Regelungsalternativen

Die konkrete Auswahl der Grundregeln für eine Gratisvergabe spielen in Bezug auf die stati-sche Effizienz des Emissionshandels unter bestimmten Annahmen keine Rolle, da die Oppor-tunitätskosten des Emissionsausstoßes durch diese Wahl nicht beeinträchtigt werden. Zu die-sen Annahmen zählt insbesondere, dass die Emittenten ihre Zuteilungsmenge nicht durch ihr eigenes Verhalten beeinflussen können. Dies wäre zum Beispiel bei einer Ex-post-Korrektur für die Zuteilung innerhalb einer Handelsperiode oder bei einem Updating der Fall. Letztend-lich sind mit der konkreten Wahl der Zuteilungsregelungen wiederum Verteilungseffekte ver-bunden. Als Datenbasis für die Anwendung der Zuteilungsregeln auf die einzelnen Bestands-anlagen wurde durch einen Beschluss der Bundesregierung vom 28. Mai 2003 im Rahmen der Datenerfassung schon relativ frühzeitig der Zeitraum 2000–2002 als Basisperiode festgelegt.

Aus der Vielzahl denkbarer Variationen wurden zunächst folgende generische Verfahren für eine vertiefte Betrachtung identifiziert, die auch miteinander kombiniert werden können (vgl.

auch DIW/Öko-Institut/Fraunhofer ISI 2003):

a) Orientierung an Emissionen aus einer Referenzperiode, d. h. absolutes Grandfathering (z. B. Durchschnitt 2000-2002 oder drei aus vier Jahren zwischen 1999-2002),

b) Benchmarks mit Durchschnittswerten aus einer Referenzperiode,

c) Benchmarks mit Werten, die sich an Branchenzielen für homogene Teilbranchen ori-entieren,

d) Verknüpfung von historischen spezifischen Emissionswerten einer zurückliegenden Basisperiode mit anlagenspezifischen Outputwerten aus der Referenzperiode („Baden Württemberg-Formel“).

Diese Alternativen unterscheiden sich hinsichtlich des Datenbedarfs und der Anzahl an not-wendigen (zu verhandelnden) Festlegungen (vgl. nachstehende Tabelle 8-1) sowie hinsicht-lich der (automatischen) Einbeziehung von Early action.

• Bei der Alternative (a) „Absolutes Grandfathering“ ergibt sich die Erstverteilung entspre-chend der Formel

faktor Erfüllungs Gesamt

ssionen

Anlagenemi ×( −)

Diese Alternative stellt die geringsten Anforderungen an die Datenlage. Zugleich ist sie auch ohne das Vorliegen von Branchenzielen operationalisierbar. In diesem Fall erfolgt die Erstzuteilung unter Ansatz eines für alle Branchen gleich hohen generellen Gesamt-Erfüllungsfaktors. Der entscheidende Nachteil besteht darin, dass keinerlei Differenzie-rung zwischen effizienten und weniger effizienten Anlagen erfolgt und somit auch keiner-lei Anrechnung von Early action erfolgt. Hierzu wäre eine einzelfallbezogene Anrechnung und Prüfung erforderlich, die je nach Ausgestaltung mit hohen Transaktionskosten ver-bunden sein kann.

• Bei der Alternative (b) „Benchmarks mit Durchschnittswerten aus einer Referenzperiode“

ergibt sich die Erstverteilung entsprechend der Formel

faktor Erfüllungs Gesamt

Branche n

zugehörige der

rk ttsbenchma Durchschni

put

Anlagenout × ×( −)

160

Die Alternative (b) ist ebenfalls ohne das Vorliegen von Branchenzielen operationalisier-bar. Die Erstzuteilung erfolgt unter Ansatz eines für alle Branchen gleich hohen generel-len Erfüllungsfaktors. Bei Alternative (b) muss aber zusätzlich zu (a) zumindest eine Ein-teilung der Anlagen in möglichst homogene Branchen, für die Durchschnittswerte gebildet werden können, verhandelt werden. Durch die Normierung der Erstverteilung an den Durchschnittswerten ergibt sich, dass effizientere Anlagen relativ besser gestellt werden als weniger effiziente. Damit ergibt sich eine gewisse Berücksichtigung von Early action.

Da dies für eine technisch homogene Gruppe gelten muss, folgt daraus die Notwendigkeit einer vergleichsweise hohen Disaggregation. „Heterogene“ Bereiche (Branchen oder Sub-branchen), für die eine solche Disaggregation aus technischen oder politischen Gründen nicht möglich ist, erhalten eine Zuteilung auf Basis einer alternativen Allokationsregel (z. B. Alternative (a)).

• Die Etablierung von Branchenzielen unter (c) „Benchmarks mit Branchenzielen für ho-mogene Teilbranchen“ weist den Vorteil auf, dass sich Branchenspezifika (z. B. bran-chenbezogene Early action, Wettbewerbsintensität, Investitionszyklen, Wirtschaftswachs-tum etc.) bei der Zuteilung berücksichtigen lassen. Bei Vorliegen eines Branchenziels für eine homogene Anlagenkategorie ist auch ein Benchmarking-Ansatz möglich, der im Un-terschied zu einem sich an BvT-Werten etc. orientierenden Benchmark geringere Datener-fordernisse aufweist. Die Erstverteilung ergibt sich aus der Formel

tput Branchenou

Ziel zogenes branchenbe

put

Anlagenout × .

Hierbei fungiert das Branchenziel, dividiert durch den Gesamtoutput der Branche, als Benchmark-Wert. Alternativ lässt sich diese Zuteilungsregel auch über branchenspezifi-sche Erfüllungsfaktoren darstellen:

faktor Erfüllungs ezifischer

branchensp Branche

n zugehörige der

Benchmark put

Anlagenout × ×

Der branchenspezifische Erfüllungsfaktor stellt sicher, dass das Branchenziel eingehalten wird und errechnet sich aus dem Verhältnis von branchenbezogenem Ziel und dem ma-thematischen Produkt aus Branchenoutput und Benchmark.

Die Zuteilung auf Anlagenebene ist bei dieser Zuteilungsregel proportional zum Anteil des Anlagenoutputs am Branchenoutput. Als Outputgrößen kommen generell die in Kapi-tel 3.7.5 angeführten Konzepte in Frage. Die Vorteile von Alternative (c) liegen vor allem darin, dass sich Early action innerhalb der homogenen Gruppen sowie Branchenspezifika berücksichtigen lassen.

• Bei der Alternative (d) „Verknüpfung von historischen spezifischen Emissionswerten ei-ner zurückliegenden Basisperiode mit anlagenspezifischen Outputwerten aus der Refe-renzperiode“ ergibt sich die Erstzuteilung aus der so genannten Baden-Württemberg-Formel (BW-Baden-Württemberg-Formel):

Anlagenoutput in Referenzperiode x spezifische Emission in vergangener Basisperiode x (Branchen-)Erfüllungsfaktor

Dieses Vorgehen berücksichtigt automatisch Early action und emissionsmindernde Struk-turverschiebungen. Allerdings setzt die Verwendung der BW-Formel sinnvollerweise das Vorliegen von branchenbezogenen Erfüllungsfaktoren voraus, da anderenfalls die Erstver-teilung in einzelnen Branchen sehr stark von der Early action in anderen Branchen abhän-gen würde. Hinzu kommt das Problem der Verfügbarkeit von historischen Daten. Da sie für weiter zurückliegende Jahre (z. B. 1990) nicht gesichert ist, muss der flächendeckende Einsatz der BW-Formel mit einheitlicher früher Basisperiode als nicht praktikabel einge-stuft werden.

Tabelle 8-1: Notwendige Daten zur Berechnung der Erstverteilung für unterschiedliche Alternativen

X X

X X

d

X X

X c

X X

X b

X a

anlagen- spezi-fischer Output

histor.

Basisjahr

anlagen- spezi-fische Emission

histor.

Basisjahr

Branchen-ziel

Zugehörig-keit homogene

Branche zeitnaher

Output

Referenz-periode zeitnahe

Emission

Referenz-periode Alternative

X X

X X

d

X X

X c

X X

X b

X a

anlagen- spezi-fischer Output

histor.

Basisjahr

anlagen- spezi-fische Emission

histor.

Basisjahr

Branchen-ziel

Zugehörig-keit homogene

Branche zeitnaher

Output

Referenz-periode zeitnahe

Emission

Referenz-periode Alternative

Quelle: DIW/Öko-Institut/Fraunhofer ISI (2003)

Für die konkrete Ausgestaltung der anlagenspezifischen Erstverteilung wurden folgende Kombinationen der einzelnen Alternativen als sinnvoll erachtet.

i) Ein einheitliches Vorgehen mit einem Verfahren für alle ET-Branchen erscheint nur bei dem Verfahren mit den geringsten Anforderungen (Alternative a) möglich zu sein. Zur Vermeidung einer einzelfallbezogenen Early action-Anrechnung könnte hierbei auch das Heranziehen einer regelgebundenen Early action unter Berücksich-tigung entsprechender Veränderungen der spezifischen Emissionswerte erwogen werden. Dieses Vorgehen orientiert sich an der Alternative d), übernimmt diese je-doch nicht in reiner Form.

ii) Die Alternativen b) und c) kommen nur für die vergleichsweise homogenen ET-Branchen in Frage. Für die heterogenen ET-ET-Branchen verbleibt als Möglichkeit Al-ternative (i). Um unerwünschte Verteilungseffekte aus der unterschiedlichen Behand-lung von Early action abzufedern, sollten zumindest Zielwerte für die Aggregate der homogenen und heterogenen Branchen vorgegeben werden. Bei der Anwendung der Alternativen b) und c) entschärft sich das Problem der Bereitstellung von Prüf- bzw.

Validierungskapazitäten für eine Early action-Anrechnung insofern, als nur

Teilneh-162

mer aus heterogenen Branchen betroffen wären, so dass die Anzahl der zu behan-delnden Fälle geringer ausfallen würde.

Aufgrund dieser Überlegungen sollte – da infolge der auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene bereits getroffenen Entscheidungen eine mengenmäßig bedeutsame Auktionierung höchstens langfristig möglich sein würde – zumindest mittelfristig ein Benchmarking anhand von Bran-chendurchschnitten angestrebt werden. Dies setzt allerdings eine hinreichende Homogenität innerhalb der Branchen bzw. Subbranchen voraus. Erste Untersuchungen zeigten, dass diese Voraussetzung schon in der Einführungsphase für Teile der betroffenen Bereiche erfüllt ist bzw. geschaffen werden könnten. Die Bildung solcher homogener Aggregate wurde für zahl-reiche ET-Branchen grundsätzlich für möglich gehalten, hätte allerdings in vielen Fällen eine tiefer gehende Disaggregation erforderlich gemacht als sie die Richtlinie für die ET-Branchen vorsieht und wie sie z. B. den Verhandlungen zu den Selbstverpflichtungen zu Grunde lagen.

Ein flächendeckendes Benchmarking für Bestandsanlagen wurde allerdings in der Einfüh-rungsphase insbesondere für heterogene Bereiche nicht für möglich erachtet. Stattdessen wur-de ein Mischsystem mit Benchmarks auf Basis von Branchendurchschnitten und ein absolutes Grandfathering am ehesten als zielführend erachtet. Vor dem Hintergrund der bereits getrof-fenen Entscheidungen zur Datenerhebung lag als Basisperiode der Zeitraum 2000-2002 im Prinzip schon fest. Eine Zuteilung auf Basis hochgerechneter bzw. angemeldeter Emissionen wäre nur für Bestandsanlagen möglich, denen für diesen Zeitraum keine oder nur partiell E-missionsdaten zur Verfügung standen, z. B. weil sie erst nach dem Jahr 2000 in Betrieb ge-gangen sind.

8.2.3 Getroffene Regelungen

Im Dokument 17 07 (Seite 163-166)