Abbildung eines gesamtgesellschaftlichen Wirkungsgefüges

Zur Abbildung des gesamtgesellschaftlichen Wirkungsgefüges kann eine übersichtli-che Darstellung in Form einer Analysematrix gewählt werden. Bei dieser Matrix han-delt es sich um eine zweidimensionale Abbildung, welche die zuvor behanhan-delten Mo-delle der Auslöser- und Empfängerebene sinnvoll zueinander in Beziehung setzt. Als ein wichtiges Instrument der Wirkungsanalyse unterstützt die Analysematrix die Iden-tifikation relevanter Wirkungsbeiträge in der Gesellschaft. Gleichzeitig kann die über-sichtliche Darstellungsform aber auch für die zusammenfassende Dokumentation und Information der insgesamt durch das staatliche Handeln ausgelösten Wirkungen ge-nutzt werden. Zum vollständigen Aufbau des Wirkungsgefüges müssen dazu die nach-folgenden Schritte durchgeführt werden.

Thorsten Pieper - 978-3-631-75332-3

Im ersten Schritt erfolgt die Auswahl des zu untersuchenden staatlichen Produktbe-reichs. Hierzu sollte das Analysemodell der Auslöserebene herangezogen werden, um die an der Leistungserstellung beteiligten Wertschöpfungsstufen und Akteure des poli-tisch-administrativen Systems in die Untersuchung einzubeziehen.6"⁰ Der notwendige Analyseumfang bemisst sich in diesem Zusammenhang nach der ausgewählten Ebene.

Sind die gesellschaftlichen Auswirkungen eines gesamten staatlichen Produktprog-ramms oder Gesetzesbereiches Gegenstand der Wirkungsanalyse, ist der notwendige Untersuchungsumfang tendenziell umfassender. Erfolgt die Wirkungsanalyse demge-genüber auf der tieferen Stufe einzelner öffentlicher Maßnahmen oder Aktivitäten, ist der Umfang entsprechend geringer.

Im zweiten Schritt muss eine Systematisierung und Strukturierung der gesellschaftli-chen Empfängerebene vorgenommen werden, wozu das Analysemodell der Empfän-gerebene zum Einsatz kommt. Die konkrete Auswahl der geeigneten Gliederungskrite-rien für die zentralen gesellschaftlichen Subsysteme muss hierbei vom zu untersuchen-den staatlichen Produktbereich abhängig gemacht weruntersuchen-den. Die Wahl der geeigneten Gliederungstiefe - Makro-, Meso- oder Mikroebene - ist wiederum von der im ersten Schritt gewählten Breite des Untersuchungsansatzes abhängig. Um die gesellschaftli-chen Auswirkungen einzelner behördlicher Aktivitäten zu untersugesellschaftli-chen, kann durchaus eine Gliederungstiefe bis hin zur Mikroebene sinnvoll sein. Bei der Analyse ganzer Produktprogramme sollte allerdings eine stärker aggregierte Sichtweise auf der Me-soebene gewählt werden. Grundsätzlich gewährt das Modell der Empfängerebene hier eine recht hohe Flexibilität in der spezifischen Anlage einer Wirkungsanalyse.

Im dritten Schritt erfolgt die Zusammenführung der beiden bislang getrennt betrachte-ten Analyseebenen zum gesamtgesellschaftlichen Wirkungsgefüge. Um die Matrixdar-stellung zu erzeugen, wird die vertikale Dimension durch die Auslöserebene und die horizontale Dimension durch die Empfängerebene abgebildet. Die relevanten Wir-kungskomponenten des untersuchten staatlichen Handlungsbereiches werden nun ent-sprechend der gewählten Systematisierung in die Matrix eingeordnet (vgl. hierzu Ab-bildung 42).

In einem vierten Schritt müssen die Strukturelemente sowie die statischen und dynami-schen Aspekte der Modellkonzeption der Wirkungen staatlichen Handelns berücksich-tigt werden. Die Strukturelemente ermöglichen zunächst die Unterscheidung von in-tendierten Wirkungen sowie von erwünschten und unerwünschten Nebenwirkungen.

Zusätzlich sind die durch die primären Wirkungen ausgelösten Folgewirkungen in das Wirkungsgefüge aufzunehmen.6⁸¹ Mit den entsprechenden Informationen gelingt so ein transparenter Ausweis sämtlicher Auswirkungen im gesellschaftlichen Wirkungsgefü-ge - auch entsprechend dem Bezug zur staatlichen Maßnahme bzw. Programm.

680 Die detaillierte Betrachtung der einzelnen, am staatlichen Leistungserstellungsprozess beteiligten Wertschöp-fungsstufen und Akteure ermöglicht zudem den Ausweis des korrespondierenden Ressourcenverzehrs, indem sämtliche hierfür notwendige Kostenbestandteile in die Analyse einbezogen werden.

681 Zur Modellkonzeption der Wirkungen staatlichen Handelns vgl. ausführlich Kapitel 4. l.2 sowie zusammen-fassend Kapitel 4.1.3.

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Weiterhin sind die statischen Aspekte der Modelkonzeption beim Aufbau der Untersu-chungsanlage zu beachten.6⁸² Grundsätzlich dürfen im Wirkungsgefüge nur Wirkungen abgebildet werden, für die das betrachtete Produkt bzw. die analysierte staatliche Maß-nahme Wirkungsrelevanz besitzt - d.h. sie üben einen ursächlichen Einfluss auf die beobachtbaren gesellschaftlichen Auswirkungen aus. Die Aufnahme in das Wirkungs-gefüge sollte zudem von der spezifischen Wirkungsstärke abhängig gemacht werden.6"' Demnach sollten nur Wirkungen aufgenommen werden, bei denen das staatliche Pro-dukt einen deutlich erkennbaren und relevanten Einfluss auf deren Entstehung ausübt.

Abbildung 42: Wirkungsgefage als Analysematrix

In diesem Zusammenhang ist allerdings problematisch, dass in der Realität häufig eine Vielzahl unterschiedlicher Faktoren gleichzeitig Wirkungsrelevanz besitzt und dies in jeweils unterschiedlicher Wirkungsstärke. Demnach bestehen mit den beschriebenen Formen der Wirkungsinteraktion vielfältige Interdependenzen zwischen den auslösen-den Faktoren - d.h. zwischen dem betrachteten staatlichen Produkt, anderen staatlichen Produkten und sonstigen exogenen Faktoren. Die beobachtbaren Veränderungen im

682 Zu den statischen Aspekten der Modellkonzeption vgl. ausführlich Kapitel 4.1.2.3 dieser Arbeit.

683 Die Wirkungsstärke beschreibt die Stärke des Zusammenhangs zwischen dem unabhängigen Faktor, d.h. dem staatlichen Produkt und den abhängigen Faktoren, d.h. den hierdurch ausgelösten Wirkungen. Die Wirkungs-stärke lässt sich dabei auf die drei Komponenten Wirkungselastizität, Wirkungsvariabilität und Wirkungsde-terminiertheit zurückführen. Vgl. Kapitel 4.1.2.3.

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gesamtgesellschaftlichen Wirkungsgefüge lassen sich aufgrund von Kompensationen und Überlagerungseffekten häufig nicht eindeutig nachweisen bzw. zuordnen. Für eine sachgerechte Wirkungsanalyse ist es allerdings notwendig, diese Effekte - soweit möglich - zu isolieren und nur Wirkungsbestandteile in das Wirkungsgefüge aufzu-nehmen, die sich eindeutig dem betrachteten staatlichen Produkt zurechnen lassen.

Gleichzeitig sollten die bestehenden Kompensationen und Überlagerungseffekte ge-sondert erfasst werden, da sie bezogen auf das betrachtete Produkt potenzielle Wirkun-gen darstellen. Die hierdurch gewonnene Transparenz über die potenziellen Auswir-kungen staatlichen Handelns könnte helfen, die in der Realität immer wieder zu beo-bachtenden Mitnahmeeffekte zu vermeiden sowie gegenläufige Effekte im staatlichen Produktangebot zu beseitigen.

Schließlich sind auch die dynamischen Aspekte der Modelkonzeption im Rahmen der Wirkungsidentifikation zu beachten.6⁸⁴ Als kausal verknüpfte Ereignisse werden auch durch Wirkungen ausgelöste Folgewirkungen in das Wirkungsgefüge aufgenommen und damit mehrstufige Wirkungsketten abgebildet. Für eine vollständige Wirkungs-identifikation ist allerdings problematisch, wenn Wirkungen erst mittelbar zu beobach-ten sind und Wirkungsverzögerungen auftreten. Diese 'time lags' zwischen staatlicher Leistungserstellung und dem Wirkungseintritt erschweren die Analyse, da die empiri-sche Überprüfung des Sachverhaltes unter Umständen erst mit mehrjähriger Verzöge-rung, nach Wirkungseintritt, erfolgen kann. Demgegenüber ist die Untersuchung der Wirkungsdauer, d.h. ob Wirkungen nur kurzfristig in der Gesellschaft auftreten oder nachhaltig bestehen bleiben, nicht unbedingt für die Identifikation, sondern eher für eine sachgerechte Wirkungsbewertung, relevant.

Beim Aufbau eines gesamtgesellschaftlichen Wirkungsgefüges steht jede Wirkungs-analyse vor spezifischen methodischen Herausforderungen. Insbesondere die vielfälti-gen Interdependenzen zwischen unterschiedlichen auslösenden Faktoren macht eine verlässliche Isolierung zurechenbarer Wirkungsbestandteile grundsätzlich schwierig.

Inwieweit sich die hier theoretisch erarbeiteten Analysemodelle und Strukturierungs-hilfen im Umgang mit diesen Herausforderungen bewähren, muss schließlich eine Er-probung in praktischen Anwendungsfällen zeigen. Für die Ausgestaltung einer wir-kungsorientierten Controllingkonzeption unterstreicht dies die Notwendigkeit, konti-nuierliche Rückkopplungsschleifen aus der praktischen Anwendung vorzusehen. Die folgenden Ausführungen zeigen, welche unterstützenden Instrumente das Controlling darüber hinaus zur Wirkungsidentifikation einsetzen kann.