Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz

Das grundlegende Gesetz zur Umsetzung der EU-Emissionshandelsrichtlinie in Deutschland bildet das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG). Mit dieser Regelung werden ers-tens die grundlegenden Funktionalitäten und terminlichen Vorgaben der Richtlinie umgesetzt, zweitens die notwendigen Spezifikationen (u.a. im Bereich der Zuständigkeiten) vorgenom-men sowie drittens eine Reihe weiterer wichtiger Einzelfragen geregelt.

Die grundlegende Struktur des Systems (Genehmigung, Zuteilung von Emissionsberechti-gung, Emissionsberichte, Register etc.) sowie zentrale Vorgaben zu Terminen und Sanktionen ergeben sich direkt aus der Richtlinie, mussten in das TEHG entsprechend übernommen wer-den und sollen hier nicht nochmals beschrieben werwer-den. Hinsichtlich der nationalen Umset-zung sind darüber hinaus vor allem die drei folgenden Aspekte von Bedeutung

• die konkrete Ausgestaltung der notwendigen Genehmigungen,

• die Spezifizierung der Zuständigkeiten für die Anlagengenehmigung, der Zuteilung der Emissionsberechtigungen sowie das Monitoring, die Registerführung und ggf. die Sanktionen,

• die Spezifikation des Rahmens für die Umsetzung des Zuteilungsverfahrens.

Die konkrete Umsetzung der Anlagengenehmigung im Kontext des Emissionshandelssystems wirft gleichzeitig die grundlegende Frage nach dem Verhältnis zwischen dem klassischen Immissionsschutzrecht und dem Emissionshandelssystem auf. In Deutschland ist hier bereits frühzeitig entschieden worden, im Rahmen des Emissionshandelssystems keine gesonderte Genehmigung zu erteilen, sondern die immissionsschutzrechtliche Genehmigung auch als Genehmigung im Sinne der Emissionshandelsrichtlinie anzusehen.

Die Verzahnung des Emissionshandelssystems mit dem in Deutschland traditionell durch die Länder umgesetzten Immissionsschutzrecht begründete in Fragen der Umsetzung des Emissi-onshandelssystems ein sehr schwieriges Verhältnis zwischen Bund und Ländern, das sich auch in einem konfliktreichen Gesetzgebungsverfahren niederschlug.³⁴

Bereits in den ersten Entwürfen für das TEHG wie auch in der vom Kabinett beschlossenen Entwurfsfassung des TEHG war für die Emissionsgenehmigung sowie die Emissionsbericht-erstattung ein mit dem klassischen Immissionsschutzrecht eng verzahntes Verfahren vorge-schlagen worden.

Für dessen Umsetzung sollte einerseits auf das bestehende Regelwerk des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zurückgegriffen werden und war andererseits die Schaffung einer

34 Der am 17. Dezember 2003 vom Bundeskabinett beschlossene Entwurf des TEHG wurde am 2. Januar 2004 in den Bundesrat eingebracht, der Bundesrat nahm am 13. Februar 2004 zu zahlreichen Punkten kritisch Stel-lung (BRat 2004a), am 18. Februar 2003 gab die Bundesregierung ihre entsprechende Gegenäußerung ab (BReg 2004b). Die erste Lesung im Deutschen Bundestag erfolgte am 4. März 2004, der federführende Um-weltausschuss legte am 10. März 2003 seine Beschlussempfehlung und am 11. März 2004 seinen Bericht zum TEHG vor, am 12. März erfolgte die zweite und die dritte Lesung des Gesetzes. Nachdem der Bundesrat am 2. April 2004 den Vermittlungsausschuss angerufen hatte, legte dieser am 28. Mai 2004 seine Beschluss-empfehlungen vor. Der Bundestag stimmte dem Vorschlag des Vermittlungsausschusses am 28. Mai 2004 und der Bundesrat am 11. Juni 2004 zu, so dass das Gesetz am 15. Juli 2004 in Kraft treten konnte.

eigenen Emissionshandelsverordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (34. BImSchV) vorgesehen worden, die unter anderem den Anforderungskatalog der Emissionshandelsrichtli-nie für die Verifizierung enthalten sollte (BReg 2004a).

Einen das gesamte Gesetzgebungsverfahren durchziehenden, zentralen Konfliktpunkt bildete die Frage der Zuständigkeiten. Während die Bundesregierung zunächst eine zentralisierte Zu-ständigkeit des Umweltbundesamtes und die Beteiligung der Länder nur im Bereich der Ge-nehmigungserteilung und der Überwachung der Emissionsberichterstattung vorsah, forderten einige Bundesländer die Übertragung aller Zuständigkeiten – mit Ausnahme der Registerfüh-rung – (einschließlich Zuteilung und Sanktion) an die Bundesländer (FSB 2004, BRat 2004a).

Im parlamentarischen Verfahren (Bundestag, Bundesrat, Vermittlungsausschuss – s.u.) wurde in Bezug auf die Genehmigung und die Zuständigkeiten folgender Kompromiss gefunden:

• Das Vorhaben, zur Regelung der Anlagengenehmigung und der Emissionsberichter-stattung eine eigene Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (34. BImSchV) zu schaffen, wurde aufgegeben. Die Anforderungen bzgl. Anlagengenehmigung und Emissionsberichterstattung wurden in das TEHG aufgenommen (§§ 4 und 5 TEHG).

• Die Frage der Zuständigkeiten wurde eindeutig spezifiziert. Zuständige Behörde für die Genehmigungen und die Emissionsberichterstattung sind danach die für den Voll-zug des Bundes-Immissionsschutzrechts nach Landesrecht zuständigen Behörden (§ 4 (1) Satz 3 BImSchG). Für alle anderen Aufgaben erhielt das Umweltbundesamt die zentrale Zuständigkeit (§ 20 (1) TEHG). Allerdings hielt sich der Gesetzgeber mit § 20 (2) TEHG auch die Möglichkeit offen, die vom UBA nach TEHG wahrzunehmen-den Aufgaben ganz oder teilweise auf eine andere juristische Person zu übertragen (§

20 (2) TEHG). In der Umsetzung dieser Zuständigkeitsverteilung wurde die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) als eigenständiger Fachbereich des Umweltbundes-amtes mit zwei Abteilungen und mit 75 Planstellen geschaffen.

Einen weiteren wichtigen Regelungspunkt bildet die dezentrale Qualitätssicherung der von den Betreibern vorzulegenden Daten für die Zuteilung der Emissionsberechtigungen sowie der jährlichen Emissionsberichte. Hierfür wurde im Ergebnis ein System der Prüfung durch sachverständige Stellen etabliert. Diese sachverständigen Stellen sind durch das Umweltbun-desamt (für die Verifizierung von Zuteilungsanträgen) bzw. durch die zuständigen Landesbe-hörden (für die Emissionsberichterstattung) bekannt zu machen und müssen dafür eine der beiden folgenden Voraussetzungen erfüllen (§ 5 (3) TEHG):

• eine Zulassung als Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisation für die jewei-lige Branche nach dem Umweltauditgesetz durch die Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter (DAU);

• eine Bestellung als Sachverständiger nach § 36 Gewerbeordnung durch die örtlich zu-ständige IHK.

Zwar hat das TEHG auch die Zulassung von anderen sachverständigen Stellen offen gelassen, die die Kriterien des als Anhang 3 des TEHG übernommenen Anhangs V der Emissionshan-delsrichtlinie erfüllen. Das Umweltbundesamt als zuständige Stelle für die Zuteilung hat

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doch zumindest für die Verifikation der Zuteilungsanträge die Einrichtung eines weiteren Zu-lassungsverfahrens bisher nicht vorgesehen.

Eine weitere entscheidende Rahmensetzung wird mit dem TEHG in Bezug auf das Zutei-lungsverfahren gesetzt. Auch wenn im Vorfeld der Erstellung des TEHG eine Reihe weiterer Optionen diskutierten worden sind, wurde durch eine politische Erklärung vordefiniert, dass die Zuteilung im Wege eines Zuteilungsgesetzes geregelt wird. Hierzu wurde mit dem TEHG ein zweistufiges Verfahren eingeführt:

1. Die Bundesregierung beschließt für jede Handelsperiode einen nationalen Zuteilungs-plan. Für diesen Zuteilungsplan erfolgt das Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung.

Der Zuteilungsplan wird zu den in der Richtlinie vorgesehenen Terminen bei der Eu-ropäischen Kommission notifiziert.

2. Auf der Grundlage des Zuteilungsplans wird ein Gesetz über den nationalen Zutei-lungsplan erlassen, das die rechtliche Grundlage für die Zuteilung der Emissionsbe-rechtigungen an die Anlagenbetreiber bildet.

Mit diesem Verfahren wird das Zuteilungsverfahren einerseits einem vollständigen Gesetzge-bungsverfahren unterworfen. Andererseits wird die gerichtliche Überprüfung des gewählten Zuteilungsmodells auf die Interventionsmöglichkeiten gegen gesetzliche Regelungen be-schränkt.

Im Vermittlungsausschuss wurde für die endgültige Fassung des TEHG auch eine wichtige Vorentscheidung zum Zuteilungsverfahren getroffen. In die Regelung zu den Grundsätzen des Nationalen Zuteilungsplans wurde eine Formulierung eingefügt, nach der für die ersten bei-den Handelsperiobei-den die Regelungen für Neuanlagen und Anlagenerweiterungen so auszu-gestalten sind, dass auch dann eine kostenlose Zuteilung für Neuanlagen und Anlagenerweite-rungen erfolgen kann, wenn die vorgesehene Reserve erschöpft ist (§ 7 (5) TEHG).³⁵

Neben den genannten Rahmensetzung für das Emissionshandelssystem in Deutschland wer-den mit dem TEHG jedoch auch noch eine Reihe eher technischer Spezifikationen geregelt, denen jedoch eine grundlegende Bedeutung für die Funktionalität des Emissionshandelssys-tems zukommt.

• Dies betrifft zunächst den rechtlichen Charakter der Emissionsberechtigungen. Nach-dem in der entsprechenden Fachdiskussion teilweise postuliert worden war, dass die Zertifikate als Finanzinstrumente im Sinne des Kreditwesengesetzes betrachtet werden könnten und dementsprechend den (umfassenden) Regelungen des Kreditwesengeset-zes unterliegen müssten, stellt § 15 TEHG eindeutig klar, dass die Emissionsberechti-gungen nicht als Finanzinstrumente im Sinne von § 1 (11) KWG anzusehen seien.

Unbeschadet davon bleibt die Einstufung von Termingeschäften als Derivate im Sinne des § 1 (11) Satz 4 KWG.

35 Die Regelung einer solchen Einzelfrage des Zuteilungsverfahrens im Grundlagengesetz für das Emissions-handelssystem ist ungewöhnlich und letztlich wohl nur aus taktischen Überlegungen im Rahmen der Paral-lelberatung von Zuteilungsgesetz und TEHG zu erklären.

• Weitreichende Effekte hat die Einführung der in der EU-Emissionshandelsrichtlinie nicht vorgesehenen Kategorie der Einheitlichen Anlage („Glockenanlage“). Nach § 25 TEHG kann der Betrieb mehrerer Anlagen an demselben Standort durch den gleichen Betreiber auf Antrag als Betrieb einer einheitlichen Anlage gelten, sofern die erforder-liche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen gewährleistet ist. Diese vor allem auf Bestreben der Mineralöl- und Stahlbranche eingeführte Lösung schafft auf der ei-nen Seite Erleichterungen für die Emissionsermittlung bei sehr komplexen Anlagen, erschwert aber einige Fragen des Monitorings wie auch die Einsatzmöglichkeiten des Benchmarking nicht unerheblich.³⁶

Schließlich werden im TEHG die durch die Emissionshandelsrichtlinie vorgegebenen Eck-termine durch weitere Vorschriften zu konkreten Verfahren und zeitlichen Abläufen unter-setzt:

• Ab der zweiten Handelsperiode muss der innerhalb der Bundesregierung abgestimmte Entwurf des Nationalen Zuteilungsplans nach Anhörung der Länder mindestens drei Monate vor dem Notifizierungstermin für den NAP (18 Monate vor Beginn der Han-delsperiode) im Bundesanzeiger veröffentlicht und auf der Internetseite des Bundes-umweltministeriums mindestens 6 Wochen verfügbar gemacht werden.

• Die Zuteilungsanträge der Anlagenbetreiber für die Handelsperiode 2005-2007 müs-sen drei Wochen nach dem Inkrafttreten des Zuteilungsgesetzes bei der zuständigen Behörde gestellt werden, für die weiteren Handelsperioden bis zum 31. März des einer neuen Handelsperiode vorangehenden Jahres.

• Die Zuteilungsentscheidungen ergehen ab der zweiten Handelsperiode spätestens drei Monate vor Beginn der Handelsperiode, für die erste Handelsperiode 6 Wochen nach dem Ablauf der Antragsfrist, also 9 Wochen nach Inkrafttreten des Zuteilungsgeset-zes.

• Die von den Betreibern zu erstellenden Emissionsberichte müssen in jedem Jahr bis zum 1. März den zuständigen Behörden der Bundesländer zugeleitet werden, die stichprobenartige Überprüfungen vornehmen und die Emissionsberichte dann bis zum 31. März (d.h. dem in der Richtlinie vorgegebenen Termin für die Abgabe der Emissi-onsberichte) dem Umweltbundesamt als zuständiger Bundesbehörde zuleiten.

Insbesondere das enge Termingerüst für den Zuteilungsprozess der ersten Handelsperiode bil-dete vor dem Hintergrund der vielfältigen methodischen und institutionellen Probleme eine sehr ambitionierte Zielvorgabe, die im Zuteilungsprozess dann auch nicht stringent eingehal-ten werden konneingehal-ten.

Kasten 5-1 zeigt die Struktur des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in der Übersicht.

Das TEHG als zentrale gesetzliche Grundlage für die Umsetzung des EU-Emissionshandelssystems ist in wichtigen Punkten von politischen Kompromissen geprägt,

36 Einen Eindruck von diesen Problemen vermittelt beispielsweise der Sachverhalt, dass Raffineriekraftwerke den Einheitlichen Anlagen bei den Raffinerien zugeschlagen worden sind, was sowohl die Branchenzuord-nung der Zuteilungen als auch die Anwendung von Benchmark-Ansätzen nicht unerheblich erschwert.

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die vor allem auf die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland zurückzuführen ist.

Vor dem Hintergrund der Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern im Bereich des Im-missionsschutzrechts zieht die Erteilung der Genehmigungen auf Länderebene wie auch die Überwachung der Emissionsberichterstattung Probleme der uneinheitlichen Anlagenabgren-zungen und eines teilweise uneinheitlichen Vollzugs in zentralen Regelungsbereichen des Emissionshandelssystems nach sich. Gerade die verschiedenen Ansätze einiger Bundesländer bei der Anlagenabgrenzung haben bei der Zuteilung für die erste Handelsperiode zu nicht un-erheblichen Problemen geführt und werden sich auch für den Anlagenbetrieb unter dem Re-gime des Emissionshandelssystems als teilweise problematisch erweisen.³⁷

Kasten 5-1 Inhaltsübersicht des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes

Abschnitt 1 – Allgemeine Vorschriften § 1 Zweck des Gesetzes

§ 2 Anwendungsbereich

§ 3 Begriffsbestimmungen

§ 4 Emissionsgenehmigung

§ 5 Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht Abschnitt 3 – Berechtigungen und Zuteilung § 6 Berechtigungen

§ 7 Nationaler Zuteilungsplan

§ 8 Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung

§ 9 Zuteilung von Berechtigungen

§ 10 Zuteilungsverfahren

§ 11 Überprüfung der Zuteilungsentscheidung

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

§ 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

§ 14 Emissionshandelsregister

Abschnitt 4 – Handel mit Berechtigungen § 15 Anwendbarkeit von Vorschriften über das Kreditwesen

§ 16 Übertragung von Berechtigungen Abschnitt 5 – Sanktionen § 17 Durchsetzung der Berichtspflicht

§ 18 Durchsetzung der Abgabepflicht

§ 19 Ordnungswidrigkeiten Abschnitt 6 – Gemeinsame Vorschriften § 20 Zuständigkeiten

§ 21 Überwachung

§ 22 Kosten von Amtshandlungen nach diesem Gesetz

§ 23 Elektronische Kommunikation

§ 24 Anlagenfonds

§ 25 Einheitliche Anlage Abschnitt 2 –Genehmigung und

Überwachung von Emissionen

Quelle: Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz

Im Zusammenhang mit der Verabschiedung des TEHG wurde schließlich eine – in der Logik des Emissionshandelssystems – notwendige Änderung des Immissionsschutzrechts vorge-nommen. Das ordnungsrechtliche Regelwerk des Bundes-Immissionsschutzgesetzes wurde insofern geändert (§ 5 (1) BImSchG), dass über das BImSchG Anforderungen zur Begren-zung von Treibhausgasemissionen nur dann zulässig sind, wenn damit sicher gestellt werden kann, dass im Einwirkungsbereich der Anlage keine schädlichen Umwelteinwirkungen

37 Dies gilt beispielsweise für die Umsetzung verschiedener Sonderregelungen bei Genehmigungsansätzen eini-ger Bundesländer, bei denen eine Vielzahl von Anlagenteilen (z.B. Kraftwerksblöcken oder ganzen Kraft-werkseinheiten) traditionell als eine Anlage genehmigt wird. Im umgekehrten Fall werden sich die eher sehr

„kleinteiligen“ Genehmigungsansätze in einigen Ländern z.B. für die Regelungen bei Produktionsreduzie-rungen als problematisch heraus stellen.

stehen. Auch darf die ordnungsrechtliche Verpflichtung zur effizienten Energieverwendung faktisch nicht mehr über Anforderungen in Bezug auf die CO2–Emissionen umgesetzt wer-den.

Im Dokument 17 07 (Seite 94-99)