Politischer Planungsprotest – Vorschlag für einen planungswissenschaftlichen Protestbegriff 153
nicht „verfasst“450 im Rahmen (lokal-)staatlicher Beteiligungsangebote oder innerhalb der Par-teiendemokratie partizipiert, sondern es werden eigene Handlungsformen entwickelt (Hoecker 2006c), um Protestanlässe und vor allem -anliegen öffentlich zu artikulieren (Gamson 1990 [1975]:143), wie dies nachfolgend ausformuliert wird. Ob die „Selbstermächtigung“ durch die eigenständige Partizipation der Protestierenden im Ergebnis jedoch zu höheren Stufen auf der Partizipationsleiter führt, bleibt zu untersuchen (Bertram 2.10.2015).
5.2.2 Gesellschaftliche Ursachen, auslösende Momente, konkrete
Anlässe, die Entstehung von Planungsprotesten und das Spezifische
entsprechen würde, wenn Protestierende zur Bewältigung gesellschaftlicher Krisen Verände-rungen in der Planung fordern würden. Insofern werden strukturelle, protestexterne Aspekte als Kontextfaktoren der planerisch-stadtpolitischen Möglichkeitsstruktur betrachtet (5.3.1, 3.5.2).
Dies gilt allerdings nur, sofern tatsächlich gesellschaftliche und damit planungsexterne Krisen gemeint sind453 und nicht solche, die planungsinterne Dysfunktionen darstellen (vgl. etwa Selle 2011:2), die dann Teil der planerisch-stadtpolitischen Möglichkeitsstruktur oder auch Protest-anlass sein können. Diese Unterscheidung erscheint in der handlungsleitenden Planungswis-senschaft auch deutlich wichtiger, als dies der relativ unklare Krisenbegriff der sozialwissen-schaftlichen Krisenansätze – „Ungerechtigkeiten, Krisen, Repressionen, Spannungen“ (Pollack 2000:43) – zulässt. Letztlich lässt sich nur empirisch zeigen,454 ob und in welchem Maße diese Faktoren für konkrete Proteste von Bedeutung sind.
Konflikthafte Protestanlässe
Damit erhalten die konkreten Konflikte eine besondere Bedeutung für die planungswissen-schaftliche Auseinandersetzung. Sie lassen sich etwa als Ziel-, Wert- und Mittelkonflikte unter-scheiden (vgl. Othengrafen/Sondermann 2015:9ff.).455 Im Gegensatz zu gesellschaftlichen Kri-sen sind sie lokal verhandelbar und können mit den Mitteln der lokalen räumlichen Planung bearbeitet werden.
Durch die Konstruktion eines Protests erfahren solche Planungskonflikte eine öffentliche Zu-spitzung durch die Protestakteure (vgl. Othengrafen/Sondermann 2015:13f., 5.3.3). Aufgrund ihrer subjektiven Wahrnehmung und durch ihr strategisches framing inszenieren diese den Konflikt und artikulieren einen Protestanlass (vgl. 3.6.1). Mit dem Protestanlass wird eine Zu-mutung bzw. Herausforderung beschrieben, auf die mit Protest reagiert wird – diese kann eine bestehende Situation oder Norm, ein Verfahren oder ein Planungsvorhaben sein (7.1.1). Für Planungsproteste gilt insbesondere, dass sie sich nicht nur auf bestehende Zumutungen bezie-hen, sondern auch auf solche, die für die Zukunft erwartet werden, in Aussicht stehen oder auch nur als eine mögliche Zukunft gesehen werden – etwa, weil sie innerhalb des politischen Prozesses einschließlich der öffentlichen Debatte diskutiert werden. Protest kann also während jeder Phase des Planungsprozesses entstehen.
Schon zur Unterscheidung von anderen Formen eigenständiger Partizipation, bei denen eigene, positive Zielsetzungen überwiegen, soll auch an dieser Stelle an einer reaktiven Vorstellung von Protest festgehalten werden, ohne dabei Erkenntnissen über die „doppelte Signatur“ zu wi-dersprechen (3.7.1, 3.7.2, 5.2.3). Im Sinne des strategischen Protestbegriffs zeigt sich (5.2.1), dass Protest intentional eingesetzt wird, um auf einen konkreten Anlass zu reagieren456, eine Zumutung oder (wahrgenommene) Herausforderung bzw. Betroffenheit zurückzuweisen. Auch ist es möglich, dass Protestakteure stellvertretend für Personen und sowohl mit als auch ohne deren Legitimierung handeln, die aus Sicht der Protestierenden herausgefordert werden (Tarrow 2011:4).
Der Begriff Anlassbezug, der in dieser Arbeit verwendet wird, ermöglicht es, auch konkrete Anlässe nicht als direkte Protestursache zu verstehen, sondern auch hier einen indirekten Me-chanismus zu erkennen und die Beziehung zwischen Anlass und Protest zu untersuchen (vgl.
453 Ein Beispiel wäre, wenn Kurbjuweit allein planungsexterne Ursachen für den Protest innerhalb des Planungsverfahrens
„Stuttgart 21“ anführt. Vgl. Kurbjuweit (2010)
454 Bei allen Einschränkungen, die wiederum für empirische Erkenntnisse gelten. Vgl. 6.1.3.
455 Die von Othengrafen/Sondermann (2015:9ff.) ebenfalls benannten Strukturkonflikte sollen hier eher den Protestursachen zugerechnet werden.
456 Weniger konkrete Anlässe wie kulturelle Einstellungen wie die von Goodwin/Jasper (2003:4) beschriebenen „cultural beliefs and practices“ gehören hingegen zu den abstrakten Zielsetzungen, die hier als Merkmal Sozialer Bewegungen in Abgrenzung zu Protesten gesehen werden sollen (3.1.2).
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3.3.1). Zwar wird eine direkte Verbindung von Krise oder (Planungs-)fehler und Protest auch in der Planungswissenschaft heute selten behauptet, doch erscheint es notwendig, die Bedingun-gen, die mit der indirekten Verknüpfung einhergehen, stärker zu reflektieren.
Auslösende Momente der lokalen räumlichen Planung
Konflikte und Protestanlässe werden zwar in der Regel auch durch die lokale räumliche Pla-nung bearbeitet, sie können aber auch primär anderen Akteuren der Stadtentwicklung zugeord-net werden, die ggf. auch durch die Protestakteure adressiert werden. Es ist insofern erforder-lich, unabhängig von den Konflikten und Anlässen auslösende Momente innerhalb der Pla-nungsverfahren und -inhalte zu identifizieren (7.2), um die Beziehung von Planung und Pro-test, aber auch die Bedeutung von Protest in der lokalen räumlichen Planung zu untersuchen.
Die Formulierung „auslösende Momente“ soll den Eindruck vermeiden, dass die beschriebenen Planungsinhalte und -verfahren als alleinige Auslöser betrachtet werden, was zudem als Ursa-che oder Grund missverstanden werden könnte.457 Das auslösende Moment meint vielmehr, dass die Institutionen der lokalen räumlichen Planung innerhalb einer komplexen Möglich-keitsstruktur und Protestentstehung einen gewissen – und unterschiedlich großen und ggf. zu bestimmenden – Anteil besitzen. Daraus ergibt sich eine eigenständige (Mit-)Verantwortung von Planungsakteuren für das Entstehen von Protest.458
5.2.3 Ziele, Anliegen und Wirkabsichten
Protest ist durch einen Veränderungswillen gekennzeichnet: Politischer Protest durch den Wil-len nach sozialem Wandel (3.7.2), wenn auch – wie im Fall vieler stadtpolitischer Proteste – möglicherweise „nur“ von geringem Umfang und auf der lokalen Ebene. Während eine reine Beschwerde ein Ziel an sich sein kann und nicht darauf abzielt, Handlungen, Einstellungen o-der auch Pläne einer ano-deren Person zu äno-dern, sono-dern nur den Unmut bewusst zu machen, zielt Protest darüber hinaus und vor allem auf Veränderung ab.
Verknüpfung mit einem politischen oder gesellschaftlichen Anliegen
Politischer Planungsprotest will also gesellschaftliche Veränderung. So wie der Protest sich ins-gesamt an der politischen Möglichkeitsstruktur orientiert und kulturell angepasst ist (Tarrow 2011:25f., 3.5, 3.5.2), ist dieses Veränderungsziel an seinen Bezugsraum auch im Umfang an-gepasst: Anders als bei Sozialen Bewegungen und ggf. auch überlokalen Protesten ist der sozi-ale Wandel lokal begrenzt und damit häufig aus übergeordneter Perspektive zwangsläufig be-grenzt (Tilly 1995, 3.7, 3.1.1). Entsprechend wird in dieser Arbeit in der Regel eine Konkreti-sierung vorgenommen und explizit von Protestanliegen oder -forderungen gesprochen (7.1.2).
Hier besteht die gesellschaftliche Veränderung ganz konkret in räumlichen, planungsprogram-matischen oder verfahrensbezogenen Aspekten. Es geht darum, die soziale, bauliche oder auch natürliche Umwelt und ihre planerische Regulierung soweit zu verändern, dass die konkrete Zumutung abgestellt oder der Konflikt im Sinne der Protestierenden entschieden ist, negative
457 Im weiteren Verlauf dieser Arbeit werden die auslösenden Momente manchmal aus sprachlichen Gründen verkürzt als Auslöser bezeichnet, gemeint ist aber immer das Moment bzw. der Anteil den Planungsinhalte und/oder -verfahren am komplexen Prozess der Protestentstehung besitzen.
458 Das Vorhandensein externer Faktoren darf in der Planungswissenschaft nicht dazu führen, sich vor den durch den Protest aufgezeigten Anlässen und Konflikten, ggf. auch internen Fehlern zu verschließen. Dies vertieft zwar die Erkenntnis, dass Protest letztlich ein beständiger und normaler Teil von Planungsprozessen sind, bedeutet aber nicht, dass nicht jeder ein-zelne Protest für den konkreten Planungsprozess bedeutsam wäre.
Auswirkungen und Betroffenheit reduziert oder ausgeglichen und materielle oder sonstige Inte-ressen befriedigt werden.
Dass Planungsprotest eine geeignete, rationale Strategie zur Durchsetzung von politischen Zie-len darstelZie-len kann (5.2.1), bedeutet allerdings auch, dass er nicht unbedingt allein auf konkrete Anlässe abzielen muss, sondern sich in ihm unterschiedliche politische Zielsetzungen wie Ein-fluss, Nutzen und Mobilisierung verbinden können (Gamson 1990 [1975]:14).459
„Doppelte Signatur“
Schon damit ist Protest immer auch für etwas und besitzt eine „doppelte Signatur“ (Rucht 2001:9). Erkennt man die Rationalitäten wie zum Beispiel Raumvorstellungen und Interessen der Protestierenden an (2.3.2), lässt sich jede „negative“, ablehnende Zielsetzung auch „posi-tiv“ im Sinne eines Veränderungswillens verstehen – und zwar unabhängig davon, ob man ihre Auffassung teilt.
Die weitergehende Vorstellung einer „doppelten Signatur“, die das Dafür des Protests in inno-vativen und konstruktiven Beiträgen zum Sozialen Wandel – und seiner Planung – sieht, soll hier hingegen als optional betrachtet werden, um Phänomene, bei denen solche Ansätze nicht erfassbar sind – und sei es, weil sie zu „indirekt“ bzw. „implizit“ angelegt sind (beide Rucht 2001:9) –, nicht definitorisch von der Untersuchung auszuschließen. Protestierende weisen eine Zumutung zurück oder widersetzen sich ihr, sie drücken bereits damit einen Verände-rungswillen aus, der sich entweder gegen eine bestehende Situation oder auch gegen eine mög-liche zukünftige Entwicklung richtet. Daraus jedoch eine positive Vorstellung abzuleiten, ein mehr oder weniger konkretes Ziel, welcher Art die Veränderung sein soll, wie eine wünschens-werte Alternative aussieht, erscheint eher als eine Option denn als eine Notwendigkeit. Es ist jedoch wichtig, diese Option nicht zu übersehen oder nur rein ablehnende politische Handlun-gen von Bürger/inne/n als Protest anzuerkennen.460
Diese wesentliche Einschränkung ist nicht nur theoretischer Natur, sondern ist zudem pragma-tisch begründet. So soll der hier entwickelte Protestbegriff bzw. Analyserahmen offen gehalten werden für Proteste, bei denen eine solche „doppelte Signatur“ nicht vorhanden, bzw. nicht er-kennbar oder zumindest umstritten ist.461 Allgemein wird diese Diskussion insbesondere um Proteste geführt, die sich durch die Verwendung von gewalttätigen Protestformen auszeichnen, bei denen aber die (gemeinsame, gesellschaftliche) Zielsetzung jenseits der Gewaltanwendung und möglicher individueller Vorteile nicht erkennbar ist, also etwa für (Jugend-)Revolten, Plün-derungen und die Handlungen von Hooligans (Fogelson 1971, Lindner 2008, Trott 2013). Hie-ran in Teilen anschlussfähig erscheint aber auch der Planungsdiskurs um „NIMBYs“ (2.3.2), denen eine politische Dimension ihrer Handlungen aufgrund individueller Partikularinteressen, aus denen heraus allein Zumutungen zurückgewiesen werden, teilweise abgesprochen wird (vgl. Selle 2006:502).
459 Welche Bedeutung strategische Entscheidungen und unterschiedliche, ggf. konkurrierende politische Zielsetzungen in stadtpolitischen, planungsbezogenen Protesten besitzen, bedarf einer empirischen Überprüfung, die im Rahmen dieser Arbeit nur ansatzweise erfolgen kann (12.2.2, 13.2.3, 14.4.1).
460 Dies bedeutet, dass hier im Sinne von Souza (2006:327) berücksichtigt werden soll, dass
„[…] we must overcome the intellectual (possibly even ideological) prejudice which prevents us from seeing that civil society does not only criticize (as a ‘victim’ of) state-led planning, but also can directly and (pro)actively con-ceive and, to some extent, implement solutions independently of the state apparatus.“
Es bedeutet aber auch, dass diese politischen Praktiken nicht immer als Protest bezeichnet werden sollten, sondern teil-weise andere Bezeichnungen benötigen. Souza (2006:327) selbst schlägt unter anderem etwa „grassroots urban plan-ning“ vor.
461 Auch könnte es interessant sein zu untersuchen, ob solche – dann explizit formulierten – Beiträge die Erfolgschancen ver-ändern, was im Rahmen dieser Arbeit aufgrund der unzureichenden Datenlage hinsichtlich der Wirksamkeit der erfassten Planungsproteste nicht möglich war. Vgl. 10.3.
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5.2.4 Wertfreiheit des analytischen Protestbegriffs
Die „doppelte Signatur“ führt aber eben nicht nur dazu, anzuerkennen, dass die Protestierenden
„have the necessity to develop and (so long as it is possible) to implement their own alternative solutions“ (Souza 2006:339), da lokale räumliche Planung nicht immer ihre Interessen – oder auch nur das öffentliche Interesse – hinreichend vertritt. Vielmehr ergibt sich daraus auch, dass Protest keine vorgegebene politische Richtung kennt: Protest ist weder immer „links“ noch
„progressiv“, sondern kann als Strategie letztlich jedem beliebigen politischen Ziel dienen.462 Das gilt letztlich auch für konstruktive und vermittelnde Beiträge, die im Protest formuliert werden. Sie sind zwar positiv formulierte Vorschläge, enthalten aber als Alternative zu einem anderen Vorschlag oder einer gegebenen Situation weiterhin auch den ablehnenden Teil der
„doppelten Signatur“.
Bereits die Ausführungen zur Normalität von Protest (5.2) wie auch die planungswissenschaft-lichen Infragestellungen (2.3.1) haben hinreichend gezeigt, dass es nicht haltbar ist, Protest ex ante als negativ zu konzeptualisieren. Umgekehrt zeigt die weiterhin bestehende Kritik an kon-kreten Protesthandlungen aber auch, dass ein allgemein positives Protestverständnis wenig hilf-reich ist, wenn der planungswissenschaftliche Forschungsstand und das planerische Selbstver-ständnis berücksichtigt werden sollen. Insofern bietet sich auch aus pragmatischen Gründen an, den Begriff innerhalb der nachfolgenden Untersuchung wertfrei zu verstehen. Dies ermöglicht insbesondere auch, ein breites Protestspektrum zu untersuchen, das auch Proteste beinhaltet, die (zunächst) nicht als „progressiv“ eingeschätzt werden.
Für die Beforschung folgt daraus eine neutrale Haltung gegenüber dem Untersuchungsgegen-stand und eine wertfreie Verwendung des Protestbegriffs (1.3.3). Für eine empirisch angelegte Untersuchung bietet sich damit hinsichtlich der Operationalisierung des Protestbegriffs insge-samt ein offenes Vorgehen an, das definitorische Ausschlüsse zunächst vermeidet, um einer-seits den Interpretationen und Wahrnehmungen im Feld Raum zu lassen und anderereiner-seits im Rahmen der Analyse zu prüfen, wie genau eine sinnvolle Abgrenzung für ein zeitgenössisches planungswissenschaftliches Protestverständnis aussieht. Angesichts der hier häufig anzutreffen-den kritischen Haltung gegenüber Protest als etwas, das sich gegen Projekt, Prozesse und Pro-dukte der lokalen räumlichen Planung richtet (2.3.2, 3.7), ist zunächst festzuhalten, dass Protest dabei nicht per se als negativer oder positiver Begleiter (3.2.3) bzw. Teil des Planungssystems (3.4.3, 5.3.4) begriffen werden kann.
Wie nachfolgend genauer dargestellt wird (5.3.4), führt dies vor allem dazu, keine theoretische Einschränkung hinsichtlich der protestierenden Personen zu formulieren – mit Ausnahme der thematisch, nicht aber theoretisch begründeten Begrenzung des Untersuchungsgegenstands auf bürgerschaftlichen Protest. Einerseits erscheint es darüber hinaus kaum möglich, ein objektives Kriterium dafür zu formulieren, wann Personen innerhalb eines demokratisch konstituierten Staates keinen „regular access to representative institutions“ besitzen (Tarrow 2011:7).463 Ein subjektives Kriterium, wann sich Personen von einem solchen Zugang ausgeschlossen fühlen, bzw. wann sie ihren Zugang als schlechter erachten als den anderer, ist anderseits nur empi-risch erfassbar und bedarf eines offenen Analysebegriffs. Dies gilt gleichzeitig auch für vorhan-dene oder auch fehlende Organisationsstrukturen. Ein solchermaßen offener Analyserahmen ermöglicht gleichzeitig aber auch eine Beschreibung von qualitativen Unterschieden innerhalb
462 So zumindest die Theorie und These, die empirisch zu überprüfen wäre. Zumindest für den in dieser Arbeit gewählten Ausschnitt bürgerschaftlichen Protests (5.4.2) erscheint es – mithin auf der stadtpolitischen Ebene -fraglich, inwiefern damit hier auch „konterrevolutionäre“ Ziele der Stabilisierung der herrschenden Elite verbunden werden (können). Solche sind eher von anderen – staatlichen – Akteuren zu erwarten oder Teil populistischer Parteien oder Bewegungen, sofern man Populismus etwa mit Berlin (1968) als instrumentelle Mobilisierungstechnik begreift.
463 Jedenfalls sofern man nicht einen absoluten Maßstab anlegen und Protest auf den von Wahlen ausgeschlossenen Bevölke-rungsteil (auf kommunaler Ebene letztlich nur Minderjährige, Endmündigte und Nicht-EU-Ausländer/innen) begrenzen will. Vgl. 3.7.3, 5.4.2.
des untersuchten Phänomens, der über eine einfache Dichotomie „alter“ und „neuer“ Bewe-gungsformen hinausgeht (3.7) – zumal die Untersuchung nicht historisch angelegt ist.