Kapitel 2 Die Konstruierung des Wohlfahrtsstaates seit 1945
A. Gesundheits- und Berufs-Sozialversicherungen
Zwischen 1989 und 1990 wurden vier Gesundheits-Sozialversicherungen eingeführt, sowohl für die bis dahin nicht erfassten staatsrelevanten Personen – Abgeordneten der Stadträte und Dorfverwalter (1989), die Familienangehörigen der Lehrer und Verwalter der privaten Schulen (1990) –, als auch zum ersten Mal für die sozial Benachteiligten bzw. schutzbedürftigen Personen:
Arme und Behinderte (1990). Mit dem Erlass des „Gesetzes über die Gesundheitsversicherung für Landwirte“ im Juli 1989 wurde eine neue Berufs-Sozialversicherung für landwirtschaftlich Beschäftigte aufgebaut, die eigentlich eine Institutionalisierung der existierenden regionen- bzw.
personenbegrenzten Maßnahmen war. 19 Pflichtversichert sind die Mitglieder der Bauerngenossenschaften und vor allem alle über 15-jährigen landwirtschaftlich Beschäftigten.
Neben der medizinischen Versorgung sind pauschale Geldleistungen für Mutterschaft, Invalidität und Beerdigung zu gewähren, jedoch keine Altersleistungen.
Bis dahin gab es insgesamt fünf Berufs- und zehn Gesundheits-Sozialversicherungen, deren Strukturen in der Übersicht 2-2 dargestellt werden. Zwei Merkmale sind erwähnenswert. Erstens, die Versicherten leisten im Allgemeinen weniger als ein Drittel der Beiträge gegenüber einem deutlich höheren Beitragsanteil von Arbeitgebern und der Regierung. Zweitens, die Regierung übernimmt je nach Status der Versicherten unterschiedliche Beitragsanteile. Für manche Versicherten und vor allem die sozial Schwachen wie z.B. Landwirte und arme Haushalte übersteigt dieser Anteil sogar 70%. Dies prägt als institutionelle Erbschaft weiterhin die neuen Sozialversicherungen. Eine Sozialversicherung ohne staatlichen Beitragszuschuss wäre nicht nur unvorstellbar, sondern auch unakzeptabel. 1999 wurde die BV und die Versicherung für Lehrer und Verwalter der privaten Schulen zusammengelegt in die Versicherung für Beamte und Lehrer.
19 Mitte der 1980er Jahre wurde eine Sozialversicherung für Landwirte in den DPP-regierten Kreisen durchgeführt.
Die KMT-Regierung ahmte diese Maßnahme nach und führte stufenweise eine Sozialversicherung für Landwirte ein: 1985 für Mitglieder der 41 Bauerngenossenschaften mit stabiler Verwaltung und Finanzlage, 1987 für die zwei regierungsnahen Städte Taipei und Kaohsiung und 1988 für alle Mitglieder der Bauerngenossenschaften.
Übersicht 2-2: System der Sozialversicherungen 1994
Zweige der
Sozialversicherungen
Jahre der Ein- führung
Erfasste Zielpersonen Beitrags-satz (In %)
Verteilungsverhältnis der Beiträge (In %)
Gedeckte Risiken
Versicherte in % der Gesamtbe-völkerung (1993)
R. A. V.
Militärversicherung 1953 Soldaten 8% Gemeiner
Soldat: 100 Offizier: 65
- Gemeiner Soldat: 0 Offizier:35
Invalidität Abschied Tod
-Arbeiterversicherung 1958 Arbeiter u. Angestellte zwischen 15-60 Jahre, Selbständige, die Mitglieder einer Berufsgewerkschaft sind.
6,5% 80 20 Mutterschaft
Krankheit Unfall Invalidität Alte Tod
38,88%
Beamtenversicherung 1958 Öffentlich Bediensteten 6,4% 65 - 35 Mutterschaft Krankheit Unfall Invalidität Alte Tod
2,73%
Versicherung für pensionierte Beamten
1965 Ruhestandsbeamten, die keine Ruhesandszahlung erhalten
8% - - 100 Invalidität
Tod
0,01%
Versicherung für Lehrer und Schulverwalter der privaten Schulen
1980 Lehrkräfte u. Angestellte in privaten
Bilddungsangestalten
4,75% 32,5 32,5 32,5 Mutterschaft Krankheit Unfall Invalidität Alte Tod
0,19%
Krankenversicherung für Familienangehörigen der Beamten
1982 Ehegatten u. Eltern der Beamten
3% - 5%
(pro Person)
50 - 50 Krankheit
Unfall
4,66%
Krankenversicherung für pensionierte Beamten
1985 Ruhestandsbeamten 9% 50 - 50 Krankheit
Unfall
0,35%
Krankenversicherung für Ehepartner der
pensionierten Beamten
1985 Ehegatten der Ruhestandsbeamten
9% 50 - 50 Krankheit
Unfall
0,25%
Krankenversicherung für pensionierte Lehrer und Schulverwalter der privaten Schulen
1985 Ruhestandslehrkräfte u.
Angestellte in privaten Bilddungsangestalten
9% 25 25 50 Krankheit
Unfall
Mit ihren Ehegatten 0,0064%
Krankenversicherung für Ehepartner der
pensionierten Lehrer und Schulverwalter der privaten Schulen
1985 Ehegatten der
Ruhestandslehrkräfte u.
Angestellte in privaten Bilddungsangestalten
9% 25 25 50 Krankheit
Unfall
Mit Pensio- nären:
0,0064%
Gesundheitsversicherung für Landwirte
1989 Mitglieder der
Bauerngenossenschaft u.
landwirtschaftliche Arbeiter über 15 Jahre
2,55% 70 - 30 Mutterschaft
Krankheit Invalidität Tod
8,16%
Krankenversicherung für Stadtrat und Dorfverwalter
1989 Abgeordnete u. Vertreter in Gemeinden
6,5% -8,5%
50 - 50 Mutterschaft
Krankheit Unfall Tod
0,13%
Krankenversicherung für Familienangehörigen der Lehrer und Schulverwalter der privaten Schulen
1990 Ehegatten der Lehrkräfte u. Angestellte in privaten
Bilddungsangestalten
3% - 5%
(pro Person)
25 25 50 Krankheit
Unfall
0,19%
Gesundheitsversicherung für Haushalt mit niedrigen Einkommen
1990 Einkommengeringfüßige - 100 - 0 Mutterschaft
Krankheit Unfall
0,55%
Anmerkung:
1 R = Regierung, A = Arbeitgeber, V = Versicherten.
2 Der Anteil aller Versicherten an der Gesamtbevölkerung betrug 1993 56,1%.
Quelle: Wu 1992 (übersetzt von Verfasser), Lin Jen-jen 2000: 29 f.
B. Einführung der Nationalen Gesundheitsversicherung20
Die erste allgemeine sozialpolitische Absicherung mit Risiko- und Finanzierungsausgleich erfolgte im Krankheitsfall bzw. durch die Einführung der Nationalen Gesundheitsversicherung (im Folgenden: NGV) im März 1995. Die zentralisierte NGV – vom Staat organisiert und verwaltet – integrierte die medizinische Versorgung aus den Berufs- und Gesundheits- Sozialversicherungen und schloss zudem 41% der bisher nicht krankenversicherten Bevölkerung mit ein, vor allem Alte und Kinder. 2004 erfasste sie 97% der Gesamtbevölkerung. Durch die Gliederung der Versicherten nach Berufen und die Struktur der Beitragsverteilung sind die Spuren der bestehenden Berufs-Sozialversicherungen in der NGV deutlich zu erkennen (Übersicht 2-3).
Der Staat übernimmt alle Beitragskosten für bestimmte sozial Schwache: arme Haushalte, Schwerbehinderte, Senioren über 70 Jahre in armen Haushalten, Ureinwohner unter 20 bzw. über 55 Jahre und nicht zuletzt die Veteranen. Im Vergleich mit westlichen Ländern ist der Beitragssatz niedrig; seit September 2002 liegt er bei 4,55%.21 Allerdings werden nur die medizinischen Sachleistungen gewährt, keine Geldleistungen für die Einkommenssicherung wie das Krankengeld.
Übersicht 2-3: Personenkreis und Beitragsverteilungsverhältnis der NGV
Gliederung der Versicherten Beitragsverteilungs-Verhältnis
R A V
Kategorie 1 Öffentlich Bedienstete Hauptversicherte und
Familienangehörige
60 40
Lehrer und Verwalter der privaten Schule 30 30 40
angestellte Beschäftigte in privaten und öffentlichen Unternehmern
10 60 30
Arbeitgeber, Selbständige, professionelle Selbständige 0 0 100 Kategorie 2 Mitglieder der Berufsgewerkschaften, ausländische Schiffer 40 0 60 Kategorie 3 Mitglieder der Bauerngenossenschaft, Fischer und
Personal der landwirtschaftlichen Wasserversorgung
70 0 30
Kategorie 4 Familienangehörige der Soldaten 60 0 40
Kategorie 5 Haushalte mit geringeren Einkommen 100 0 0
Kategorie 6 Veterane, Hinterbliebene Veterane 100 0 0
Hinterbliebene 70 30
Sonstige Hauptversicherte und
Familienangehörige
40 0 60
Anmerkungen: R = Regierung, A = Arbeitgeber, V= Versicherte.
Quelle: Das Gesetz über die Nationale Gesundheitsversicherung von 1995.
20 Als die erste allgemeine und umfassende Sozialpolitik ist die Nationale Gesundheitsversicherung für die Konstruktion des taiwanischen Wohlfahrtsstaates von großer Bedeutung. Seit dem letzten Jahrzehnt gibt es viele wissenschaftliche Forschungen, die dieses Thema erschöpfend behandeln (Lin 1996, Lin 1997, Lue 1999, Lin Jen- jen 2000, Chou 2002).
21 Alle hier beigefügten Daten bzw. nähreren Informationen über die NGV sind unter der Webseite des Bureau of National Health Insurance zu finden (www.nhi.gov.tw).
(3) Sozialhilfe
1997 wurde das Sozialhilfegesetz von 1980 revidiert, was zahlreiche fundamentale Änderungen zur Armutsgrenze, Bedarfsprüfung und neuen Leistungen mit sich brachte. Die Armutsgrenze, die für den Umfang der Sozialhilfe entscheidend ist, wird als Lebensunterhaltsminimum (im Folgenden: LUM) definiert und beträgt einheitlich 60% der durchschnittlichen Konsumausgaben pro Kopf (im Folgenden: DKA) des Vorjahres. Da die Höhe der DKA je nach administrativer Region unterschiedlich ist, gibt es insgesamt vier Armutsgrenzen in Taiwan, deren Höhe für das Jahr 2005 in der letzten Spalte der Übersicht 2-4 dargestellt wird. Nach der Umrechnung entsprach die Armutsgrenze in der Provinz Taiwan und der Hauptstadt Taipei 2005 jeweils 52%
und 82% des gesetzlichen Mindestlohns bzw. 21% und 33% der durchschnittlichen Monatslöhne im Bereich der Manufacture.
Übersicht 2-4: Armutzgrenze und Haushaltstypen der Sozialhilfe nach Regionen 2005 Regionen und
Typen des Haushalts
Type 1 Type 2 Type 3 LUM
(In NT$) Provinz Taiwan Alle Mitglieder des
Haushaltes sind arbeitsunfähig, ohne Einkünfte und Eigentum.
Ohne die Sozialhilfe können sie das Leben nicht leisten.
Unter 1/3 aller Mitglieder des Haushaltes sind arbeitsfähig. Die DMEKH sind niedriger als 2/3 des LUM.
Die DMEKH sind niedriger als das LUM.
8.774 Fu-gian, Kinmen
und Lienchiang
6.300
Kaohsiung Unter 1/3 aller Mitglieder des
Haushaltes sind arbeitsfähig.
DMEKH sind niedriger als LUM.
9.711
Taipei Type 0 Type 1 Type 2 Type 3 Type 4 13.562
In NT$
Alle Mitglieder des Haushaltes haben keine Einkünfte.
0< DMEKH <
1.938
1.938 <
DMEKH <
7.750
7.750< DMEKH
< 10.656
10.656 <
DMEKH< 13.562 Anmerkungen :
1 LUM =das Lebensunterhalsminimum = die Armutsgrenze, DMEKH = die Durchschnittsmonatseinkünfte pro Kopf des Haushaltes.
2 2004 lag die Höhe des gesetzlichen Mindestlohns, der durchschnittlichen Monatslöhne im Bereich der Herstellung sowie im Industrie- und Dienstleistungsbereich jeweils bei NT$ 15.840, NT$ 40.611 und NT$ 43.021.
Quelle: Innenministerium 2005 (http://www.sowf.moi.gov.tw/10/new10/htm), Monthly Statistics of the Republic of China (Spril) 2005, Tabelle 3-6 (www.dgbas.gov.tw).
Zielgruppe der Sozialhilfe ist der Haushalt, nicht die Person. Bei der Bedarfsprüfung werden alle Einkünfte und Vermögen der Gemeinschaft des Haushaltes berücksichtigt, die dem traditionellen Familiengedanken entsprechend sehr weit ausgedehnt ist.22 Liegen die durchschnittlichen Haushalteinkommen unter dem LUM, wird dieser Haushalt als armer Haushalt definiert bzw. dem
22 Zur Gemeinschaft des Haushaltes gehören (§ 5 Sozialhilfegesetz, zitiert nach Chung 2000: 81 f.):
- die in gerader Linie verwandten Personen, einschließlich der bereits verheirateten Abkömmlinge, es sei denn, sie wären leistungsunfähig;
- die in der Seitenlinie verwandten Personen, die zusammenleben, und die Verwandten, die unterhaltspflichtig sind;
- Verwandte, deren Unterhaltsaufwendungen bereits steuerlich begünstigt wurden.
Einkommensniveau zufolge den verschiedenen Typen der armen Haushalte zugeordnet (Übersicht 2-4), die für Art und Höhe der Leistungen entscheidend sind. Im Mittelpunkt der Leistungen steht der Lebensunterhaltszuschuss (LUZ), dessen Struktur in der Übersicht 5 zusammengefasst wird.
Während der LUZ für die sehr armen Haushalte (Typ 1 bzw. Typ 0) pro Kopf gezahlt wird, ist diese Leistung für die andere Haushaltstypen nur als Pauschalbetrag zu gewähren (Spalte 3 der Übersicht 2-5). Eine zusätzliche Leistung in Höhe von 20% bis 40% des LUZ wird für die in armen Haushalten lebenden Über-65-Jährigen, Behinderten und Schwangeren ab dem sechsten Monat gewährt. Die medizinischen Unterstützungen umfassen die Beihilfe für den Beitrag und die Praxisgebühr der NGV sowie die nicht von der NGV gedeckten Kosten. Die Notfall- und Katastrophenhilfe werden von den Kommunen geregelt. Im Gesetz ist verankert, dass die Höhe der durchschnittlichen Gesamtsozialhilfeleistungen pro Kopf nicht das Niveau des gesetzlichen Mindestlohns (NT$ 15.840 im Jahr 2004) übersteigen dürfen. Trotz der Novelle ist der Umfang der Sozialhilfe immer noch sehr gering. Er erfasste 1998 nur 0,6% der Gesamtbevölkerung bzw.
0,9% aller Haushalte.
Übersicht 2-5: Struktur des Lebensunterhaltszuschusses der Sozialhilfe 2005 Regionen Typen des
armen Haushaltes
LUZ für Familien LUZ für Kinder1
Bildungs zuschuss2
Alters-zuschuss
LUZ für Behinderte
Arbeit statt Hilfe In NT$/Monat/
Haushalt
In NT$/ Monat/Person In NT$/Tag/
Person Provinz
Taiwan
1 7.100/Person - - 6.000 Mittel und
schwer behindert:
6.000 leicht behindert:
3.000
-2 4.000 1.800 4.000 600
3
-Taipei 0 11.625/Person,
8.719/ab den dritten Kopf
- -
-1 8.950/Person 600
2 4.813 5.813 4.000
3 - 5.258
4 - 1.000
Kaohsiung 1 8.828/Person - -
-2 4.000 1.800 4.000 600
3 -Fu-gian,
Kinmen und Lien- Chiang
1 Kinmen: 5.900/
Person; Lienchiang:
6.000/Person, 4.425/
ab den dritten Kopf
Kinmen:
300 für Grundschule, 500 für Mittelstufe
-
-2 Kinmen: 4.000;
Lienchiang: 4.200
4.000 600
3 -Anmerkungen:
1Der LUZ für Kiner wir in der Provinz Taiwan den Unter-15-Jährigen, in Taipei den Unter-18-Jährigen, in Kao-hsiung den Unter-15-Jährigen ohne Verwandtschaft gewährt.
2Der Bildungszuschuss wird in der Provinz Taiwan, Kao-hsiung und Fu-gian den Schülern in Gymnasien und Schulen, in Taipei den Schülern unter 18 Jahre gewährt.
Quelle: Innenministerium (http://www.sowf.moi.gov.tw/10/new10/htm). Stand der Angabe aus dem Internet: 2005.
(4) Wohlfahrtsdienste
Durch die Gesetzesrevisionen, neuen Gesetzgebungen und die Gründung entsprechender Behörden wurden die Wohlfahrtsdienste für Jugendliche, Frauen und Ureinwohner erstmals eingerichtet und für Behinderte und Kinder ausgebaut (Hsiao und Sun 2000: 48 f.). Das Behindertenwohlfahrtsgesetz von 1980 wurde im Jahr 1990 und 1997 revidiert. Neben der Entstigmatisierung durch eine Namensänderung des Gesetzes zum „Gesetz über den Schutz für physisch und psychisch kranke Personen“ waren die Gewährung der Transferleistungen für die Einkommenssicherung (durch die Einführung des Lebensunterhaltszuschusses) und die Durchführung der beschäftigungsfördernden Maßnahmen von besonderer Bedeutung (Kontroll-Yuan 2002: 55). Der Schutz für Kinder, Jugendliche und Frauen vor physischer und psychischer Gewalt und sexuellem Missbrauch wurde oft als Privatangelegenheit bzw.
Familiensache betrachtet, weshalb eine staatliche Intervention als unnötig angesehen wurde. Mit der ersten Revision des Kinderwohlfahrtsgesetzes im Jahr 1992, einer Reihe von neuen Sozialgesetzgebungen zum Schutz vor Gewalt und ferner der Gründung der dafür zuständigen Behörden wurde dieser Bereich „entprivatisiert“ und zum Ziel öffentlicher Intervention.23 Zu den sozial Schwachen zählen in Taiwan ebenso die Ureinwohner, die c.a. 1% der Gesamtbevölkerung stellen und sich mit niedriger Lebenserwartung, geringerem Bildungs- und Einkommensniveau und einer hohen Arbeitslosigkeit konfrontiert sehen. Im Dezember 1996 wurde das Komitee für die Ureinwohnerangelegenheiten im Exekutiv-Yuan gegründet, das zahlreiche Maßnahmen gegen die genannten Probleme beschloss.24 Aufgrund der genannten Entwicklung wurde das System der Wohlfahrtsdienste ausgebaut, das aus fragmentierten, durch separate Gesetze geregelten Programmen für verschiedene soziale Gruppen besteht. Abgesehen von den Behinderten gewährt dieses System keine wiederkehrenden Tranferleistungen. Betont werden gruppenspezisiche Sachleistungen und Schuzmaßnahmen.
(5) Arbeiterschutz und Beschäftigung