Das Erweiterte Ziel- und Ergebnisebenen-Modell öffentlicher Leistungs- Leistungs-erstellung Leistungs-erstellung

Eine nochmals modifizierte und erweiterte Darstellung der Modellkonzeption von MOSIEK ET AL. wurde schließlich von RÖHRIG mit dem Erweiterten Ziel- und Ergeb-nisebenen-Modell vorgestellt.462 In einer Analyse ausgewählter Ebenenmodelle identi-fiziert RÖHRIG in den bestehenden Konzeptionen für das wirkungsorientierte Control-ling noch einige Schwachstellen.461 Als Ergebnis der Analyse kann festgehalten wer-den, dass das Ziel- und Ergebnisebenenmodell von MOSIEK ET AL. dem „Idealbild ei-nes integrierten Bezugsrahmens am Nähesten kommt" - aber noch Weiterentwick-lungsbedarf besteht.464 Zur Beseitigung der identifizierten Schwachstellen dient es RÖHRIG daher als maßgebliche Grundlage für die Ableitung einer eigenen Controlling-Konzeption. Im Folgenden werden deshalb nur die in diesem Zusammenhang vorge-nommenen Erweiterungen und Modifikationen am Ziel- und Ergebnisebenen-Modell dargestellt.

Eine wesentliche Erweiterung betrifft die Integration ganzheitlicher Qualitätsdimen-sionen in den Bezugsrahmen. ,,Das Zusammenführen umfassender Aspekte des zu-grunde liegenden Qualitätsmanagementverständnisses für das politisch-administrativen System mit der prozessorientierten Sichtweise bisheriger Controlling-Modelle verdeut-licht den Anspruch zur Schaffung eines integrierten Bezugsrahmens".465 Die zweite wesentliche Erweiterung betrifft die Differenzierung des Leistungserstellungsprozesses - hier verstanden als der eigentliche Produktionsprozess öffentlicher Leistungserstel-lung - als eine Kombination von internen und externen Inputfaktoren in einer Werte-kette.466

Modifikationen wurden einerseits bei der Fusion der unteren beiden Ziel- und Ergeb-nisebenen des Bezugsrahmens vorgenommen, um hier die zunehmende Konvergenz des öffentlichen Rechnungswesens zu berücksichtigen. Andererseits wurde die Impact-Ebene eingeschränkt, da „die Erfüllung leistungsempfängerbezogener Ziele nicht in 460 Zu den unterschiedlichen Steuerungsarten vgl. ausführlich Kapitel 2.2.3.1.

461 Vgl. hierzu auch Abbildung 9 auf Seite 37 sowie Abbildung 10 auf Seite 40 dieser Arbeit.

462 Vgl. hierzu und im Weiteren ausführlich Röhrig (2008), S. 105 ff.

461 Vgl. Röhrig (2008), S. 99 ff.

464 Röhrig (2008), S. 104.

465 Röhrig (2008), S. 105.

466 Zum Instrument der Wertekelle vgl. Porter ( 1999), S. 66 ff.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

allen Fällen zweckmäßig erscheint".⁴⁶⁷ Eine zusätzliche Erweiterung hat der Modell-rahmen auch hinsichtlich der Zuweisung weiterer Controlling-Instrumente erfahren.

Abbildung 20 stellt das Erweiterte Ziel- und Ergebnisebenen-Modell öffentlicher Leis-tungserstellung als Bezugsrahmen für ein wirkungsorientiertes Controlling im poli-tisch-administrativen System dar.

---:~

(Gesetzliche) Regelung/

VorgabcsLraLegie _. ___ Poliliscbe Quilli111, ___ • lcsc-llschaflliche Akzep1an·

t.. 8 FJ.ierne K~ 1ion.:nf

BOrgtrmg;igerocnl

FOhru•gsqu111111t

lnsti1111ionen-ENalua1ion Matcnclk:OFA

Abbildung 20: Das Erweiterte Ziel- und Ergebnisebenenmode/1 öffentlicher Leistungserstellung ⁴⁶⁸

Auffällig ist zunächst die Vielzahl an unterschiedlichen Qualitätsdimensionen, die in der Modellkonzeption von RÖHRIG Berücksichtigung finden.⁴⁶⁹ Diese lassen sich grob drei unterschiedlichen Bereichen zuordnen:

• Der erste Bereich betrifft den eigentlichen Leistungserstellungsprozess. Die Poten-zial- und Prozessqualität bezieht sich auf die internen Ressourcen des öffentlichen Sektors. Hiermit wird einerseits das Potenzial an sachlichen und personellen Res-sourcen sowie der organisatorischen Strukturen beschrieben und andererseits die Fähigkeit, diese im Prozess der Leistungserstellung effizient einzusetzen. Die

Akti-467 Röhrig (2008), S. 106.

468 Vgl. Röhrig (2008), S. 109.

469 RÖHRIG definiert in diesem Zusammenhang „Qualität als die Gesamtheit von Merkmalen und Eigenschaften einer öffentlichen Aufgabe bzw. eines öffentlichen Aufgabenvollzugs, welche dazu geeignet sind, explizit oder implizit gegebene Erfordernisse zu erfüllen"; Röhrig (2008), S. 79 in Anlehnung an Broekmate/Dah-rendorf/Dunker (2001 ), S. 36 f.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

vierungs- und Kooperationsqualität richtet sich demgegenüber auf die externen In-putfaktoren, d.h. inwieweit es gelingt, die Bürger zur aktiven Teilnahme am Leis-tungsprozess zu aktivieren bzw. nützliche Kooperationen mit externen Akteuren⁴⁷⁰ einzugehen. Zusätzlich ist im Modellrahmen die Führungsqualität ausgewiesen, welche die Fähigkeit der Verwaltungsführung beschreibt, interne und externe Input-' faktoren zielgerichtet einzusetzen.

• Der zweite Bereich betrifft die Qualitätsdimensionen der Ergebnisebene. Im Pro-zessmodell öffentlicher Leistungserstellung sind hier insbesondere das direkte Leis-tungsergebnis, d.h. der Output sowie die mit dem Output verbundenen Wirkungen zu unterscheiden. Entsprechend integriert RÖHRIG auf der Produktebene die Leis-tungsqualität und auf der Wirkungsebene die Wirkungsqualität in den Bezugsrah-men.

• Letztlich wird der Prozess öffentlicher Leistungserstellung erheblich durch politi-sche Vorgaben beeinflusst. ,,Die politipoliti-sche Qualität sowie die damit zusammenhän-gende politische Erfolgskontrolle beinhalten u.a. Aussagen, inwieweit - unabhängig von der eigentlichen Leistungserstellung - politische Vorgaben und Programme da-zu geeignet sind, beabsichtigte Veränderungen in der Gesellschaft da-zu erzielen".⁴⁷¹ Eine deutliche Erweiterung hat die Modellkonzeption auch auf der Ebene der Leis-tungserstellung - verstanden als der eigentliche „Produktionsprozess" zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe^{472 -} erfahren. In Anlehnung an das Modell der Wertekette aus der Privatwirtschaft nimmt RÖHRIG auch für den öffentlichen Sektor eine Differenzie-rung in primäre Aktivitäten und unterstützende Aktivitäten der Leistungserstellung vor.⁴⁷³ Das Modell der Wertekette erlaubt in diesem Zusammenhang die Identifikation von Wert- und Ergebnistreibern, um entsprechend des Handlungs- und Entscheidungs-spielraums der Beteiligten den Ergebnisbeitrag auf den unterschiedlichen Ergebnis-ebenen zu optimieren. Aufgrund des Dienstleistungscharakters öffentlicher

Leistun-gen474 ist der Produktionsprozess zudem als eine Kombination interner Ressourcen

(z.B. Mitarbeiter) mit externen Faktoren (z.B. Bürger) zu verstehen. Das Ergebnis der Leistungserstellung ist somit nicht nur vom administrativen Ressourceninput, sondern auch von der Einbindung und Beteiligung externer Faktoren abhängig.

Eine weitere Ausdifferenzierung hat das Erweiterte Ziel- und Ergebnisebenenmodell letztlich auch beim zugeordneten Controllinginstrumentarium erfahren. Für die opera-tive Ebene des eigentlichen Leistungserstellungsprozesses werden von RÖHRIG der Einsatz von Leistungsvergleichen und Benchmarking⁴⁷⁵ vorgeschlagen.⁴⁷⁶ Hierdurch

470 In diesem Zusammenhang ist beispielsweise auf die Private Public Partnership-Modelle zu verweisen. Vgl.

für einen Überblick Schedler/Proeller (2003), S. 219 ff. bzw. ausführlich Roschmann (2005), S. 36 ff.

471 Röhrig (2008), S. 109 f. in Anlehnung an Wegener (2002), S. 89 f.

472 Vgl. Röhrig (2008), S. 110.

473 Vgl. Röhrig (2008), S. 110 ff.

474 Vgl. hierzu ausführlich Kapitel 2.1.3 und Kapitel 2.1.4.

475 Zum Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung vgl. Burr/Seidlmeier (1998), S. 55 ff.

476 Vgl. Röhrig (2008), S. 110 ff.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

kann im Wege laufender, auf Kennzahlen gestützter intra- und inter-organisatorischer Leistungsvergleiche ein (Quasi-)Wettbewerb um eine möglichst hohe Bearbeitungsef-fizienz erreicht werden.⁴⁷⁷ Auf der Finanz- und Ressourcenebene greift RÖHRIG die aktuellen Entwicklungen im öffentlichen Rechungswesen auf.⁴⁷⁸ Das im öffentlichen Sektor immer noch vorherrschende Haushaltswesen der Kameralistik⁴⁷⁹ wird zuneh-mend durch ein doppisches Rechnungswesen⁴⁸⁰ ergänzt bzw. abgelöst. Zusätzlich wird mit dem Einsatz einer Kosten- und Leistungsrechnung die Ressourcenbetrachtung ver-vollständigt, indem durch Zurechnung sämtlicher Kosten auf die Produkte der Verwal-tung die Grundlage für eine umfassende Kostentransparenz geschaffen wird.

Für die Wirkungsebene und die Ebene der Gesetzgebung empfiehlt RÖHRIG den Ein-satz sozialwissenschaftlicher Methoden der Evaluation.⁴⁸¹ Einern weiten Begriffsver-ständnis folgend ist "Evaluation the systematic investigation of the merit or worth of an object (program) for the purpose of reducing uncertainty in decision making".⁴⁸² Evaluationen, die auf die Wirkungen eines staatlichen Programms bezogen sind, be-zeichnet man auch als Outcome-Evaluation. Zur Unterstützung der Wirkungsanalyse kommen dazu häufig Indikatorensysteme zum Einsatz. Auf der Ebene der Gesetzge-bung spricht man dagegen von einer Institutionen-Evaluation sowie dem ebenfalls un-terstützenden Instrument der Gesetzesfolgenabschätzung.⁴⁸³