Inhaltliche Ausgestaltung der Controllingebenen .1 Operativ-taktisches Wirkungscontrolling .1 Operativ-taktisches Wirkungscontrolling

Das operativ-taktische Wirkungscontrolling ist eher kurzfristig orientiert und beant-wortet primär die Frage, ob „die Dinge richtig getan" werden.⁷⁶³ Es hat die Aufgabe, die Auswirkungen des staatlichen Handelns zu analysieren. Dazu ist der Aufbau einer systematischen Wirkungsrechnung notwendig, welche die Wirkungen der Veiwal-tungsprodukte untersucht.⁷⁶⁴ Auch wenn Wirkungsinformationen insbesondere für stra-tegische Entscheidungen eine Rolle spielen, sind Aufbau, Pflege und Betrieb der Wir-kungsrechnung eher dem operativ-taktischen Wirkungscontrolling zuzurechnen.

Die Anwendung der Wirkungsrechnung erfolgt in enger Abstimmung zwischen dem Controlling und den für die Leistungserstellung zuständigen Mitarbeitern. Auf Grund-lage der in der Konzeptionsphase erstellten Analyse- und Bewertungsschemata ist es die Aufgabe des operativen Controllings, die Auswirkungen der Veiwaltungstätigkeit systematisch zu erfassen und zu bewerten. Sind die zurechenbaren Auswirkungen der

761 Zur Controllingfunktion als Maklerinstanz vgl. Brüggemeier ( 1998), S. 289 ff.

762 Vgl. Pookffebbe (2002), S. 43 f.

763 Vgl. Brüggemeier (1998), S. 97.

764 Vgl. hierzu Kapitel 4.3.3.

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Verwaltungsleistungen durch die Wirkungsrechnung dokumentiert, sollte das wirkung-sorientierte Controlling diese Informationen für das interne und externe Berichtswesen nutzen. Die Daten zu den gesellschaftlichen Auswirkungen des eigenen Handelns müs-sen entsprechend den spezifischen Informationsbedürfnismüs-sen der Entscheidungsträger aufbereitet werden. Gleichzeitig sind die Daten auch für die internen Steuerungssyste-me nutzbar, beispielsweise durch die Bildung von speziellen Wirkungskennzahlen oder durch die Integration in eine Balanced Scorecard. 765

Objektivere Informationen über Wirkungen schaffen Transparenz und damit die Vor-aussetzungen für die Zuweisung von Verantwortung. Die ausführende Verwaltungs-ebene hat beim Vollzug ihrer Aufgaben sowie bei der Konkretisierung der politischen und gesetzlichen Vorgaben regelmäßig einen nicht unerheblichen Gestaltungsspiel-raum.766 Das operativ-taktische Wirkungscontrolling schafft die Voraussetzungen, dass die Verwaltung sich nicht nur der Wirkungen ihrer erstellten Produkte bewusst ist, sondern auch steuernd auf die Wirksamkeit ihres Handelns Einfluss nimmt. In diesem Zusammenhang ist auch eine Steigerung der Motivation der zuständigen Mitarbeiter zu erwarten. Mit wirkungsorientierten Steuerungsgrößen kann oftmals viel besser an de-ren Selbstverständnis appelliert werden, als dies mit rein output- oder input-orientierten Steuerungsgrößen möglich ist.767

Neben dem internen Steuerungsnutzen des betrachteten Verwaltungsbereiches werden die Wirkungsinformationen durch das Berichtswesen auch den übergeordneten Füh-rungsebenen zugänglich gemacht. Hier finden die Daten Eingang in das strategische Wirkungscontrolling, wo sie entsprechend den Informationsbedürfnissen dieser Steue-rungsebene stärker verdichtet werden. Die Schnittstellen zwischen dem operativ-taktischen und dem strategischen Controlling verlaufen hier fließend. So ist insbeson-dere beim Aufbau bzw. bei der kontinuierlichen Anpassung der Analyse- und Bewer-tungsschemata in der Konzeptions- und Anpassungsphase eine intensive Zusammenar-beit der Contro//ingebenen vorzusehen. Der intensive Austausch über die gesamtge-sellschaftlichen Auswirkungen und die grundlegenden Wirkungszusammenhänge soll auf allen Führungsebenen ein tiefes Verständnis der Kausalzusammenhänge staatli-chen Handelns ermöglistaatli-chen.

4.4.2.2 Strategisches Wirkungscontrolling

Das strategische Controlling verfolgt grundsätzlich einen längeren Zeithorizont und betrifft primär die Beantwortung der Frage, ob „die richtigen Dinge getan" werden.'"' Die Aufgabe des strategischen Wirkungscontrollings besteht vor allem darin, die Wirk-765 Zur Balanced Scorecard im Allgemeinen vgl. Kaplan/Norton ( 1996 ). Zum Einsatz der Balanced Scorecard

im Rahmen einer wirkungsorientierten Controlling-Konzeption vgl. Mosiek et al. (2003), S. 34 und Röhrig (2008),

s.

766 Vgl. Mosiek et al. (2003), S. 29.

767 Vgl. Brüggemeier (2004), S. 388.

768 Vgl. Budäus (2002b ), S. 391.

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samkeit des staatlichen Mitteleinsatzes sicherzustellen, wenn den mit der operativen Leistungserstellung beauftragten Verwaltungseinheiten die Budgets zugeteilt werden.

Das strategische Wirkungscontrolling fungiert damit als wichtiges Bindeglied zwi-schen der Regierung als Leistungsdefinierer und dem Management der operativ tätigen Verwaltungseinheiten als Leistungsorganisatoren. In der Outcome-Steuerung erfolgt die Verknüpfung der Zieldimension mit den dafür einzusetzenden Ressourcen über Wirkungen. Im Rahmen eines integrierten Budgetierungssystems werden die regie-rungsseitigen Wirkungsziele an die Finanzziele gekoppelt.⁷⁶⁹

Die Aufgabe des strategischen Wirkungscontrollings besteht insbesondere in einer Bündelungsfunktion. Die verdichteten Wirkungsinformationen der nachgeordneten Verwaltungseinheiten bzw. des operativ-taktischen Wirkungscontrollings zur Produkt-erstellung werden auf der Regierungsebene gesammelt und ausgewertet. Einerseits unterstützen die produktbezogenen Wirkungsinformationen die Leistungsdefinierer dabei, Wirkungszielsetzung zukünftig weitestgehend anhand operationaler Kriterien festlegen zu können. Andererseits sind Wirkungen häufig politikfeldübergreifend ad-ressiert. Hier fördert das strategische Wirkungscontrolling ein besseres Verständnis der Wirkungszusammenhänge sowie die horizontale Koordination und Kooperation unter-schiedlicher Handlungsfelder der Regierung. Dergestalt können beispielsweise Wir-kungskoalitionen zwischen unterschiedlichen Ministerien geschlossen werden, um die angestrebten Outcomes besser zu erreichen bzw. die vielfach zu beobachtenden Mit-nahmeeffekte zu vermeiden. ⁷⁷⁰

Hier durchbricht das strategische Wirkungscontrolling wiederum die Grenze zu einem politischen Wirkungscontrolling. Die Abstimmung unterschiedlicher politischer Hand-lungsfelder zur Sicherstellung eines wirksamen Ressourceneinsatzes und die entspre-chende Berücksichtigung in den Haushaltsansätzen ist vor allem eine politische Auf-gabe. Die Politik trägt die Hauptverantwortung für das erreichen der gesellschaftlichen Wirkungsziele und wird hierbei vom politischen Wirkungscontrolling unterstützt.

4.4.2.3 Politisches Wirkungscontrolling

Das politische Wirkungscontrolling muss die Planung politischer Ziele unterstützen, hierfür hat es Informationen bereitzustellen. Bei der wirkungsorientierten Gesamtpla-nung des Haushaltes muss sich das Controlling insbesondere an die Legislative wen-den. In einer Demokratie liegt das Budgetrecht bei der Legislative, nur politisch ge-wählte Vertreter dürfen über die Verwendung der Steuergelder im Haushalt entschei-den.771 Der idealtypische wirkungsorientierte Steuerungsprozess sieht vor, dass die po-litischen Entscheidungsträger der Verwaltung nur noch Wirkungsziele vorgeben und die Erreichung dieser Ziele mit der Zuweisung eines Globalbudgets verknüpfen. Dies würde zunächst einen Machtverlust für die Politik bedeuten, da sie auf eine

inputorien-769 Vgl. hierzu auch die vorgestellte Konzeption eines Controlling-Systems in Kapitel 3.2.

770 Vgl. auch Brüggemeier (2004), S. 381.

771 Vgl. Budäus (2002b), S. 392.

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tierte Detailsteuerung verzichtet. Dieser Machtverlust ließe sich aber durch das politi-sche Wirkungscontrolling ausgleichen, da das Verwaltungshandeln „kontrollierbarer"

wird.⁷⁷²

Doch diese idealtypische Rollenverteilung zwischen politischer und administrativer Ebene wird aufgrund der unterschiedlichen Problemstellungen im Zielbildungsprozess in der Realität meist nicht gelingen.⁷⁷³ Zum einen widerspricht es der politischen Ra-tionalität der Verwaltung konkret messbare Wirkungsziele vorzugeben. Zum anderen besitzt die öffentliche Verwaltung auch eine „informatorische Machtposition" gegenü-ber der Politik, die in der relativen Nähe zu den Leistungsempfängern begründet liegt.

Vielfach kann die administrative Ebene viel besser beurteilen, welche Wirkungen durch staatliches Handeln in der Gesellschaft ausgelöst wurden.

Das Controlling muss sich in Form eines politischen Wirkungscontrollings dennoch der politischen Ebene zuwenden. Mittels eines durchgängig gestalteten Berichtswesens werden die Wirkungsinformationen der operativen Verwaltungsebene im jeweils ge-wünschten Verdichtungsgrad den (Fach-)Politikern zugänglich gemacht. Die Verwal-tung hat die Möglichkeit, die gesellschaftliche Wertschöpfung ihres Handelns zu do-kumentieren.774 Das politische Wirkungscontrolling betreibt in dieser Form zunächst hauptsächlich analytische Politikberatung mit Wirkungsinformationen. Damit bietet es zunächst nur einen groben Rahmen far den politischen Zielbildungsprozess. Gleich-wohl bleibt weiterhin erfolgskritisch, dass die bereitgestellten Wirkungsinformationen in den politischen Entscheidungsprozessen auch angemessen Berücksichtigung finden.

4.4.3 Integration von Ressourcen- und Wirkungsanalyse durch eine