Entwicklung in der Zeit des autoritären Staates von 1945 bis 1987 : Gründung des Wohlfahrtssystems durch Berufs-Sozialversicherungen, marginale Sozialhilfe und

Wohlfahrtsdienste – Staatsklientelzentrierung der Sozialpolitik mit schrittweiser Ausdehnung auf Beschäftigte der Privatwirtschaft

Diese lange Phase begann mit der Reintegration Taiwans in die Republik China 1945 und endete mit der Aufhebung des Kriegsrechtes 1987. In den vier Jahrzehnten ereignete sich ein fundamentaler Wandel in Politik, Wirtschaft und den internationalen Beziehungen. Die Grundlage des heutigen Wohlfahrtssystems wurde geschaffen, also die berufsdifferenzierten Sozialversicherungen mit Sozialhilfe und Wohlfahrtsdienste, welche jedoch eine marginale Rolle spielten. Geschützte Zielpersonen waren in erster Linie die staatsrelevanten Gruppen – Militär, Staatsbeamte, Lehrer und Schulverwalter der öffentlichen Schulen sowie die Arbeiter in öffentlichen Betrieben. Mit der allmählichen Ausdehnung der Arbeiterversicherung waren gegen Anfang der 1990er Jahre über 80% der Beschäftigten in der Privatwirtschaft sozial versichert.

2 Je nach Forschungsziel wird diese Entwicklungsgeschichte unterschiedlich eingeteilt (Lin 1994, Ku 1997, Chen 2001, Aspalter 2002). In der ersten staatlichen Veröffentlichung über die Analyse des taiwanischen Wohlfahrtssystems wurde die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung durch eine chronologische Darstellung der zentralen Merkmale der sozialpolitischen Ereignisse in vier Phasen gegliedert (Kontroll-Yuan 2002: 51 f.).

(1) „Soziale Sicherung“ in der Verfassung, die KMT-Parteiprogramme und die Regierungserklärung zur sozialen Wohlfahrt

Sowohl in der Verfassung der Republik von 1947 als auch in der Regierungserklärung in den 1960er Jahren sind deutliche Ähnlichkeiten mit den in den westlichen Wohlfahrtsdemokratien geprägten sozialpolitischen Aufgaben zu erkennen. In der Verfassung wurden im Kapitel

„Fundamentale Staatsaufgaben“ unter dem Abschnitt „soziale Sicherung“ in den Artikeln 152 bis 157 Regelungen zu den folgenden Themen festgelegt: die Beschäftigungsförderung, der Arbeiter- und Bauernschutz, der Interessenausgleich zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, die Sozialversicherung, die staatliche Vorsorge für sozial Schwache, der Mutterschafts- und Kinderschutz und der allgemeine Gesundheitsdienst.³ Wichtige KMT-Parteiprogramme zur Sozialpolitik sind den Vier Richtlinien der Sozialpolitik zu entnehmen. Betont wurden die Politik für Arbeiter und Landwirte sowie der Aufbau eines sozialen Sicherungssystems. 1965 gab die Regierung die erste Erklärung zur sozialen Wohlfahrt ab: die „Gegenwärtige Sozialpolitik vom Min Shen Chu I“ (im Folgenden: Gegenwärtige Sozialpolitik) mit dem Untertitel „Förderung sozialer Wohlfahrt, Verbesserung des Lebensstandards des Volks“. Ähnlich wie die relevanten Artikel in der Verfassung erfasste die Erklärung die zentralen Aufgaben eines Wohlfahrtsstaates:

die Sozialversicherung, die Sozialhilfe, die sozialen Dienste, die Beschäftigung, das Wohnungswesen, die Bildung und die Gemeindeentwicklung. Obwohl der Aufbau eines modernen sozialen Sicherungssystems als fundamentale Staatsaufgabe in der Verfassung vorgeschrieben und von der Regierung vor dem Take-Off der Industrialisierung erklärt wurde, entspricht die sozialpolitische Entwicklung – wie im Folgenden näher dargelegt wird – diesem Ideal nicht.

(2) Sozialversicherung

Im März 1950 wurde in der Provinz Taiwan das Arbeiterversicherungsprogramm eingeführt, das zuerst nur die in öffentlichen Betrieben beschäftigen Arbeiter in den Bereichen der Industrie, des

3 Artikel 152 Der Staat sorgt für angemessene Arbeitsmöglichkeiten für die arbeitsfähige Bevölkerung.

Artikel 153 Um Lebenshaltung und produktive Fertigkeiten von Arbeitern und Bauern zu verbessern, erlässt der Staat Gesetze und ergreift Maßnahmen zu ihrem Schutz.

Arbeitenden Frauen und Kindern wird besonderer Schutz gemäß ihres Alters und ihrer körperlichen Leistungsfähigkeit gewährt.

Artikel 154 Arbeiter und Kapital sollen auf der Grundlage der Prinzipien von Harmonie und Zusammenarbeit die produktiven Unternehmen weiterentwickeln. Schlichtungs- und Schiedsverfahren in Streitfällen zwischen Arbeit und Kapital regelt ein Gesetz.

Artikel 155 Der Staat richtet ein Sozialversicherungswesen ein, um die soziale Wohlfahrt zu fördern. Alten, Kranken und Behinderten, die nicht in der Lage sind, ihren Lebensunterhalt selbst zu verdienen, sowie den Opfern von Naturkatastrophen wird angemessene Unterstützung durch den Staat gewährt.

Artikel 156 Der Staat schützt die Mutterschaft und ergreift Maßnahmen zur Fürsorge für Mütter und Kinder, um das Fundament der Existenz und der Entwicklung des Volks zu sichern.

Artikel 157 Um die Volksgesundheit zu fördern, richtet der Staat im gesamten Staatsgebiet Einrichtungen der Hygiene und des Gesundheitsschutzes ein.

Zu berücksichtigen sind noch die relevanten Artikel über die Nothilfe, die Arbeitslosenunterstützung, die Sozialhilfe, die allgemeine Bildung und Erziehung (Artikel 108, 150 und 163).

Bergbaus und des Transports erfasste und später auf private Betriebe bzw. im Jahr 1956 auf die Zuckerrohrbauern ausgedehnt wurde.⁴ 1953 wurde eine Fischereiversicherung eingeführt. Diese Versicherungen deckten fünf Lebensrisiken ab: Arbeitsunfall, Invalidität, Mutterschaft, Tod und Alter. Die erste von der Zentralregierung initiierte Sozialversicherung war die Versicherung für Land-, See- und Luftstreitkräfte von 1953, die durch die Militärversicherung (MV) 1970 ersetzt wurde.⁵ Des Weiteren wurden bis Mitte der 1960er Jahre drei Sozialversicherungen eingeführt:

die Beamtenversicherung (BV) und die Arbeiterversicherung (AV) im Jahr 1958 sowie die Versicherung für pensionierte Beamte von 1965. Die zuvor von der Provinzregierung verwalteten Arbeiterversicherungsprogramme wurden in die AV integriert. Lehrer und Verwalter der öffentlichen Schulen, denen ein ähnlicher Status wie den Staatsbeamten zugeschrieben wird, sind durch die BV abgesichert.

Während die MV und die BV von Anfang an in Bezug auf die erfassten Zielpersonen und Leistungen umfassend strukturiert wurden, war der entsprechende Umfang der AV zunächst sehr klein. Erst nach mehreren Erweiterungen – insbesondere der Gesetzesrevision von 1979, die eine Ausweitung des Personenkreises auf kleine Unternehmen mit fünf Beschäftigten bzw. auf die Selbständigen vorschrieb, und der Novelle von 1988, die eine freiwillige Teilnahme kleiner Unternehmen (unter fünf Beschäftigte) an der AV ermöglichte – stellt diese Versicherung gegen Ende der 1980er Jahre für den Großteil der Beschäftigten der Privatwirtschaft eine bedeutende Institution dar.⁶ Ihr Deckungsgrad, also der Anteil der Versicherten der AV an allen angestellten Beschäftigten, stieg von knapp 39% 1980 über knapp 55% 1985 auf gut 82% im Jahr 1990.⁷ Für den Krankheitsfall wird jeweils seit 1956 und 1970 eine stationäre und ambulante medizinische Versorgung gewährt. Bis zur institutionellen Integration in die Nationale Gesundheitsversicherung 1995 fungierte die AV überwiegend als Gesundheitsversicherung für Arbeitnehmer.⁸

4 Die Erweiterung erfolgte im April 1950 auf große private Betriebe mit über hundert Beschäftigten, im Juli auf Betriebe mit über zwanzig Beschäftigten und im Juni 1951 auch auf kleine Betriebe (Fu 1993).

5 1950 wurde die „Vorläufige Verordnung über die Soldatenversicherung“ angekündigt, die nur Offiziere erfasste (Chen 2001: 36).

6 Das Arbeiterversicherungsgesetz (im Folgenden: AVG) von 1958 schrieb eine Pflichtversicherung für Arbeiter über 14 Jahre in den folgenden Bereichen vor: (1) in privaten oder öffentlichen Betrieben/Unternehmen mit über 10 Beschäftigten im Bereich der Industrie, des Bergbaus, des Saltzbergbaus, des Forst- und Teewesens; (2) im öffentlichen Transport- oder Verkehrswesen; (3) in der Fischerei. Durch die Gesamtgesetzesrevision 1968 wurde das Pflichtversicherungsalter zwischen 14 und 60 Jahren definiert. Der infrage kommende Personenkreis wurde ausgedehnt, und zwar auf Arbeiter im Bereich der Tierzucht, Mechaniker, Fahrer und Handarbeiter der öffentlichen Geschäftsstellen und Schulen sowie die Arbeitnehmer in Unternehmen mit über 10 Beschäftigten. Die Novelle von 1973 ermöglichte eine freiwillige Teilnahme an der AV für Journalisten, Kultur- und Kunstbeschäftigte, Angestellte der Nonprofit-Organisationen, der Kaufhäuser sowie Lehrer und Verwaltungsangestellte der privaten Schulen. Der aktuell gültige Personenkreis der AV lag der zweiten Gesamtgesetzesrevision von 1979 zugrunde. Die Versicherungspflicht für Unternehmen beginnt fortan bei 5 Beschäftigten. Neben den bereits erwähnten Bereichen sind die Angestellten der öffentlichen Geschäftsstellen und die Selbständigen, die Mitglieder einer Berufsgewerkschaft sind, in die AV integriert. Vgl. Law Systems (Legislative Yuan Database, im Internet:

http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw).

7 Zu statistischen Angaben über die AV vgl. Bureau of Labor Insurance (http://www.bli.gov.tw/attachment_file/report /year/094/h010.htm; Manpower Survey, DGBAS (http://dgbas.gov.tw/public/data/dgbas04/bc4/month/9608/

table1/xls).

8 Dies lässt sich daran erkennen, dass ab 1970 knapp 60% der Ausgaben der AV allein für die medizinische Versorgung ausgegeben wurden.

Zwischen 1980 und 1985 wurden vier Sozial- bzw. Gesundheitsversicherungen eingeführt, und zwar ausschließlich für die staatsrelevanten Personen und ihre Familienangehörigen: die Versicherung für Lehrer und Verwalter der privaten Schulen (1980) – somit sind sie von freiwillig Versicherten in der AV (ab 1970) zum Personenkreis der Berufs-Sozialversicherungen gewechselt – , die Krankenversicherung für Familienangehörige der Beamten (1981), für pensionierte Beamte und ihre Ehepartner (1985), für pensionierte Lehrer und Schulverwalter (der öffentlichen Schulen) sowie ihre Ehepartner (1985).

(3) Sozialhilfe

Bis zum Erlass des Sozialhilfegesetzes 1980 war die Sozialhilfe eine willkürliche Maßnahme. Es gab keine einheitlichen Kriterien über die Zielpersonen und den Leistungsbezug. Die in der Literatur oft erwähnten taiwanischen „War on Poverty“-Initiativen – das Shao-Kang Projekt (little-well-off) in der Provinz Taiwan 1972 und das An-Kang Projekt (healthy-and-wealthy) in der Hauptstadt Taipei 1973 – waren nicht erfolgreich, da aufgrund ihres konservativen Charakters nur einem kleinen Personenkreis dadurch geholfen wurde.⁹ Im Vergleich dazu war die Hilfe für die Flüchtlinge vom Festland China großzügig (Lin 1994: 271). Das Sozialhilfegesetz von 1980 hat das Ressort über die Definition der Zielpersonen und die Gewährung der Leistungen – Unterhaltszuschuss, Notfall- und Unglückshilfe sowie medizinische Versorgung – den Kommunen zugeschrieben, wodurch sich die Gruppe der leistungsberechtigten Personen von Ort zu Ort unterschied. Insgesamt waren in den 1980er Jahren nur ungefähr 0,6 Prozent der Gesamtbevölkerung bzw. 0,8 Prozent aller Haushalte sozialhilfeberechtigt (Sun 1997). Mangels einheitlicher Kriterien über die Armutsgrenze, die Anspruchsvoraussetzungen und die Leistungshöhe war die Funktion der Sozialhilfe sehr stark von den fiskalischen Bedingungen der jeweils zuständigen Kommunen abhängig und verursachte somit große regionale Unterschiede.

(4) Wohlfahrtsdienste

Bis zum Jahr 1980 wurde dieser Bereich vornehmlich durch die internationale Hilfe gefördert.¹⁰

9 Das Shao-Kang Projekt wurde vom damaligem Premier Chiang Ching-kuo wie folgendermaßen beschrieben: „Die Armenhilfe soll auf einer aktiven Arbeitsvermittlung und Beschäftigung beruhen, um somit die soziale Abhängigkeit zu vermeiden. Der Staat unterstützt nur die tatsächlich arbeitsunfähigen Personen wie z.B. arme Senioren und physisch Schwache.“ Die einschlägigen Maßnahmen erfassten „vocational training, job placement, short-term loans for the self-empolyment, public housing, and residential care for the unattended chronically ill and disabled“ (Lu und Lin 2000: 289). Außerdem wurden die Geburtenkontrolle und die Wohlfahrtstätigkeiten von den Gemeinden gefördert. Beim An-Kang Projekt sah man einen Wandel des Kampfs gegen Armut, und zwar von der reinen Existenzsicherung zur „Prävention“ – etwa gegen Kriminalität, Krankheit und Arbeitslosigkeit. Dies erfolgte durch die Gesundheitsmaßnahmen und die Bildung für Kinder und Jugendliche, die Arbeitsvermittlung für Erwachsene, die Gemeindeentwicklung und den Bau von Sozialwohnungen (Yo 2000: 69). Insgesamt wurden weniger als 0,8 % aller Haushalte als Zielgruppe von den Projekten erfasst.

10 Zwischen den 1950er und 1960er Jahren bekam Taiwan als Mitglied der UN zahlreiche Unterstützungen, deren direkter Einfluss auf die sozialpolitische Entwicklung deutlich erkennbar war, und zwar überwiegend im Bereich der Sozialhilfe, der sozialen Wohlfahrt für Kinder, der Gemeindeentwicklung und der Bevölkerungspolitik (Ku 1997: 117).

Dafür dient die soziale Wohlfahrt für Kinder als ein gutes Beispiel: Mit den Unterstützungen von UNICEF, die zwischen 1950 und 1972 mehr als 15 Millionen US$ betrugen, wurden die sozialpolitischen Maßnahmen für Kinder – verglichen mit anderen sozialen Gruppen – relativ früh ergriffen. Dies betraf etwa die Gesundheits- und Nahrungsversorgung, die Bildung, den Bau von Kindergärten in ländlichen Regionen sowie die Ausbildung der zuständigen Mitarbeiter (Tsai und Chang 1985: 244). 1973 – nach dem Austritt Taiwans aus den UN – wurde das Kinderwohlfahrtsgesetz erlassen, die erste Sozialgesetzgebung, die weder für die Staatssklientel noch für die Beschäftigten gedacht war. Da nach dem Inkrafttreten des Gesetzes keine entsprechende Bugetierung erfolgte, hatte dieses Gesetz nur symbolischen Charakter und trug nicht zur Fortsetzung der erwähnten Maßnahmen bei. Insgesamt sah man nach der Einstellung der internationalen Unterstützungen eine Stagnation der meisten von außen geförderten sozialpolitischen Programme.

1980 wurden zeitgleich das Behindertenwohlfahrtsgesetz und das Altenwohlfahrtsgesetz verabschiedet, die den Grundstein der bis auf den heutigen Tag fortwirkenden Wohlfahrtsdienste für Behinderte und Senioren legten. Durch die strenge Definition der Zielpersonen, z.B. als Senioren wurden nur Menschen über 70 Jahre bezeichnet, fehlende Kriterien für den Leistungsbezug und vor allem die ausschließliche Gewährung unregelmäßiger und situationenbedingter Sachleistungen wirkten sich die zwei Gesetze nicht positiv auf den Wohlstand der Zielpersonen aus. Die Kompetenz der Wohlfahrtsdienste kam überwiegend den Kommunen zu, was – wie bei der Sozialhilfe – zur Willkür der Verwaltungen und zu regionalen Unterschieden führte.

(5) Arbeiterschutz

Der Arbeiterschutz ist im Artikel 153 der Verfassung verankert.¹¹ Erst mit dem Erlass des Arbeitsnormengesetzes (im Folgenden: ANG) im Jahr 1984 wurden manche der verfassungsgemäßen Vorgaben realisiert.¹² Das ANG gilt als Fundament der Arbeitsrechte. Durch die Definition der wesentlichen Begriffe wie Arbeiter, Arbeitgeber, Vertrag, Arbeitslöhne, Überstunden, Nachtarbeit u.a. werden die Rechte und Pflichten der Arbeitnehmer und Arbeitgeber festgelegt. Von großer Tragweite sind zudem die obligatorische betriebliche Altersversorgung und die Kündigungsabfindung, die allein von den Arbeitergebern finanziert und pauschal gewährt werden. Da das ANG im Wesentlichen auf dem Betriebs- und Bergbaugesetz (jeweils von 1929 und von 1950) beruhte, war sein Geltungsbereich auf die lohnabhängigen Beschäftigten in acht Berufszweigen beschränkt, und zwar überwiegend in den primären und sekundären Sektoren.¹³

11 Vgl. Fußnote 3, S. 57.

12 Zur Entwicklung des ANG vgl. Bai 1997.

13 Die acht Berufszweige wurden folgenderweise definiert (§ 3 ANG von 1984): (1) Land- und Forstwirtschaft;

Fischerei, Tierzucht; (2) Bergbau und Steinbruch; (3) Manufacture; (4) Konstruktion; (5) Strom-, Gas- und Wasserversorgung; (6) Verkehr, Lagerung und Nachrichtenübermittlung; (7) Massenmedien und (8) die anderen von den zuständigen Behörde bestimmten Bereiche.

Auf den am wenigsten standardisierten Dienstleistungsbereich ließ sich das Gesetz schwer übertragen (Chung 2000: 70). So wurden bis 1995 3,58 Millionen Personen vom ANG erfasst, die ca. 68% aller angestellten Beschäftigten der Privatwirtschaft entsprachen.

2. Entwicklung nach der Demokratisierung von 1988 bis 2000: Formierung des