint für den Fortgang der Untersuchung nicht ausreichend. Für den Einsatz der Wirkungsanalyse soll daher im folgenden ein erweiterter Vorschlag zur Differenzie-rung der staatlichen Auslöserebene unterbreitet werden. Dies erfolgt in Anlehnung an die dezentral organisierten Entscheidungsstrukturen im New Public Management.⁶⁷² Demnach lassen sich im öffentlichen Leistungs- und Wertschöpfungsprozess vier we-sentliche Aufgaben und Entscheidungsträger unterscheiden. Das wirkungsorientierte Controlling erhält so die Möglichkeit, den einzelnen Akteuren gezielt Verantwortung für das Erreichen von Wirkungszielen zuzuweisen und gleichzeitig Verbesserungsvor-schläge im Rahmen der vollzogenen Leistungsprozesse zu unterbreiten. Abbildung 40 stellt die Zusammenhänge übersichtlich dar.

Die höchste Ebene im Modell stellen die Leistungsbesteller dar. In einer parlamentari-schen Demokratie bildet die Legislative bzw. das Parlament als Entscheidungsträger die Spitze des Wertschöpfungsprozesses. Die Leistungsbesteller sind für den öffentli-chen Aufgabenumfang und die grundsätzliche Verwendung der hierfür eingesetzten Einnahmen verantwortlich. Zur Regelung der Leistungserstellungsprozesse auf den nachfolgenden Ebenen stehen dem Parlament als normative Instrumente beispielsweise die Verfassung, Gesetze oder sonstige Normen zur Verfügung. Damit verfügt die Le-gislative als Leistungsbesteller üblicherweise über den höchsten Gestaltungsspielraum,

668 Vgl. hierzu ausführlich Kapitel 4.1.

669 Vgl. hierzu auch die vorgestellten Ebenenmodelle öffentlicher Leistungserste11ung in Kapitel 3 .3.

670 Vgl. Pieper et al. (2006), S. 245.

671 Die Politik trägt Verantwortung für die Ausgestaltung der Gesetze, die Verwaltung fiir den administrativen Vollzug der gesetzlichen Regelungen.

672 Zur Dezentralisierung der Führungs- und Organisationsstruktur im New Public Management vgl. ausflihrlich Schedler/Proeller (2003), S. 79 ff.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

die gewünschten Änderungen im gesamtgesellschaftlichen Wirkungsgefüge hervorzu-rufen. Ausgangspunkt der Überlegungen bilden die gesellschaftlichen Bedürfnisse bzw. der konkrete Bedarf der Bürger und deren politische Wertzumessung.

Aufgaben im

Entscheidungsträger Steueru ngsi nstru rnente

Verfasswtg

Abbildung 40: Systematisches Modell der Auslöserebene⁶⁷¹

Auf der zweiten Ebene des Modells sind die leistungsdefinierer angesiedelt. Als Ent-scheidungsträger fungiert hier die Exekutive, insbesondere die Regierung mit den zu-gehörigen Ministerien. Die Leistungsdefinierer stellen in der parlamentarischen De-mokratie häufig das Bindeglied zwischen der politischen und administrativen Ebene dar, da ein nicht unwesentlicher Teil der Ministerien auch politisch tätig ist.⁶⁷⁴ Auf die-ser Stufe des Wertschöpfungsprozesses erfolgt bereits eine erste Konkretisierung der häufig eher abstrakten politischen Wertzumessungen durch die Vorgabe von allgemei-nen Wirkungszielen. Gleichzeitig verantwortet die Regierung die detaillierte Zuteilung des Budgets für die nachgelagerten Behörden und Ämter. Hierdurch verfügt die Regie-rung als Leistungsdefinierer üblicherweise über einen hohen Spielraum bei der Gestal-tung und Priorisierung öffentlicher Aufgaben, mit den entsprechenden Auswirkungen auf das gesamtgesellschaftliche Wirkungsgefüge.

Die dritte Ebene des Modells bilden die Leitungsorganisatoren mit der administrativen Verwaltungsführung als Entscheidungsträger. Als Leistungsorganisatoren sind die Verwaltungsspitzen für das Management öffentlicher Produkte und deren Vollzug

673 Eigene Darstellung in Anlehnung an Müller (2005), S. 12.

674 Vgl. Schedler/Proeller (2003), S. 94.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

durch die nachgelagerten Dienstleistungseinheiten verantwortlich. Abhängig vom re-gierungsseitig zugestandenen Freiheitsgrad besitzt die Vetwaltungsführung bei der Ausgestaltung des öffentlichen Produktprogramms und den administrativen Vollzugs-prozessen einen nicht unwesentlichen Gestaltungsspielraum, wodurch wiederum Aus-wirkungen auf das gesamtgesellschaftliche Wirkungsgefüge bestehen. Dies erfordert auf dieser Ebene die weitere Konkretisierung des Wirkungszielsystems, bis hin zu ei-ner möglichst weitgehenden operativen Operationalisierung der Wirkungsbeiträge ein-zelner Vetwaltungsprodukte.

Die vierte und letzte Ebene des Modells bilden schließlich die Leistungserbringer. Als Entscheidungsträger fungieren hier die öffentlichen Dienstleistungseinheiten in Form von Behörden und Ämtern oder entsprechend beauftragte private Dienstleistungsun-ternehmen. Die einzelnen Vetwaltungseinheiten sind für die Leistungserstellung be-stimmter staatlicher Produkte zuständig. Zur Erstellung dieser Produkte müssen in der Regel eine Vielzahl administrativer Prozesse durchlaufen werden, in denen die Ver-waltungsmitarbeiter unterschiedliche Maßnahmen ergreifen und Aktivitäten ausführen.

Im Rahmen dieser Tätigkeiten besitzen auch die Vetwaltungsmitarbeiter einen gewis-sen Gestaltungsspielraum, auf gesellschaftliche Auswirkungen Einfluss zu nehmen.

Der Umfang dieses Spielraums ist dabei stark von den spezifischen Charakteristika des untersuchten staatlichen Produktes abhängig.6⁷⁵

Die Leistungserbringer stehen in direkter Verbindung zur Ebene der Leistungsempfän-ger. Als Leistungsempfänger ziehen die Kunden und Klienten der öffentlichen Vetwal-tung spezifischen Nutzen aus der staatlichen LeisVetwal-tungserstellung (Impact). Gleichzeitig sind auf der Empfängerebene die vielfältigsten gesellschaftlichen Bereiche von den Auswirkungen der staatlichen Leistungserstellung begünstigt bzw. betroffen (Outco-mes). Als Entscheidungsträger der Empfängerebene beurteilen die Bürger der Gesell-schaft die Auswirkungen im gesellschaftlichen Wirkungsgefüge und nehmen in der parlamentarischen Demokratie als Leistungsbesteller gleichzeitig Einfluss auf deren Gestaltung. Im nachfolgenden Kapitel wird analog zu den Ausführungen der Auslöse-rebene ein Analysemodell für die EmpfängeAuslöse-rebene der 'Wirkungen staatlichen Han-delns' vorgestellt.