Zwischenfazit

Die Gewaltenteilung im taiwanischen politischen System entsteht aus dem semi-präsidentiellen Regierungssystem und lässt sich zwischen der Exekutive und der Legislative ansehen. Deshalb wird das policy-making vornehmlich durch das Maß an der Gewaltenteilung zwischen den beiden Organen bestimmt. Beim „unified government“, also wenn Exekutive und Legislative unter der Kontrolle einer parteilichen Mehrheit stehen – die Zeit der KMT-Regierung nach der

55 Vgl. Artiekl 70 der Verfassung.

Demokratisierung bis zum Jahr 2000 –, stellt sich das policy-making als eine Kooperation zwischen den beiden Organen dar, wobei der Exekutive eine entscheidende Rolle zukommt.

Dagegen steigt beim „divided government“ – die Zeit der DPP-Regierung seit 2000 – zwar die Einflussnahme der Legislative, das policy-making ist aber von der politischen Konstellation bzw.

der Zahl und der Kohäsion der Parteien im Parlament abhängig, die wiederum durch das Wahlsystem bestimmt wird. Oft sind der politische Konflikt und die Sackgasse zwischen den beiden Organen die Folge. Trotz eines hohen Maßes an Gewaltenteilung ist das policy-making bzw. eine politische Abweichung vom Status quo möglich, wenn „a single hierarchical party unifies the various separated powers“ (Cox und McCubbins 2001: 46). Wissenschaftliche Forschungen über das amerikanische politische System weisen darauf hin: „Unification of interests across the branches of government serves to make highly divided system operable“

(Shugart und Haggard 2001: 95). Dies kommt vor, wenn eine hegmonische politische Partei in den Wahlen auf allen Ebenen dominieren kann. Nur wenn die Exekutive und die Legislative von unterschiedlicher parteilicher Mehrheit kontrolliert werden und keine legislative Koalition gebildet werden kann, kommen die aus einem hohen Maß an Gewaltenteilung erzeugten Probleme, wie „deadlock“ und „impasse“, zustande. Mit „procative power“ des Staatspräsidenten wie z.B.

„decree power“ können diese Probleme gewissermaßen beseitigt werden. Fehlen dem Staatspräsidenten diese legislativen Befugnisse, obliegt die Lösung dieser Probleme einer stabilen legislativen Mehrheit, die hinter dem Staatspräsidenten steht.

Interessant ist die Frage, ob das präsidentielle Regierungssystem die in den letzten Abschnitten erwähnte klientelistische oder programmatische Verbindung zwischen Parteien/Kandidaten und Wählern fördert. Dafür sehen Kitschelt und Wilkinson keinen Anhaltspunkt und argumentieren wie folgt (2007: 43). Einerseits tendiert der Staatspräsident zur programmatischen Orientierung, da er auf die Unterstützung von „median voters“ angewiesen ist, die vornehmlich durch die Gewährung von „collective goods“ zu erreichen bzw. zu gewinnen sind. Andererseits kann der politische Klientelismus durch das präsidentielle System verstärkt werden, weil „the single-handed leverage of presidents over discretionary funds and appointments in many polities creates tremendous capacity for patronage and favoritism that allows incumbents or candidates with the right credentials to cobble together patchwork coalitions of supporters who expect to benefit from presidential clientelistic largesse“ (ebd.). Laut der in diesem Abschnitt erörterten These kommt es bei der Beantwortung dieser Frage auf die Gewaltenteilung – ausgedrückt durch das Vorhandensein von „unified“ oder „divided government“ – bzw. auf das Maß an der Fragmentierung des Parteiensystems an.

Weil es beim „unified government“ dem Staatspräsidenten (der Exekutive) besser gelingen kann, die politischen Ideen in konkrete Politik umzusetzen, und die Einigung der Kontrolle über die Exekutive und die Legislative bei einer Partei zu einer eindeutigen „accountability“ bei Wählern führt, tendiert der Staatspräsident mit einer programmatischen Orientierung die Unterstützung der

„Mitte“ Wähler zu gewinnen. Beim „divided government“ mit einem fragmentierten

Mehrparteien- system ist es häufig vorgekommen, dass die Exekutive keine parlamentarische Mehrheit erhält und es dem Staatspräsidenten somit schwer fällt, seine politischen Ideen in die gewünschtenpolicies umzusetzen. Um diesem entgegenzuwirken, versucht der Staatspräsident oft durch Patronage die notwendige Unterstützung zu gewinnen und/oder „to circumvent congress and parties“ (Mainwaring und Shugart 1997a: 434 f.). Ferner wird der Staatspräsident (die Exekutive) bei der Festlegung der öffentlichen Politik die Interessen der Abgeordneten berücksichtigen, um sie zufrieden zu stellen und sich damit ihre Unterstützung bei Gesetzesvorhaben zu sichern. Von großer Bedeutung ist, dass der Staatspräsident selbst die Quelle eines Partikularismus sein kann. Als wichtiger politischer Akteur kann er oft spezifische Programme aufstellen, den legislativen Prozess initiieren und die Ausfertigung von Gesetzen zugunsten seiner Partei steuern. Dies wird im Kapitel 5 anhand der Analyse des taiwanischen Alterssicherungssystems seit 2000 aufgezeigt.

Zusammenfassung: Ein integrierter Ansatz zur Erklärung der Entwicklung des taiwanischen Alterssicherungssystems seit den 1990er Jahren

Mit einem integrierten theoretischen Ansatz, der die in diesem Kapitel erörterten drei Institutionen zusammenfasst, wird die Entwicklung des taiwanischen Alterssicherungssystems seit den 1990er Jahren analysiert, die drei Dimensionen erfasst: (1) den Auf- und Ausbau des Basisalterssicherungssystems, das auf den aus Haushaltsmitteln finanzierten, statusspezifischen Alterszuschussprogrammen beruht, (2) die Reformen der bestehenden Institutionen der Alterssicherung – in den Berufs-Sozialversicherungen und der staatlichen und obligatorischen betrieblichen Altersversorgung, und (3) die Konstruktion des künftigen nationalen Rentensystems.

Die drei erwähnten Institutionen – (1) das Wohlfahrtssystem, (2) die politischen Institutionen der Interessenrepräsentation durch Wahlen und Parteien und (3) das Regierungssystem hinsichtlich der verfassungsmäßigen Gewaltenteilung zwischen der Exekutive und der Legislative für das policy-making – wirken dynamisch bzw. unterschiedlich in den drei politischen Phasen zusammen:

1992 bis 1995, 1996 bis zum April 2000 und vom Mai 2000 bis 2005. In verschiedenen politischen Phasen prägen die Wechselwirkungen zwischen den drei Institutionen in unterschiedlichen Dimensionen des Alterssicherungssystems bestimmen so die Entwicklungsdynamik, die institutionellen Ausgestaltungen und die Inhalte des Alterssicherungssystems. Das Grundgerüst der Analyse wird in der Übersicht 3-2 dargestellt. Auf die folgenden Argumente wird in den nächsten Kapiteln eingegangen.

Die Konstruktion des taiwanischen Wohlfahrtsstaates bis zum Beginn der 1990er Jahre verursachte gravierende Unsicherheit, Ungleichheit und Stratifizierung. Diese Probleme stellten sich vor allem im Alterssicherungssystem dar: Man erkannte einen schroffen Kontrast zwischen den staatsrelevanten Personen – Beamten, Lehrern, Militärpersonal und Veteranen – und den Senioren ohne staatliche Unterstützungen. Dies bildete eine wichtige politische Basis für die

Wahlkampfsmobilisierung der oppositionellen DPP bei der ersten demokratischen Parlamentswahl 1992.

Die politische Liberalisierung seit 1987 bzw. eine Reihe von Verfassungsreformen Anfang der 1990er Jahre führten zum graduellen Prozess der Demokratisierung durch die regelmäßig stattfindenden, freien und demokratischen Wahlen, die dem taiwanischen politischen System einen ständigen bzw. ernstlichen politischen Parteienwettbewerb bescherten, der überwiegend zwischen der dominierenden KMT und der wichtigsten Opposition DPP stattfand. Als extern formierende Partei verfügte die DPP über keine öffentlichen Ressourcen, so dass sie versuchte, vornehmlich durch Ideologien, und zwar in erster Linie durch politische Ideologien – wie etwa die Demokratisierung, politische Reformen und die nationale Identität Taiwans – ihren Anhängerkreis zu vergrößern. Neben den parteilichen Ideologien wurden die angewendeten Wahlkampfstrategien stark durch das Wahlsystem beeinflusst. Durch das nur in wenigen Ländern praktisierte SNTV/MMD-Wahlsystem für die Parlamentswahl wurden kandidatenzentrierte Wahlverhalten gefördert und vor allem die vom KMT-Regime seit den 1950er Jahren auf kommunaler Ebene fest gebildete klientelistische Verbindung zwischen Parteien/politischen Bettbewerbern und Wählern intensiviert. Dies führte zusammen mit dem Tatbestand, dass sozioökonomisch begründete ideologische Differenzen traditionell nur eine geringe Bedeutung für das Parteiensystem Taiwans haben, zur diversen Interessenrepräsentation der Mandate, die stark von wahlkreisspezifischen, demographischen und wirtschaftlichen Bedingungen abhängig war. Bei der ersten demokratischen Parlamentswahl 1992 wurde eine beitragsfreie Altersrente zuerst von einem DPP-Kandidaten als eigene Strategie für die Kultivierung von „personal vote“ in seinem Wahlkreis mit Erfolg angewendet, in dem viele ältere Bauern wirtschaftlich auf Schwierigkeiten stießen. In der Folgezeit übte die extern entstehende oppositionelle DPP scharfe Kritik an der aus dem Wohlfahrtssystem erwachsenden Ungleichheit und Stratifizierung der Alterssicherung. Sie propagierte diese Probleme, verwendete sie als zentrales Instrument zur Wahlkampfmobilisierung und forderte somit die KMT-Regierung heraus. Durch den quasi permanenten Wahlkampf in den 1990er Jahren – außer 1999 fand mindestens eine Wahl in jedem Jahr der 1990er Jahre statt – avancierte die Alterssicherungsfrage in einer kurzen Zeit zum wichtigsten nationalen Thema.

Inwieweit das Thema der Alterssicherung in konkrete Politik umwandelt wird, hängt im semi-präsidentiellen Regierungssystem maßgeblich von der Struktur der verfassungsmäßigen Gewaltenteilung zwischen der Exekutive und der Legislative im Blick auf das policy-making ab.

Bis zum ersten Regierungswechsel im Mai 2000 hatte die KMT in ihrer Amtszeit mit der Dominanz in der Legislative und der Exekutive, die nach der Demokratisierung 1987 nicht gleich erschüttert wurde, das Maß an Gewaltenteilung im politischen System verringert und somit konnte sie auf den erneuten sozialpolitischen Vorstoß mit verschiedenen sachadäquaten Maßnahmen zur Alterseinkommenssicherung schnell, substantiell und punktgenau reagieren.

Nach dem Regierungswechsel 2000 ergab sich ein hohes Maß an Gewaltenteilung wegen des

„divided government“, namentlich durch die Kontrolle der Exekutive und der Legislative von

zwei gegensätzlichen Parteien. So sah sich die DPP-Regierung mit harten politischen Auseinandersetzungen konfrontiert und befand sich in einer schwierigen Lage, die öffentliche Politik nach ihrem Willen bzw. Interesse durchzusetzen. Dies bewirkte bei der Entwicklung des Alterssicherungssystems die Diskontinuität, die Segmentierung und ständige Änderung der Konzepte über das künftige Rentensystem. Erst nach der Parlamentswahl Ende 2001 wurde die parteiliche Konstellation im Parlament geändert und die politische Sackgasse beseitigt.

Dabei wird die Ausgestaltung der eingeführten Alterssicherungsmaßnahmen gewissermaßen durch die Logik der politischen Kompetition bestimmt. Die fehlende parteipolitische Ideologie hinsichtlich der sozialen Sicherung, die Orientierung der politischen Akteure an kurzfristigen Wahlerfolgen und die patronagezentrierte politische Kompetition gereichen den politischen Akteuren zur Partikularität in der Sozialpolitik. So entwarf die KMT-Regierung im heftigen und scharfen politischen Wettbewerb verschiedene Ad-hoc-Alterszuschussprogramme zur Verbesserung der Alterseinkommenssicherung gegen die rentenpolitische Herausforderung der Opposition. Mit diesen Maßnahmen, die gruppenspezifisch und deshalb hoch personen- konzentriert sind, direkte Transferleistung gewähren und vor allem keine komplizierte Technik für die Verwaltung und die Finanzierung erfordern, ist es der KMT gelungen, deutliche „credits“ bei Wählern bzw. Senioren zu gewinnen. Allerdings erzeugten diese institutionell segementierten Alterszuschussprogramme neue Ungleichheit zwischen den Senioren mit verschiedenem sozialem Status. Bei der Reform der bestehenden berufsbezogenen Institutionen für die Alterssicherung, die kaum ein Wahlkampthema darstellte und deshalb von den Wirkungen des politischen Wettbewerbs isoliert war, und der Konstruierung des nationalen Rentensystems, die vornehmlich durch die Initiative der DPP – das Vorlegen der ersten Gesetzesvorlage über die nationale Rentenversicherung im Parlament – erzeugt, aber nicht besonders im Wahlkampf betont wurde, kam der Exekutive eine zentrale Rolle zu. Nach dem Regierungswechsel 2000 blieb dies kaum verändert. Die polarisierte Parteienkonkurrenz seit 2004 führte aber dazu, dass das Problem der Ungleichheit im Alterssicherungssystem durch die vom Staatspräsidenten Chen (DPP) initiierten Maßnahmen verschärft wurde. Bei der Frage der Alterssicherung bevorzugte er eine Partikularität und interpretierte diese als Umverteilungsgerechtigkeit, nämlich die Abschaffung der Privilegien der Alterssicherung für die staatsrelevanten Personen gegenüber der Leistungserhöhung im Alterszuschussprogramm für Landwirte und Fischer. Die Alterssicherungsfrage stellt nicht nur eine sozialpolitische Frage dar, sondern eine Frage der Umverteilungsgerechtigkeit zwischen den zwei Berufsgruppen, die jeweils (vornehmlich) hinter der KMT und der DPP steht.

Das bestehende soziale Sicherungssystem bzw. seine Entwicklung beeinflussen die weitere Entwicklung der wohlfahrtsstaatlichen Institutionen. In einem von Sozialversicherungen dominierten Wohlfahrtssystem wurde eine aus Haushaltsmitteln finanzierte, auf dem Sozialbürgerrecht beruhende Volksrente vom Anfang an von der Regierung in der Planung des künftigen Rentensystems abgelehnt, während hingegen einer Rentenversicherung den Vorzug gegeben wurde. Mit dem Auf- und Ausbau des Basisalterssicherungssystems, das aus den eben

erwähnten Alterszuschussprogrammen besteht, stellten sich bis 2004 über 70% der Menschen über 65 Jahre als Empfänger der staatlichen Transferleistung dar. Dadurch ging die politische Bedeutung einer universalen Institution für die Alterssicherung allmählich verloren, was durch die Veränderung der Rentenentwürfe der Regierung erkannt werden kann, also von einer umfassenden und vor allem die bestehenden Berufs-Sozialversicherungen integrierenden Rentenversicherung hin zu einer kleinen Rentenversicherung, die nur auf die bis dahin nicht sozialversicherten Personen zwischen 25 und 65 Jahren zielen sollte, also vornehmlich die Hausfrauen, Studenten und Langzeitarbeitslosen.

Wie erwähnt, betraf die Entwicklung des Alterssicherungssystems seit den 1990er Jahren drei Dimensionen – den Auf- und Ausbau des Basisalterssicherungssystems, die separaten Reformen in bestehenden berufsbezogenen Institutionen der Alterssicherung (in der Beamtenversicherung sowie in der staatlichen und obligatorischen betrieblichen Altersversorgung) und die Konstruktion des künftigen nationalen Rentensystems –, die jeweils ein unterschiedliches Entwicklungsmuster charakterisierten bzw. auf verschiedener Ebene erfolgten. Die layering-Entwicklung kam im Auf- und Ausbau des Basisalterssicherungssystems durch die Einführung verschiedener status- differenzierter Alterszuschussprogramme vor und wurde stark durch den politischen Wettbewerb beeinflusst. Die institutionelle conversion erfolgte sowohl im Regel-Alterssicherungssystem der Berufs-Sozialversicherungen (die Änderungen auf der ersten und zweiten Ebene) als auch im System der beruflichen Altersversorgung (die Änderungen auf der dritten Ebene); sie wurden vornehmlich durch die endogenen Probleme der jeweilien Systeme erzeugt und stellten in erster Linie die Verwaltungsarbeit dar. Durch eine mutidimensionelle Entwicklung erhöht sich die Komplexität des gesamten Alterssicherungssystems, was sich wiederum hemmend auf die Konstruktion eines universalen Rentensystems auswirkt, das die bisher kaum im Wohlfahrtssystem Taiwans betonte Umverteilung und soziale Solidarität fördern kann.

Übersicht 3-2: Ein integrierter Ansatz zur Erklärung der Entwicklung des taiwanischen Alterssicherungssystems seit den 1990er Jahren 1992-1995 1996-04. 2000 05.2000-2005 Zeit der KMT-RegierungZeit der DFP-Regierung WohlfahrtssystemProbleme in Bezug auf die Alterseinkommenssicherung: Sicherungslücke, Ungleichheit und Unsicherheit

Auswirkungen aus derEntwicklung des Alterssicherungssystems in letzter Phase wie vorstehend Wichtigstes politisches Ereignis die erste demokratische Parlamentswahldie erste direkte Präsidentschaftswahldererste Regierungswechsel Wahlen Intensität die zum ersten Mal stattfindendenWahlenzur/zum: - Nationalen Versammlung - Parlament - Oberbürgermeister in Taipei und Kao-shiung - Gouverneur der Provinz Taiwan die Wahlen nach der Demokratisierung: Bürgermeisterwahl

die zum ersten Mal stattfindendenWahlen: Präsidentschaftswahl die Wahlen zur/zum - Parlament - Nationalen Versammlung - Bürgermeister -Oberbürgermeister in Taipei und Kao-shiung

die Wahlen zur/zum - Präsidenten - Parlament - Nationalen Versammlung - Bürgermeister - Oberbürgermeister in Taipei und Kao-shiung Wichtigste Wahlkampfsthemen und ihr Stand

- Alterssicherung - altersehrengeldzentriert -Nationale Sicherheit und politische Korruption plus Alterssicherung -politicszentriert

-NationsidentitätTaiwans - politisch polarisiert ParteienKMT vs. DFP (NP)KMT vs. DFP vs. NPPan-Blau (KMT+PFP+NP) vs. Pan-Grün (DFP+TSU) Regierungssystem-präsidentiell mit von der Nationalen Versammlung gewähltem Staatspräsidenten - Berufung des Premiers vom Staatspräsidenten durch parlamentarische Zustimmung

-semi-präsidentiell mit vom Volk gewähltem Staatspräsidenten - Berufung des Premiers vom Staatspräsidenten ohne parlamentarische Zustimmung (seit 1997)

wie vorstehend Parteiliche Mehrheit zwischen Exekutive und Legislative

kongruentkongruentnicht kongruent Maß an Gewaltenteilungklein mittelmäßiggroß Entwicklung des Alterssicherungssystems Auf- und Ausbau des Basisalterssicherungs- Systems

Alterszuschuss für Altersarmut und LandwirteAlterszuschuss für Fischer-Alterszuschuss für Senioren ohne staatliche Unterstützung - Leistungserhöhung des Alterszuschusses für Landwirte und Fischer Reform des bestehenden berufsbezogenen Systems - staatliche Altersversorgung - Reformentwurf über die bAV: Zusatzleistung in der Arbeiterversicherung

-Beamtenversicherung - Reformentwurf über die bAV: individuelles Kontosystem

-Reform der bAV - Reform des Sondersparprogramms Planung des nationalen Rentensystems integrierte nationale Rentenversicherungnationale Rentenversicherung mit „Verwaltungstrennung und Inhaltsintegration“-verschiedene Konzepte -kleine nationale Rentenversicherung

Kapitel 4 Entwicklung des Alterssicherungssystems in der Zeit der