Pragmatisches Analysemodell der Empfängerebene

Der empfangenden Ebene in der Modellkonzeption der Wirkungen staatlichen Han-delns sind sämtliche in der Gesellschaft ausgelösten Wirkungen zugeordnet. Wirkun-gen wurden definiert als die beobachtbaren Veränderungen im gesamtgesellschaftli-chen Wirkungsgefage, verstanden als räumlich und zeitlich identifizierbare Änderun-gen der gesellschaftlichen Wirklichkeit, die sich auf öffentliche Maßnahmen zurück-führen lassen.6⁷⁶ Im bestehenden Modellansatz sind Wirkungen mit Bezug zu den Ziel-setzungen in intendierte Wirkungen sowie etwünschte und unetwünschte

Nebenwir-675 Für eine grobe Typisierung staatlicher Aufgabenbereiche vgl. Kapitel 4.2.3 dieser Arbeit.

676 Vgl. hierzu ausführlich Kapitel 4.1.

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kungen unterteilt. Weiterhin wurde eine Unterscheidung in direkt durch das staatliche Handeln ausgelöste primäre Wirkungen und wiederum hieraus resultierende Folgewir-kungen getroffen.

Um eine systematische Wirkungsanalyse im gesellschaftlichen Wirkungsgefüge zu ermöglichen, ist die vorgenommene Differenzierung der bisherigen Modellelemente nicht ausreichend. Für das wirkungsorientierte Controlling wird daher zusätzlich eine geeignete Strukturierungshilfe zur Wirkungsidentifikation benötigt. Im Folgenden soll dazu ein pragmatischer Vorschlag unterbreitet werden, der eine möglichst redundanz-freie Systematisierung der unterschiedlichen gesellschaftlichen Empfängerebenen be-absichtigt. Zur Analyse der objektiven Auswirkungen staatlichen Handelns erfolgt da-zu eine mehrstufige Unterteilung der Gesamtgesellschaft in unterschiedliche Subsys-teme, denen jeweils spezifische Wirkungsbeiträge zugeordnet werden können. Der Dif-ferenzierungsgrad der Wirkungsanalyse ist demnach davon abhängig, ob die Betrach-tung auf der Makroebene der Gesamtgesellschaft oder auf der Mikroebene mit einer entsprechend hohen Strukturierung der Teilsysteme ansetzt. In Abbildung 41 sind die unterschiedenen gesellschaftlichen Ebenen zunächst übersichtlich dargestellt.

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Bürger Wirtschaft Staat Umwelt

Auswirkungen auf das Auswirkungen auf das Auswirkunl,,>cn auf den Auswirkungen auf das

soziale und kuhurellc ökonomische ö!Tcntlichcn ökologische

System System Sektor System

Weiten: Untcr1c1lung der Wci1crc Untcneihmg der Wci1crc Unterteilung des Wc11crc Untcrteiluug der /J/1,x,.,,-mach. Wirtscl,efin:ich: Stucn,•s nach: Unm'r.'l1 nach;

spezifische Merkmale. Sektoren. Branchen. Trägcrschan. lnstanzen, Boden, Wasser. Lufl, Tlltigkeiten. Rechte. Tätigkeitsfelder. Vcrwahungstypcn. Flora. Fauna, Arten.

Pnichtcn, .. Regionen ... Ressorts .... Rassen ...

Bcispidc: 8c1spiclc; Bcisp1ck. Bcil>piclc:

-Arbeitsloser - Handclsumcmchmcn - Oberlandesgericht -Obslwicsc -Grundeigentümer -Ansiedlung in einem - Sparkasse -spezielle Tierrasse -Stcuer,.ahlcr Gewerbegebiet -Arbeitsagentur -Biotop

Abbildung 41: Systematisches Modell der Empfängerebene

Auf der obersten Makroebene sind sämtliche Auswirkungen auf das gesamtgesell-schaftliche Wirkungsgefüge erfasst. Verbleibt die Wirkungsanalyse auf dieser Ebene, besteht faktisch kein Unterschied zur bisherigen Modellkonzeption. Soll dagegen eine

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empfängerbezogene Systematisierung der Wirkungsbeiträge erfolgen, muss die Ge-samtgesellschaft in zentrale Subsysteme unterteilt werden. Als Strukturierungshilfe wird hierzu die Unterteilung der Makroebene in die zentralen gesellschaftlichen Sub-systeme »Bürger«, »Wirtschaft«, »Staat« und »Umwelt« vorgeschlagen:

• Die Sphäre der Bürger beinhaltet die Auswirkungen des staatlichen Handelns auf das soziale und kulturelle System.6⁷⁷ Hiermit sind insbesondere die in der Gesell-schaft lebenden Menschen gemeint sowie von diesen wahrgenommene Tätigkeiten, Rechte und Pflichten im Zusammenleben.

• Die Sphäre der Wirtschaft beschreibt dagegen Auswirkungen auf das ökonomische System. Hierunter fallen in erster Linie sämtliche privatrechtliche Unternehmungen und Wirtschaftsbetriebe sowie damit in Verbindung stehende Dienste und Güter.

• Die Sphäre des Staates umfasst die Rückwirkungen des staatlichen Handelns auf den öffentlichen Sektor. Die Größe und Bedeutung des öffentlichen Sektors⁶⁷⁸ führt in der Regel zu vielfältigen Auswirkungen der öffentlichen Leistungserstellung auf andere staatliche Handlungsbereiche.

• Die Sphäre der Umwelt beinhaltet schließlich sämtliche Wirkungen innerhalb des ökologischen Systems. In erster Linie umfasst die Sphäre damit die außermenschli-che Natur, wobei hierunter sowohl die belebte Natur (z.B. Pflanzen und Tiere) als auch die unbelebte Natur (z.B. Steine, Flüssigkeiten, Gase) zu fassen sind.6⁷⁹ Auf der Mesoebene findet eine weitere Aufgliederung der vier zentralen gesellschaftli-chen Subsysteme in jeweils zu unterscheidende organisationale Gruppen statt. In der Regel bestehen hier zahlreiche Möglichkeiten bzw. Kriterien, nach denen die weitere Systematisierung erfolgen kann. Grundsätzlich ist zu beachten, dass sich auf dieser Ebene Interdependenzen zwischen den Gruppen kaum vermeiden lassen. Die Entschei-dung für eine bestimmte Art der Strukturierung muss daher vom konkreten Erkenntnis-interesse der Wirkungsanalyse und von den speziellen Erfordernissen des zu untersu-chenden staatlichen Handlungsbereichs abhängig gemacht werden. In Abbildung 41 sind Beispiele möglicher Systematisierungskriterien aufgeführt.

So kann eine Gruppierung der Sphäre »Bürger« nach ganz unterschiedlichen Kriterien der hierunter gefassten Personen erfolgen. Mögliche Gliederungskriterien wären zum Beispiel spezifische Merkmale oder auch bestimmte ausgeübte Tätigkeiten der Bürger.

Für den staatlichen Handlungsbereich einer Arbeitsagentur würde beispielsweise die Gruppe der Arbeitslosen näher betrachtet, für die Finanzverwaltung dagegen die Grup-pe der Steuerzahler. Grundsätzlich können auch innerhalb einzelner Gruppierungen wieder Abstufungen vorgenommen werden, beispielsweise nach Dauer der Arbeitslo-sigkeit (z.B. Langzeitarbeitslose) oder nach der Höhe des Steueraufkommens (z.B.

677 Der Begriff „soziales System" ist hier nicht deckungsgleich mit dem Begriffsverständnis der soziologischen Systemtheorie zu verstehen, sondern betrifft Menschen und ihr Zusammenleben in der Gesellschaft.

678 Vgl. hierzu ausführlich Kapitel 2.1.5.

679 Zur Trennung von biotischer (belebter) und abiotischer (unbelebter) Natur vgl. Schaefer (2003).

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Gutverdiener). Entsprechend dieser Vorgehensweise können im Rahmen einer Wir-kungsanalyse die relevanten Gruppierungen in den gesellschaftlichen Subsystemen abgegrenzt und anschließend detailliert untersucht werden.

Die Mikroebene umfasst schließlich die einzelnen Mitglieder der auf der Mesoebene unterteilten organisationalen Gruppen. Damit stellt sie die tiefste und zugleich detail-lierteste Untersuchungsebene einer Wirkungsanalyse dar. Die Auswirkungen staatli-chen Handelns werden dann mit direktem Bezug auf einzelne Personen, Unternehmen, öffentliche Einrichtungen oder natürliche Objekte analysiert.

Auch wenn innerhalb des vorgestellten Strukturierungsansatzes i.d.R. keine komplett überschneidungsfreie Zuordnung der einzelnen Wirkungskomponenten gelingen kann, sollten den verschiedenen Sphären, Gruppierungen und Abstufungen - soweit möglich - sämtliche Einzelwirkungen zugeordnet werden. Die konkrete Auswahl der Systema-tisierungskriterien und Gliederungstiefe ist abhängig vom Erkenntnisinteresse der Wirkungsanalyse. Grundsätzlich besteht bei der Gliederungstiefe die Möglichkeit, bis auf die Mikroebene vorzudringen und einzelne Gruppenmitglieder detailliert zu be-trachten. Gleichzeitig ist innerhalb des vorgestellten Analyseschemas aber auch eine eher aggregierte Sichtweise möglich, auf der Wirkungsinformationen verdichtet dar-gestellt sind.

Der mehrstufige Aufbau des Analyseschemas verschafft so eine gewisse Flexibilität bei der Zusammenführung der Wirkungsinformationen unterschiedlicher staatlicher Produktbereiche. Dergestalt könnte durch eine Konsolidierung der Wirkungsinforma-tionen in der Verwaltungsspitze eine bessere Abstimmung der Auswirkungen unter-schiedlicher staatlicher Handlungsbereiche gelingen. Dies erhöht die Transparenz und Nachvollziehbarkeit von Produktentscheidungen auf administrativer Ebene. Gleichzei-tig sollten entsprechend verdichtete Wirkungsinformationen auch auf politischer Ebene von Interesse sein. Im nachfolgenden Kapitel werden die vorgestellten Analysemodelle der Auslöser- und Empfängerebene durch die Abbildung eines gesamtgesellschaftli-chen Wirkungsgefüges zusammengeführt.