Feedback-Effekte des Wohlfahrtsstaates auf die Entwicklung der sozialpolitischen Institutionen: Theorien und signifikante Ansatzpunkte für die Analyse des taiwanischen Institutionen: Theorien und signifikante Ansatzpunkte für die Analyse des taiwanischen

Alterssicherungssystems

In den wissenschaftlichen Arbeiten wird auf die vielfältigen Wirkungen der wohlfahrtsstaatlichen Institutionen und der Sozialpolitik hingewiesen: Sie gewähren verschiedenen sozialen Klassen und Gruppen unterschiedliche Arten normativer und materieller Ressourcen, verschaffen andauernde Muster sozialer Solidarität und politischer Mobilisierung, bilden wesentliche Voraussetzungen für die Definition und die Formierung von Interessen, Präferenzen, Identitäten der Bürger und die Entstehung der sozialpolitischen Koalitionen (Korpi und Palme 1998), steuern die Verteilung wirtschaftlicher und politischer Ressourcen, nehmen enormen Einfluss auf die verfügbaren Ressourcen und Strategien der politischen Akteure, modifizieren die Kosten und Vorteile der alternativen politischen Strategien, prägen den damit relevanten politischen Prozess und formen die weitere wohlfahrtsstaatliche Entwicklung (Vgl. Heclo 1974, Weir und Skocpol 1985, Esping-Andersen 1990, Skocpol 1992, Pierson 1994, Huber und Stephens 2001, Hacker 2002). Verglichen mit den klassischen „politischen“ Institutionen, wie z.B. Legislative und Exekutive, denen eine eminente Rolle in der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung zukommt (Vgl.

Immergut 1992, Bonoli 2000, Huber und Stephens 2001), wurde die Tatsache, dass der Wohlfahrtsstaat als etablierte formelle Institution fungiert, wichtige politische Spiegelregeln aufstellt und so wesentliche Feedback-Effekte auf die Entwicklung der neuen sozialpolitischen Institutionen ausübt, selten als entscheidender Einflussfaktor für die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung Ostasiens betrachtet. In der internationalen Wohlfahrtsstaatsforschung wird dies unter dem Begriff „policy feedback“ verstärkt thematisiert (Pierson 1993). Die Studien betonen, dass die öffentliche Politik nicht nur als Output des politischen Prozesses begriffen werden darf, sondern auch als wichtiger Input für den politischen Prozess. Skocpol und Amenta (1986: 149 ff.) zufolge geht es hier um „effects of social policies on politics“. Dabei gibt es verschiedene Analyseansätze, die sich in drei Richtungen gliedern lassen, nämlich der policybezogene Ansatz, der Ansatz über die sozialpolitischen Interessen und der Ansatz der Pfadabhängigkeit. Für die Analyse des taiwanischen Falls sind die zwei zuletzt genannten Ansätze am wichtigsten, da sie die Einflussnahme der Struktur des Wohlfahrtssystems auf die Formierung und Interpretation der sozialpolitischen Interessen betonen, die nach der Demokratisierung in Taiwan oft das zentrale Thema im Wahlkampf darstellten, sowie die Auswirkungen des existierenden Wohlfahrtssystems

auf die Entwicklung der neuen wohlfahrtsstaatlichen Institution, die eine eminente Rolle in der Konstruktion des künftigen nationalen Rentensystems Taiwans gespielt hatten, aber kaum erwähnt wurden. So wird im Folgenden auf diese zwei Ansätze eingegangen.⁴

(1) Policies transform politics

Dieser Argumentationsstrang erachtet die wohlfahrtsstaatlichen Institutionen als „intervening variables“ (Korpi und Palme 1998: 664): Sie bilden wesentliche Rahmenbedingungen für die Formierung sozialer Interessen, Präferenzen, Identitäten und Koalitionen der Bürger sowie für die Strategien der politischen Parteien und wirken sich dadurch auf die weiteren sozialpolitischen Entwicklungen aus. Man fasst dies als „policies transform politics“ (Skocpol 1992: 57 ff.) zusammen. Die amerikanischen Wissenschaftler betrachten dies folgendermaßen: Die Reaktionen auf „civil war pensions“ am Anfang des 20. Jahrhunderts sowie auf die New Deal Interventionen wirkten jeweils hemmend auf die Bildung der klassenübergreifenden Koalitionen für eine nationale Rentenversicherung (Orloff und Skocpol 1984) bzw. auf die Formierung der Arbeiter-Landwirte-Koalitionen für einen sozial-keynesischen Wohlfahrtsstaat (Weir und Skocpol 1985). Hingegen ergab sich aus der deutschen Rentenreform in den 1950er Jahren eine klassenübergreifende politische Unterstützung für den Sozialstaat, die mit der Stärkung des Äquivalenz-Prinzips zwischen Beiträgen und Leistungen den Lebensstandard der Rentner sicherte und auch die Kompensationen für die wirtschaftlich Schwachen gewährte (Swank 2002: 54).

Esping-Andersen (1985) betont hier die Feedback-Effekte auf politische Parteien/Koalitionen. Die von der Regierungspartei eingeführte Politik wirke auf verschiedene Weise bzw. in unterschiedlichem Maße auf die sozialen Gruppen ein. Dadurch können die bestehenden politischen Koalitionen sowohl geschwächt als auch verstärkt oder vergrößert werden und somit wird die politische Basis der Regierungspartei entweder erodiert oder untermauert bzw.

konsolidiert. Die erwähnten Studien betrachten die „intermediäre“ Wirkung der Sozialpolitik durch das einzelne Länderbeispiel. Neuerdings haben Korpi und Palme (1998) die unterschiedliche Einflussnahme von verschiedenen Wohlfahrtssystemen systematisch analysiert.

4 Der policybezogene Ansatz über die wohlfahrtsstaatlichen Feedback-Effekte betont den Einfluss der bestehenden wohlfahrtsstaatlichen Institutionen und Politiken auf die angewendeten Maßnahmen, auf die Suche nach Lösungen für die existierenden Probleme sowie auf den Reformbedarf bzw. auf die Reformstrategien. So weist Wilensky (1981) auf einen „fiscal backlash“ hin: Die „painful visible taxes” (Einkommen- und Vermögenssteuern) würden einen wohlfahrtsstaatlichen Ausbau verhindern, während man mit „invisible taxes“ (Sozialversicherungsbeiträgen oder Mehrwertsteuern) besser in der Lage sei, die benötigten Sozialausgaben zu erhöhen. „Feedback-Effekte des Wohlfahrtsstaates“ erscheinen Heclo (1974) als ein „politischer (oder sozialer) Lernprozess“, in dem die Verwaltungsbeamten, Politiker sowie reformorientierten Intellektuellen in kollektiver Anstrengung nach Lösungen für die Probleme in dem bestehenden Wohlfahrtssystem suchen. Laut der Studie Esping-Andersens (1996) transformiert der institutionelle Charakter des Wohlfahrtsstaates die aus dem sozialen, wirtschaftlichen und politischen Wandel erzeugten Wirkungen auf die Sozialpolitik. So wirken die vom Wohlfahrtssystem gewährten

„political commitments“ in Bezug auf den Deckungsgrad, die Generosität und die Finanzen auf den Umfang der Reformen bzw. auf die Reformstrategien. Soll das Wohlfahrtssystem institutionell strukturiert sein, einen großen Personenkreis erfassen und ein hohes Leistungsniveau gewähren, ist eine umfangreiche Strukturreform kaum möglich, ohne bedeutende finanzielle und politische Kosten zu erzeugen. Hinsichtlich der Privatisierung kommt im System mit großen „pension commitments“ eher „partial or mixed“, aber nicht „full-scale pension privatization“ vor (Madrid 2003: 208).

Korpi und Palme behandelten die Wirkungen der institutionellen Struktur des Wohlfahrtssystems auf den Prozess der Umverteilung und seine Ergebnisse – Einkommensungleichheit und Armut.⁵ In verschiedenen Wohlfahrtsstaaten wird der Funktion von Markt und Politics unterschiedliches Gewicht beigemessen und vor allem ein unterschiedliches Ausmaß von risk-sharing den einzelnen Gruppen gewährt. So wirken sich die einzelnen Typen des Wohlfahrtsstaates entscheidend auf die Umverteilungsprozesse aus: „different types of welfare state institutions affect redistributive processes through differences in the role they accord to markets and to politics as well as through the direct and indirect ways in which they tend to encourage or discourage the formation of risk pools with varying degrees of homogeneity in terms of socioeconomically structured distribution of risks and resources“ (Korpi und Palme 1998: 670 f.). Durch die Strukturierung sozio-ökonomischer Homogenität oder Heterogenität der erfassten Zielpersonen nehmen die wohlfahrtsstaatlichen Institutionen, vor allem die Sozialversicherungen, wesentlichen Einfluss auf risk-sharing und die Verteilung der sozialen Ressourcen. Diese führen somit zu unterschiedlichen Konstellationen der Formierung der Unterstützung für den Wohlfahrtsstaat, die das Maß an politischer Intervention in den Markt bestimmt und so die aus dem Markt entstehende Stratifizierung und Ungleichheit aufrechterhält, verstärkt oder auch verändert.

Wie im zweiten Kapitel erwähnt, ähnelt das taiwanische Wohlfahrtssystem dem korporatistischen Wohlfahrtsmodel der westlichen Länder, das in erster Linie auf die wirtschaftlich aktiven Personen zielt und so die Außenstehenden des Arbeitsmarktes wie z.B. Hausfrauen ausschließt.

Dies gilt vor allem für das Wohlfahrtssystem der Alterssicherung. Der Anspruch auf Sozialleistungen beruht auf einer Kombination der Beitragszahlungen und des beruflichen Status.

Für verschiedene Berufsgruppen wurden separate Sozialversicherungen entwickelt, die unterschiedliche Anspruchsvoraussetzungen sowie Beitrags- und Leistungsberechnungen vorsehen. Daraus ergibt sich eine Segmentierung entlang der beruflichen Kategorien, die relativ homogene Risiken aufweisen. Durch die Segmentierung der „risk pools“ entlang der sozio-ökonomischen Klassen, also in Taiwan beispielweise Staatsbeamte/Lehrer, Arbeitnehmer der Privatwirtschaft und landwirtschaftliche Beschäftigte, führt das korporatistische Wohlfahrtsmodell nicht nur zu potentiellen Spaltungen bzw. Spaltungen zwischen Menschen mit unterschiedlichen sozio-ökonomischen Bedingungen, es verursacht auch unterschiedliche soziale Interessen zwischen den einzelnen Berufsgruppen. Diese Unterschiede wurden institutionalisiert und vor allem in den neuen Institutionen beibehalten, wie z.B. in unterschiedlichen Beitragsanteilen der Versicherten der Nationalen Gesundheitsversicherung von 1995.⁶ Dies erklärt auch, warum trotz der rentenpolitischen Herausforderung der Opposition nach der Demokratisierung zuerst nur separate berufsrelevante Rentenentwürfe von den Verwaltungen hergestellt wurden und vor allem im Zeitablauf die Integration der bestehenden

5 In diesem Ansatz kommt den Typen sowie Modellen des Wohlfahrtsstaates eine wesentliche Bedeutung zu. Zu institutionellen Charakteren für Typologien des Wohlfahrtsstaates vgl. Titmuss 1974, Esping-Andersen 1990 und Korpi und Palme 1998.

6 Zur Nationalen Gesundheitsversicherung vgl. Kapitel 2, S. 64.

Berufs-Sozialversicherungen in der künftigen nationalen Rentenversicherung nicht mehr als wichtige Aufgabe in der Planungsarbeit behandelt wurde. So zielte die geplante „nationale“

Rentenversicherung letztlich nur auf eine kleine Gruppe, also auf die bis dahin nicht sozial versicherten Personen: Hausfrauen, Studenten, Langzeitarbeitslose bzw. landwirtschaftliche Beschäftigte, denen die auf sie zielende Berufs-Sozialversicherung keine Altersleistung gewährt.

Verglichen mit dem westlichen korporatistischen Wohlfahrtsmodell, in dem Arbeitgeber und Arbeitnehmer oft an der Verwaltung der Sozialversicherungen beteiligt sind, wird das taiwanische Wohlfahrtssystem ausschließlich öffentlich verwaltet. So fehlt im taiwanischen Wohlfahrtssystem eine Basis für die Kooperation zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Dies gilt auch für das 2005 eingeführte, kapitalgedeckte, durch individuelle Konten ausgestaltete betriebliche Rentensystem. Das seit den 1990er Jahren nach und nach aufgebaute Basisalterssicherungssystem für Menschen über 65 Jahre, das aus statusdifferenzierten Alterszuschussprogrammen mit verschiedenen Leistungsniveaus besteht, ähnelt dem von Palme und Korpi (1998) genannten Targetmodell der westlichen Länder, das sich auf eine Einkommens- und/oder Statusprüfung für die Festlegung der Zielpersonen stützt und denen minimale „flate-rate“-Leistungen gewährt.

Durch die institutionell segmentierte Struktur des Basisalterssicherungssystems gestalten sich die Interessen der Senioren für die Alterseinkommenssicherung unterschiedlich.

Den Feedback-Effekten des Wohlfahrtsstaates wird in „new politics of the welfare state“

besondere Aufmerksamkeit geschenkt (Pierson 1994, 1996 und 2001). Die Schwierigkeit der Durchsetzung einer sozialpolitischen Strukturreform und vor allem eines Abbaus wird damit erklärt. Aus dem institutionalisierten Wohlfahrtssystem ergeben sich eine große sozialpolitische Klientel bzw. höhere Erwartungen, die eine wohlfahrtsstaatliche Strukturreform bzw. einen Systemabbau erschweren. Sollen diese Bedingungen nicht vorhanden sein, ist eine große Strukturreform möglich, wie z.B. die Reform der SERPS in Großbritannien (Vgl. Blake 2004).

Eine ähnliche Situation ist auch im Paradigmawechsel in der Reform der betrieblichen Altersversorgung (bAV) Taiwans zu sehen. Die im Jahr 1984 eingeführte bAV erfasste bis 1999 nur die abhängigen Erwerbstätigen in den primären und den sekundären Sektoren. So ergab sich aus dieser Institution nur eine kleine sozialpolitische Klientel, die einer großen Reform widersprechen konnte, als der Entwurf über die Reform der bAV vom System mit „defined benefits“ zum individuellen Kontosystem mit „defined contributions“ Mitte der 1990er Jahre aufgestellt wurde. Vor allem konnten die meisten Beschäftigten in der Privatwirtschaft wegen des fehlenden Anwartschaftsschutzes und der strengen Anspruchsvoraussetzungen in der bAV im Ruhestand kein Altersruhegeld aus der Institution bekommen. Dies änderte sich kaum, als das Reformkonzept 2004 im Parlament ernsthaft debattiert und letztlich die Gesetzesvorlage verabschiedet wurde. Von eminenter Bedeutung ist, dass die Implementierung des neuen Systems der bAV keine zusätzlichen Kosten für die Arbeitnehmer erzeugt, die nach wie vor allein von Arbeitgebern getragen werden. Von daher stellte die Reform der bAV „credit-building“ dar.

Korpi und Palme (2003) betonen die Wirkungen der Art und Weise der Strukturierung der

Lebensrisiken vom Wohlfahrtsstaat und weisen – anders als Pierson – darauf hin: Die Feedback-Effekte des Wohlfahrtsstaates entstehen nicht vornehmlich aus der sozialpolitischen Klientel, die „undifferentiated categories of recipients“ darstellt, sondern aus „risk-averse citizenry“, die vor allem durch die Sozialversicherungen erfasst werden und deren Anspruch auf Sozialleistungen im Gesetz verankert ist, obwohl „the need to claim benefits has not materialized“

(ebd.: 430). Durch die Art und Weise, wie die wohlfahrtsstaatlichen Institutionen die Bürger erfassen bzw. sie in verschiedene Kategorien einteilen (wie z.B. Sozialhilfeempfänger, Bezieher allgemeiner Dienstleistungen) und somit unterschiedliche Unterstützungen für die Sozialpolitik festlegen, hat der Wohlfahrtsstaat multidimensionale Feedback-Effekte (Vgl. Palme 1990). Dabei wird die rentenpolitische Entwicklung als klassisches Beispiel wie folgt angeführt.

Der ökonomische Stand der Senioren, der sowohl durch die Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt als auch durch die öffentlichen Transferleistungen bestimmt ist, reflektiert die Wechselwirkungen zwischen Markt und Politics, wobei die öffentlichen Transferleistungen, also Politics, zunehmend eine größere Rolle in der Alterseinkommenssicherung spielen. Das öffentliche Rentensystem determiniert gewissermaßen die Entwicklung der Privatrentenversicherung und strukturiert somit den „public/private insurance mix“ eines Landes. Erfasst das Rentensystem auch die Mittelschicht und gewährt ihr eine angemessene Alterseinkommenssicherung – oft durch die einkommensbezogene Rentenversicherung –, werden die Privatrentenversicherung sowie die anderen Formen der Alterssicherung zur Seite gedrängt, die verglichen mit dem öffentlichen System zu großen Ungleichheiten führen. Ferner wird der Markt auf das öffentliche soziale Sicherungssystem reagieren: Vereinbarte berufliche und private Rentenversicherungen werden entwickelt, um die Sicherungslücke im öffentlichen Rentensystem zu schließen. Ob die meisten Bürger von einem universalen staatlichen Rentensystem oder von verschiedenen öffentlichen bzw.

privaten Programmen erfasst werden sowie die Frage, wie das öffentliche Rentensystem ausgestaltet wird, also auf Grundlage einer Sozialversicherung oder einer beitragsfreien Altersvorsorge, bestimmen die rentenpolitischen Interessen. Diese können wiederum einen eminenten Einfluss auf die politische Dynamik bei der Rentenreform und vor allem die Reformmaßnahmen ausüben.

Dieser Theorieansatz – auf welche Art und Weise die wohlfahrtsstaatlichen Institutionen die Bürger erfassen und wie diese Institutionen ausgestaltet werden, erzeugen die spezifischen sozialpolitischen Interessen und wirken entscheidend auf die politische Dynamik bei der Entwicklung des Alterssicherungssystems – lässt sich auch in Taiwan erklären. Nach der Demokratisierung wurde das Sozialbürgerrecht neben den politischen Rechten von der Opposition im Wahlkampf heftig thematisiert. Auf diese Weise wurde die Regierung aufgefordert, mehr Verantwortung für die Einkommenssicherung der Bürger zu übernehmen. Da das existierende Alterssicherungssystem nur für die Erwerbstätigen entwickelt wurde und deshalb keine Funktion für die Einkommenssicherung der Senioren ausüben konnte, die keinen Anspruch auf die Leistungen dieses Alterssicherungssystems hatten, ging es bei der politischen Thematisierung der

Alterssicherungsfrage nach der Demokratisierung überwiegend um die Gewährung der direkt vom Staat aus Haushaltsmitteln finanzierten Sozialtransferleistungen für die Menschen über 65 Jahre ohne staatliche Unterstützung und ferner um die Konstruktion eines nationalen Rentensystems.

Nennenswert ist: Während das staatliche Alterssicherungssystem nicht institutionalisiert war bzw.

bis heute für viele Senioren noch keine Basissicherung gewährt, wurde (und wird) die Privatrentenversicherung nicht entsprechend ausgebaut. Dies spricht gegen das Argument von Korpi und Palme (2003). Mögliche Erklärungen hierfür lauten: (1) Das Bank- und Versicherungswesen wurde bis Anfang der 1990er Jahre staatlich kontrolliert bzw. reguliert. Die gesetzlichen Bestimmungen über die private Rentenversicherung wurden erst im Juni 1997 erlassen. Somit befindet sich die private Rentenversicherung heutzutage noch in einem frühen Entwicklungsstadium, obwohl sie eine rasche Wachstumstendenz aufweist.⁷ (2) Die private Bildung von Vermögenswerten für die Alterssicherung durch den Besitz von Wohneigentum ist in Taiwan sehr populär. Dies ähnelt der Situation in Neuseeland (Korpi und Palme 1998: 681, Fn.

26). (3) Ausschlaggebend ist ein hoher Anteil an Drei-Generationen-Haushalten in Taiwan sowie die Haupteinkommensquelle der Senioren aus der Unterstützung ihrer eigenen Kinder. Da während des politischen Wandels von der Opposition eine aktive Rolle vom Staat in den Wohlfahrtsstaatstätigkeiten gefordert wurde, konzentrierte sich die Entwicklung des Alterssicherungssystems seit den 1990er Jahren vorwiegend auf das öffentliche Alterssicherungssystem sowie auf die staatlich regulierte berufliche Altersversorgung, aber nicht auf die private Rentenversicherung.

(2) Pfadabhängigkeit

Der letzte Argumentationsansatz bezüglich der Feedback-Effekte des Wohlfahrtsstaates behandelt

„die Schwerkraft früherer Sozialpolitik“ (Conrad 1996: 160) als Erklärungsmoment wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung. Die Kernaussage ist, dass an potentiellen historischen Wendepunkten – sogenannten „critical junctures“ (Borchert 1998) – getroffene sozialpolitische Richtungsentscheidungen eine langfristig wirksame Prägekraft hinsichtlich des weiterhin verfolgten wohlfahrtsstaatlichen Entwicklungspfades einer Nation ausüben; ein Sachverhalt, der unter dem Schlagwort der „Pfadabhängigkeit“ (path dependence) mittlerweile zum sozialwissenschaftlichen Standardargument geworden ist (Lessenich 2000: 50 f.). Die national spezifischen Formen, Sozialpolitik zu formulieren und umzusetzen, scheinen eine hohe Pfadabhängigkeit zu besitzen: Einmal gefällte Entscheidungen, die sich in Institutionen oder festen administrativen Mustern niederschlagen, sind nur unter großem Aufwand zu verändern.

Umgekehrt machen Politikmodelle die Einführung ähnlicher Nachfolgeprogramme leichter und erfolgreich arbeitende Institutionen ziehen mehr Aufgaben an sich (Conrad 1996: 160).

Die Idee der Pfadabhängigkeit entsteht aus den Forschungen im Bereich der Wirtschafts- geschichte über die Entwicklung der Technologie. Das Kernargument wird von David (1985) mit

7 Dies wird noch im Kapitel 6 über die derzeitige Sturktur des Alterssicherungssystems detailliert behandelt.

dem klassischen Beispiel der Schreibmaschinentastatur belegt und von Arthur (1989) vertieft geltend gemacht: Aus den Gründen, also large set-up or fixed costs, substantial learning effects, coordination effects or network externalities und adaptive expectations, ist die Entwicklung der Technologie pfadabhängig.⁸ North (1990) erweitert diese Kenntnisse und weist darauf hin, dass die eben erwähnten Argumente auf die anderen sozialen Prozesse angewendet werden können, vor allem auf die Entwicklung der Institutionen – aufgrund der eigenen Charakter der Institutionen:

„the present of high fixed or start-up costs, learning effects, coordination effects and adaptive expectations“.⁹ Mit der von North genannten Definition über die Institution, also „the rules of the game in a society or, more formally,…the humanly devised constraints that shape human interaction” (ebd.: 3), betrachten die Wissenschaftler häufig öffentliche Politik als eine Institution und analysieren ihre Entwicklung mit den Argumenten der „Pfadabhängigkeit“: „Extensive policy arrangements (also) become fundamental institutional frameworks which constitute important rules of the game, influencing the allocation of economic and political resources, modifying the costs and benefits associated with alternative political strategies, and consequently altering ensuing political development creating rules, constraints, and incentives for future political action“ (Pierson 1993: 596, Myles und Pierson 2001: 312).¹⁰ Z.B. regulieren die Gesetze zur Frühverrentung wann und unter welchen Bedingungen man den Anspruch auf Altersrente erheben kann und beeinflusst somit die Entscheidung der Menschen für ihren Austritt aus dem Arbeitsmarkt.

Die Pfadabhängigkeit ist „an appealing concept for understanding public policy development“

(Kay 2005: 558 f.). In der Politikwissenschaft, vor allem im historischen Institutionalismus, wird sie charakterisiert als „self-reinforcing or positive feedback processes which encourages actors to focus on a single alternative and to continue movement down a particular path once initial steps are taken“ (Krasner 1988: 83, Mahoney 2000, Pierson 2000a). Die politische Entscheidung stellt sich als Prozess von „increasing returns“ dar und wird „lock in previous decisions” (Pierson 2000b: 492).¹¹ In der Analyse werden fünf Merkmale der öffentlichen Politik hervorgehoben, die eine pfadabhängige Entwicklung bzw. einen „lock-in“-Prozess fördern (Hacker 2002: 55): „(1) a

8 Vgl. Arthur 1989 und Pierson 1993. Pierson (2000a) gibt einen detaillierten Literaturrückblick auf das Thema.

9 North (1990: 95) kommt zu dem Schluss: „Established institutions create powerful inducements which reinforce their own stability and further development. The interdependent web of an institutional matrix produces massive increasing returns, making path dependence a common feature of institutional evolution“.

10 Zur Definition über die Institution vgl. Hall and Taylor 1996: 938. Kay (2005: 555 f.) unterscheidet die Institution auf drei Ebenen, nämlich „macro or constitutional level, the collective choice or policy decision level and the operational level of individual decisions“. Dadurch, dass policy als Institution interpretiert wird, ist die Verwendung der für die Institution entwickelten theoretischen Argumente wie die Pfadabhängigkeit zur policy akzeptabel. Zu diesbezüglichen Beispielen vgl. Kay 2005: 555 ff. bzw. 558 sowie Streeck und Thelen 2005: 12 ff.

11 Ferner wird die Pfadabhängigkeit in der politischen Entwicklung als „non-increasing returns mechanisms” wie folgt beschrieben (Kay 2005: 563): „(1) the effect of policy on interest groups as when policies constrain some groups and enable others (Pierson 2000b); (2) policies involve investments or disinvestments in administrative infrastructure this transforms governmental capacity and the set of possible future policies that may be enacted (Skocpol 1992); (3) policies involve the establishment of formal or informal contracts with individuals (Pemberton 2006) which are costly to change.“ Da die vorliegende Arbeit davon ausgeht, dass die Ausgestaltung der künftigen Rentenpolitik durch das vorwiegend auf der Sozialversicherung beruhende Wohlfahrtssystem entscheidend eingeschränkt wird und so eine Rentenversicherung viel einfacher eingeführt werden kann als eine beitragsfreie Volksrente, wird im Folgenden nur auf den Ansatz „increasing returns“ eingegangen.

policy creates or encourages the creation of large-scale organizations with substantial set-up costs;

(2) a policy directly or indirectly benefits sizable organized groups or constituencies; (3) a policy embodies long-lived commitments upon which beneficiaries and those around them premise crucial life and organizational decisions; (4) the institutions and expectations a policy creates are of necessity densely interwoven with broader features of the economy or society, creating interlocking networks of complementary institutions; and (5) features of the environment within which a policy is formulated and implemented make it harder to recognize or respond to policy outcomes that are unanticipated or undesired.“ Diese Merkmale charakterisieren zwar nicht alle, dennoch die meisten sozialpolitischen Programme. Dafür dienen die Berufs-Sozialversicherungen für die Alterssicherung in Taiwan als ein gutes Beispiel.

Obwohl die Berufs-Sozialversicherungen, vor allem die Arbeiterversicherung, verglichen mit dem derzeitigen Ausmaß als kleines soziales Sicherungsprogramm – in Bezug auf die erfassten Zielpersonen, die Leistungen und die Finanzierung – in den 1950er Jahren gegründet wurden, benötigen sie eine grundsätzliche Verpflichtung des Staates für die Finanzierung und die Verwaltung. Im Verlauf der institutionellen Reifung kommt den Altersleistungen aus diesen Sozialversicherungen in einem kleinen bzw. vornehmlich nur Sachleistungen gewährenden Wohlfahrtssystem eine wesentliche Rolle hinsichtlich der Einkommenssicherung zu. Von besonderer Bedeutung ist, dass daraus eine wichtige sozialpolitische Klientel im Wohlfahrtssystem entsteht – Beschäftigte im Ruhestand –, deren Anspruch auf die sozialen Transferzahlungen für die Alterssicherung gesetzlich festgeschrieben wird. Die Beschäftigten, die mit der Beitragszahlung in ihrem 20. Lebensjahr begonnen haben, sind berechtigt, nach einer 40-jährigen Erwerbstätigkeit in den Ruhestand zu treten und die Altersleistungen in Anspruch zu nehmen. Ausschlaggebend ist, dass die am Anfang mit einem Kapitaldeckungsverfahren geplanten Berufs-Sozialversicherungen in der Realität eher als PAYG-System funktionieren: Ein Großteil der Kosten für die Altersleistungen der in den Ruhestand tretenden Generation wird von der noch beschäftigten Generation aufgebracht. In der Literatur wird stets hervorgehoben: Wenn das PAYG-System ausgereift ist, wird es tendenziell „locked-in“ (Pierson 1993, Pierson und Weaver 1993). Der in den Ruhestand tretenden Generation werden durch das Wohlfahrtssystem, vor allem die Berufs-Sozialversicherungen, „irreversible commitments“ gewährleistet. Jeder Versuch, diese Institutionen zu erschüttern, vor allem durch die Reform zur Privatisierung, wird sich mit dem Problem des „double-payment“ auseinandersetzen müssen, also die beschäftigte Generation muss zeitgleich die Beiträge für die Altersleistungen der letzten Generation sowie für die eigene künftige Alterssicherung entrichten. Somit ist die Reform des PAYG-Systems zum Kapitaldeckungsverfahren bzw. zur Privatisierung kaum möglich. Sowohl durch die Tatsache, dass die Berufs-Sozialversicherung unmittelbar mit den beschäftigungsrelevanten Maßnahmen und der Struktur des Arbeitsmarktes verwoben ist, als auch durch die institutionellen Merkmale dieser Sozialversicherungen – die Finanzierung durch PAYG, die beträchtliche Anzahl der erfassten Zielpersonen und die große Summe an akkumulierten Mitteln – erscheint eine Strukturreform bzw. eine Änderung des Finanzierungsverfahrens als sehr schwierig umsetzbar.

Somit erfolgen eher pfadabhängige Entwicklungen in diesen Sozialversicherungen. Möglich erscheinen nur diejenigen Reformmaßnahmen, welche die Finanzierungsstruktur unberührt lassen und vor allem „credits“ bilden können, wie z.B. die Reform der Alterspauschale zur Monatsrente, die den Rentnern eine dauerhafte Alterssicherung gewährt. Dies charakterisiert den Reformversuch in der Arbeiterversicherung hinsichtlich der Alterseinkommenssicherung.

Erwähnenswert ist: „time horizons“ der Politics intensivieren besonders die Pfadabhängigkeit als Prozess von „increasing returns“ (Pierson 2000a: 261 f. und 2000b: 479). Viele politische Entscheidungen, vor allem komplizierte staatliche Interventionsmaßnahmen, wesentliche institutionelle Reformen sowie die Aufstellung eines Rentenentwurfs, können erst nach langwieriger Arbeit getroffen werden. Allerdings interessieren sich die politischen Akteure aufgrund der Logik der Wahlpolitics vorwiegend für die kurzfristigen Konsequenzen ihrer Aktionen. Sie werden ihr Augenmerk nur dann auf die langfristigen Konsequenzen einer Maßnahme legen, wenn diese eine spezifische politische Bedeutung hat oder sie sich keine ernsthaften Sorgen über die Wirkungen ihrer politischen Aktionen auf die Wahlergebnisse machen müssen. Während in der Wirtschaft Entscheidungen für langfristige Investitionen ohne kurzfristige Gewinnaussichten die Normalität sind, kommen in Politics die weitsichtigen Optionen eher selten vor, da den politischen Parteien und Politikern oft ein Wahlkampf in den kommenden zwei bis drei Jahren bevorsteht und sie somit auf „short-term-pay-off“ achten müssen.

Sind die „time horizons“ eng, werden politische Entscheidungen, die langfristige Entwicklungen in Erwägung ziehen, kaum erwartet. Außerdem besitzen die einmal gefällten Richtungsentscheidungen eine langfristig wirksame Prägekraft in der Form, dass die politischen Akteure weiterhin auf dem Pfad verbleiben bzw. ihn verfolgen werden. Grund dafür ist, dass die aus der Pfadabweichung erzeugten Kosten kurzfristig und meistens personenzentriert wirken, während sich die Gewinne nur auf lange Sicht ergeben und vor allem oft allgemein verteilt werden.

Als wichtiger Ansatz für die Analyse der Entwicklung des öffentlichen Rentensystems weisen die eben genannten Erklärungen über die Pfadabhängigkeit sowie die Merkmale der öffentlichen Politik und die Logik der Politics, die eine pfadabhängige Entwicklung bzw. einen

„lock-in“-Prozess fördern, auf die folgenden wesentlichen Aspekte hin (Hacker 2002: 53 ff., Pierson 2000a, Thelen 1999, Mahoney 2000, Kay 2005: 558 ff.), die für die Analyse des taiwanischen Falls von Bedeutung sind: (1) „timing and sequence of important events and policies can be extremely important in determining eventual political outcomes. Increasing returns processes occurring during particular periods generate irreversibilities, essentially removing certain options form the subsequent menu of political possibilities“ (Pierson and Skocpol 2002:

701); (2) „policy decisions accumulate over time“ (Kay 2005: 558). Dieser Prozess der Anhäufung erfolgt in den verschiedenen Politikfeldern und setzt damit Restriktionen für künftige politische Optionen. Deshalb sollte man sich zur Erklärung der bestehenden Politik nicht nur auf den derzeitigen politischen Prozess konzentrieren, sondern auch auf die für die Formierung der

vorhandenen Präferenzen und Akteure bedeutenden historischen Entwicklungen. Somit werden die Kerneinflussfaktoren nicht übersehen und können angemessen in die Analyse mit einfließen.

Pemberton (2006) benennt ein Beispiel für dieses Vorgehen: Die „Rentenkrise“ in Großbritannien entstand nicht aus dem demographischen Wandel, sondern aus einer niedrigen Sparquote, die das Resultat einer pfadabhängigen bzw. immer komplizierter werdenden rentenpolitischen Entwicklung ist; (3) die Pfadabhängigkeit erfordert eine dynamische Analyse, in der die „Zeit“ als unabhängige Variable für die Erklärung der Veränderungen gesetzt wird. „Because of slowly and incremental occurred casual process and outcomes, presence of threshold effects and causal chains we have to draw attention to lengthy, large-scale, but often very slow moving social processes“

(Pierson 2003: 181-192). So wirken sich z.B. die politischen Veränderungen im Rentensystem oft erst über mehrere Jahrzehnte auf die Sozialausgaben aus (Pierson 2000c, Huber und Stephens 2001). Swank (2001) weist darauf hin, dass sich die negativen Wirkungen der institutionellen Fragmentierung auf die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung indirekt zeigen bzw. erst nach einem langen Zeitraum entstehen.

Die erklärende Analyse über die Entwicklung des taiwanischen Alterssicherungssystems wird bereits über einen längeren Zeitraum geführt, und zwar während des politischen Wandels und nach dem ersten Regierungswechsel. Neben dem Erklärungsansatz der Pfadabhängigkeit werden auch Wechselwirkungen zwischen den Reformen des bestehenden Alterssicherungssystems und den neu eingeführten Maßnahmen zur Alterssicherung hervorgerufen. Das vom autoritären Regime aufgebaute, überwiegend auf Grundlage der Sozialversicherung gestaltete Wohlfahrtssystem gegen die Lebensrisiken wirkt sich hemmend auf die Ausgestaltung neuer sozialpolitischer Institutionen aus. So lehnte die taiwanische Regierung eine aus Haushaltsmitteln finanzierte Volksrente bei der Planung des künftigen Rentensystems in den 1990er Jahren von Anfang an ab. Es gab zahlreiche separate Reformvorschläge bzw. –maßnahmen in Bezug auf die Berufs-Sozialversicherungen bzw. das System der Altersversorgung sowie den Aufbau des Basisalterssicherungssystems, das – wie erwähnt – auf den statusdifferenzierten, durch Steuern finanzierten Alterszuschussprogrammen mit verschiedenem Leistungsniveau beruht. Aufgrund der Vielfalt war die Planung des zukünftigen Rentensystems im Laufe der Zeit mit komplizierten Problemen der einzelnen Institutionen verbunden, wie z.B. der Transformation der Berufs-Sozialversicherungen und der Integration der Alterszuschussprogramme in ein neues Rentensystem. Somit wurde eine umfassende Rentenversicherung, die auf ein reines Äquivalenz-Prinzip zwischen Beiträgen und Leistungen aufgebaut wird, immer weniger realisierbar. In dem politischen Umfeld nach der Demokratisierung Ende der 1980er Jahre, das sich durch permanente Wahlkämpfe und sehr starke Parteienkonkurrenz auszeichnete, versuchte die KMT-Regierung, vorwiegend durch den Auf- und Ausbau des Basisalterssicherungssystems der rentenpolitischen Herausforderung der Opposition entgegenzuwirken. Ferner brachte sie schnell verschiedene Rentenentwürfe auf, die trotz der Bezeichnung „nationale“

Rentenversicherung nicht mehr die Elemente einer universalen Sozialpolitik besaßen. Wie erwähnt, zielte die geplante künftige nationale Rentenversicherung ausschließlich auf die bis