Die Rolle der Raumplanung bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels Der Raumordnung bzw. der Raumplanung kommt im Umgang mit den Folgen des Klimawandels,

Handlungsstrate-gien im Mittelpunkt. Die Fördermaßnahme gliederte sich in die Schwerpunkte Verminderung (Kli-maschutz) und Anpassung (vgl. Website klimazwei, 05.06.2014).

Die Fördermaßnahme KLIMZUG (Klimawandel in Regionen zukunftsfähig gestalten), wurde vom BMBF zwischen 2008 und 2014 gefördert. Ziel dieser Fördermaßnahme war die Steigerung der regionalen Anpassungskompetenz in Deutschland sowie die Sicherstellung und Stärkung der Wett-bewerbsfähigkeit von Regionen auch unter zukünftigen Klimabedingungen (vgl. Website KLIMZUG, 05.06.2014).

Im Jahre 2009 wurden vom damaligen BMVBS, vertreten durch das BBSR, Modellvorhaben der Raumordnung (MORO)³⁴ für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels, kurz KlimaMORO, initiiert. In zwei Phasen wurden regionale Klimaschutz- und Klimaanpassungsstrategien mittels An-wendung und Weiterentwicklung des raumordnerischen Instrumentariums in acht über das Bun-desgebiet verteilten Modellregionen, sowohl integriert als auch sektorspezifisch, entwickelt. Projekt-träger waren die regionalen Planungsbehörden. Dabei fand eine Begleitforschung zu verschiedenen Themenschwerpunkten statt, zu denen in den Projekten Expertisen erarbeitet werden sollten und die zum Teil für diese Arbeit von Relevanz sind. So sollten durch den Aufbau von regionalen Netz-werken u.a. Erkenntnisse in den Bereichen „Klimawandel-Governance“ sowie „Analyse und Bewer-tung“ erarbeitet werden (siehe Kapitel 3.3) (vgl. Website BBSR, 06.06.2014).

Ein weiterer vom BBSR begleiteter Förderschwerpunkt ist der Experimentelle Wohnungs- und Städ-tebau (ExWoSt)³⁵. Von Dezember 2009 bis November 2013 standen hier im Forschungsschwer-punkt „StadtKlima“ urbane Strategien zum Klimawandel im Vordergrund. In insgesamt neun Mo-dellprojekten wurden spezifische Konzepte, Strategien und Maßnahmen entwickelt. Die Arbeit der Modellprojekte wurde durch Expertisen unterstützt, in denen einzelne Fragestellungen vertieft be-arbeitet wurden. Dabei standen insbesondere die lokalen Akteure und Instrumente im Fokus (vgl.

Website BBSR, 06.06.2014).

3.2.2 Die Rolle der Raumplanung bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels

bindlichkeit. Ihr kommt somit eine wichtige Aufgabe dabei zu unterschiedliche Ansprüche an den Raum in Einklang zu bringen und bestehende Vulnerabilitäten gegenüber den Folgen des Klima-wandels zu reduzieren. Aufgrund ihrer Planungshorizonte kann die Raumordnung auch mittel- und langfristige Veränderungen des Klimas, der Extremereignisse und der Vulnerabilität berücksichti-gen. In Zukunft häufiger auftretende Naturgefahren könnten dazu führen, dass natürliche Ressour-cen nur noch eingeschränkt genutzt werden können. Gleichzeitig besteht ein hoher Nutzungsdruck, da Anpassungsmaßnahmen oft ebenfalls Raum beanspruchen. Die Raumplanung kann neben ihren formellen Instrumenten mit der Entwicklung von Leitbildern und Entwicklungskonzepten auf an-passungsfähige und resiliente Raumstrukturen hinwirken, die gegenüber den Auswirkungen aller gesellschaftlichen Veränderungsprozesse robust und flexibel reagieren können (vgl. Bundesregie-rung 2008: 42; ARL 2009: 4). Ferner kann die räumliche Planung³⁶ Ziele, Grundsätze und Erforder-nisse für die Anpassung an den Klimawandel formulieren. Dies gilt sowohl für den Ressourcen-schutz, als auch für die Vermeidung von Schadenspotenzialen (vgl. Fleischhauer & Bornefeld 2006:

169).

Bei der Einschätzung von Risiken und Chancen des Klimawandels sind alle Planungsebenen und diverse Fachplanungen gleichermaßen gefragt. Sei es bei der Analyse und der Ermittlung von Ge-fahren, Vulnerabilitäten und Risiken, bei der Bewertung dieser Risiken und Chancen, aber auch bei der Kommunikation im Zuge eines kooperativen und diskursiven Verfahrens. Fachplanungen tragen über ihre fachbezogene Raumnutzungssteuerung zur Anpassung an den Klimawandel bei. Dabei können technische und nichttechnische Lösungen umgesetzt werden. Genannt seien hier beispiels-weise die Bereiche Hochwasserschutz oder Land- und Forstwirtschaft. Hier kommt der Raumpla-nung eine wichtige Steuerungs-, Koordinierungs- und Moderationsfunktion zu, um im Rahmen stra-tegischer Planung (siehe Kapitel 2.4) die unterschiedlichen Interessen zu vereinen und abzustim-men. Und ferner um die Anpassungskapazität an die Folgen des Klimawandels entscheidend zu er-höhen und die Umsetzungsbereitschaft für Anpassungsmaßnahmen zu fördern (vgl. ARL 2013a:

121 und 149; ARL 2009: 4; Fleischhauer & Bornefeld 2006: 165). Frommer et al. 2013 gehen für den ARL Arbeitskreis „Klimawandel und Raumplanung“ vertiefend auf das Verhältnis von Raumpla-nung und FachplaRaumpla-nungen im Kontext der Klimaanpassung ein (siehe dazu ARL 2013a: 148). Dabei ist die räumliche Planung jedoch nicht immer der zentrale Akteur. Sie bietet sich aufgrund ihrer übersektoralen Sichtweise und des konkreten räumlichen Bezuges aber dafür an, zum Initiator und Antreiber regionaler und lokaler Klimaschutz- und Klimaanpassungskonzepte zu werden. Nachfol-gend sollen die Einflussmöglichkeiten der Bundesraumordnung, der Landes- und Regionalplanung und der kommunalen Planung aufgezeigt werden. Tabelle 3.1 fasst die konkreten praktischen Ein-flussmöglichkeiten der einzelnen Planungsebenen anschließend zusammen und führt dabei auch die Möglichkeiten der unterschiedlichen Fachplanungen auf, auf die hier jedoch nicht en Detail ein-gegangen wird.

Bundesraumordnung

Die übergeordnete Rahmengesetzgebung des Bundes wird auch in Bezug auf den Umgang mit den Folgen des Klimawandels zum einen durch das Raumordnungsgesetz (ROG) und zum anderen für

36 Steht nachfolgend synonym für Raum-, Regional-, und Bauleitplanung

die Stadt- und Bauleitplanung durch das Baugesetzbuch (BauGB) geregelt. Gemäß ROG kommt der Raumplanung als räumlicher Gesamtplanung die Aufgabe zu, die verschiedenen Ansprüche an den Raum abzustimmen, Konflikte nach Möglichkeit auszugleichen und Vorsorge für einzelne Nutzun-gen und Funktionen des Raumes zu treffen. In §2 Abs. 2 Nr.6 des ROG ist festgehalten, dass dabei auch den räumlichen Erfordernissen des Klimas, sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen, Rechnung zu tragen ist (vgl. ARL 2013a: 120). Mit der Novellierung des ROG im Jahre 2008 hat die Bundes-raumordnung Instrumente erhalten, die zwar anders als beim Klimaschutz keine Regelbeispiele nennen, aber dennoch im Sinne der Klimaanpassung genutzt werden können. Nähere Informatio-nen dazu geben Frommer et al. in ARL 2013a: 124. Die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) hat im Juni 2009 wesentliche Handlungsfelder der Raumordnung zu Vermeidungs-, Min-derungs- und Anpassungsstrategien im Hinblick auf die räumlichen Konsequenzen des Klimawan-dels benannt und dabei die herausgehobene Querschnitts- und Koordinierungsfunktion der Raum-ordnung bestätigt. Als Fortschreibung wurde daraufhin im Jahr 2013 ein konkretisierendes Hand-lungskonzept der Raumordnung zu diesen Strategien in Hinblick auf die räumlichen Konsequenzen des Klimawandels beschlossen (siehe dazu MKRO 2009 und 2013).

Landes- und Regionalplanung

Auf der Ebene der Bundesländer besteht die Möglichkeit der Landesplanung im Zuge der Klimaan-passung darin, Ziele und Grundsätze für die AnKlimaan-passung zu formulieren oder einheitliche Vorgaben, Abwägungsdirektiven und entsprechende Datengrundlagen zu erarbeiten, bzw. in Auftrag zu geben, die dann von der Regionalplanung weiter zu konkretisieren sind. Dies geschieht über die Landes-entwicklungsprogramme (LEPro) oder die Landesentwicklungspläne (LEP) der einzelnen Bundes-länder. Frommer et al. 2013 nennen hier Beispiele aus verschiedenen Bundesländern (vgl. ARL 2013a: 125ff). Darüber hinaus besteht die Möglichkeit über informelle Planungsinstrumente wie z.B. Leitfäden oder Publikationen Einfluss auf die Landesentwicklung zu nehmen. Dabei sind vor allem die mittlerweile in fast allen Bundesländern entwickelten Landesanpassungsstrategien zu nennen, die in der Regel auch einen Bezug zur räumlichen Planung herstellen.

Allgemein wird die Regionalplanungsebene in der Literatur als wichtigste Ebene im Zuge der An-passung an die Folgen des Klimawandels beschrieben. Begründet wird dies zum einen mit der regi-onal unterschiedlich ausgeprägten Betroffenheit gegenüber den Auswirkungen des Klimawandels, die eine regionale Betrachtung notwendig macht (siehe Kapitel 3.1.1), aber auch mit der Tatsache, dass die Region als intermediäre Ebene ein Bindeglied zwischen der Rahmengesetzgebung des Bun-des und der Länder und der schließlich konkreten Umsetzung auf der lokalen Ebene darstellt (vgl.

Lexer et al 2012: 5). Die Regionalplanung verfügt über zahlreiche formelle wie informelle Instru-mente, die zur Anpassung an den Klimawandel beitragen können (siehe Tab. 3.1). Zudem ist sie in der Lage Zielvorgaben zu konkretisieren und den Anpassungsprozess unter der notwendigen Betei-ligung verschiedenster Akteure (siehe Kapitel 2.2) zu steuern (vgl. ARL 2013a: 128; ARL 2009: 4;

Fleischhauer & Bornefeld 2006: 169).

Die Instrumente der räumlichen Planung sind vor allem für die Umsetzung eines integrativen An-satzes von besonderer Bedeutung. Zur Koordination der unterschiedlichen Nutzungsansprüche an den Raum dienen die Ziele und Grundsätze der Raumordnungspläne. Mit der Möglichkeit in

regio-nalen Raumordnungsplänen Festlegungen zu der anzustrebenden Siedlungs- und Freiraumstruktur zu treffen, kann die Regionalplanung dazu beitragen vorbeugenden Klimaschutz zu betreiben und Anpassungsprozesse zu steuern sowie Schadenspotenziale zu vermindern (vgl. ARL 2013a: 129;

Bundesregierung 2008: 42). Anpassungs- und Steuerungsmöglichkeiten bestehen sowohl gegenüber schleichenden Klimaveränderungen als auch gegenüber Extremereignissen (siehe Tab. 3.1). In die-sem Zusammenhang kommt zusätzlich auch das Vorsorgeprinzip zum Tragen, da die Beseitigung von Schäden nach wetterbezogenen Extremereignissen, mittel- bis langfristig gesehen, wesentlich teurer ist als präventive Maßnahmen. Daher gilt es diese Vorsorgeaspekte unter den Randbedingun-gen des Klimawandels stärker und konsequenter zu berücksichtiRandbedingun-gen (vgl. ARL 2009: 7).

Regionalplanung kann vordergründig etwas über die Sicherung von Flächen bewirken, dies können beispielsweise Flächen zur Abwehr oder zum Auffangen der Folgen von Natur- oder Extremereignis-sen sein. Dazu besteht die Möglichkeit über Raumkategorien und Vorgaben zur Siedlungsstruktur Einfluss auf die Siedlungsentwicklung zu nehmen. Dabei ist auch der vielfach aufgeworfene Ziel-konflikt zwischen dem Ziel der flächensparenden Siedlungsentwicklung und der Gewährleistung einer ausgewogenen Flächenentwicklung innerhalb der Siedlungsstruktur vor dem Hintergrund des Klimawandels zu beachten. Hier ergeben sich zahlreiche Berührungspunkte der Handlungsfelder der Regionalplanung und der Stadtplanung (vgl. ARL 2013a: 129; ARL 2009: 5ff; Bundesregierung 2008: 42f; Fleischhauer & Bornefeld 2006: 167f).

Weitere formelle Instrumente der Regionalplanung, die einen Beitrag zur Klimaanpassung leisten können, sind Verfahren der Umweltfolgenabschätzung sowie Raumordnungsverfahren oder Teilplä-ne, die zusätzlich zu Regionalplänen erstellt werden. Dies können beispielsweise sachliche Teilpläne mit Bezug zum Thema „Umgang mit Klimawandel“ sein. Zudem besteht die Möglichkeit ergänzende Klimakarten oder Vulnerabilitätskarten zu erstellen, die auf besonders vulnerable Gebiete und Räume oder auch auf gefährdete Infrastruktureinrichtungen (z.B. Altenheime, Krankenhäuser, Schulen oder Kindertagesstätten) hinweisen und so insgesamt das komplexe Themenfeld Klima-wandel, Ursachen, Auswirkungen und Einflussmöglichkeiten auf der regionalen Ebene zusammen-hängend betrachten (vgl. ARL 2013a: 130; ARL 2009: 7). Der ARL Arbeitskreis sieht zudem eine Bedeutungszunahme für raumbeobachtende Monitorings durch die Regionalplanung vor dem Hin-tergrund der bestehenden Unsicherheiten der Klimaprognosen und auch der Erfolgs- bzw. Wir-kungskontrolle von Anpassungsmaßnahmen (vgl. ARL 2009: 8).

Weitere Handlungsoptionen bestehen darin, über die rein formalen Instrumente hinauszugehen und verstärkt informelle Instrumente zu nutzen. Dabei geht es nicht nur darum die räumlichen Proble-me zu erkennen und zu analysieren, sondern auch die relevanten Akteure der jeweiligen Region zusammenzubringen, die Folgen des Klimawandels zu kommunizieren und so die Bewusstseinsbil-dung voranzutreiben (siehe Kapitel 2.2 und 2.3). Es ist daher sinnvoll formelle und informelle In-strumente eng miteinander zu verknüpfen (siehe Kapitel 2.4). Hier sind erneut die Koordinierungs- und Moderationsfähigkeiten der Regionalplanung gefragt. Ein Beispiel dafür ist das Forschungspro-gramm KlimaMORO (siehe Kapitel 3.2.1). Eine weitere informelle Möglichkeit für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels bieten Regionale Entwicklungskonzepte (REK) im Zuge eines formali-sierten Regionalmanagements oder als Ergebnis von Netzwerkprozessen (vgl. ARL 2013a: 138; ARL 2009: 9f). Zudem besteht die Option das Thema Klimaanpassung in bereits bestehende, formalisier-te Prozesse der Regional- oder Kommunalentwicklung zu informalisier-tegrieren, bei denen eine inhaltliche

Erweiterung möglich ist. Nähere Ausführungen dazu finden sich beispielsweise bei Kemper &

Schlipf 2011.

Stadtplanung und kommunale Bauleitplanung

Der kommunalen Planungsebene kommt vor allem bei der Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen große Bedeutung zu. Im Gegensatz zur Regionalplanung kann die kommunale Planung parzellen-scharfe Festsetzungen treffen und gleichzeitig konkurrierende Belange an einer Fläche abstimmen (vgl. Goppel 1999: 97). Kommunen sind direkt von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen (Hitzeinseln, Überschwemmungen durch Starkregen oder Hochwasser etc.), daher ist die Bandbrei-te der planerischen HandlungsmöglichkeiBandbrei-ten auf der kommunalen Ebene im Vergleich zu den über-geordneten Ebenen größer (vgl. ARL 2013a: 138f). Im Zuge dessen sind in den letzten Jahren zahl-reiche Klimawandelbetrachtungen für Kommunen durchgeführt worden, bei denen informelle An-passungsstrategien und Konzepte erarbeitet wurden, so auch das in Kapitel 3.2.1 erwähnte Klima-ExWoSt (vgl. ARL 2013a: 139). Formell lassen sich vor allem über das Aufstellen von Regeln für die Siedlungs- und Bautätigkeit in gefährdeten Gebieten Fortschritte im Zuge der Klimaanpassung be-wirken. Durch die Instrumente der Bauleitplanung (Flächennutzungsplan (FNP) und Bebauungs-pläne (B-Plan)) stehen den Kommunen Möglichkeiten für Festsetzungen im Rahmen der Klimaan-passung zur Verfügung (siehe Tab. 3.1). So kann die Bauleitplanung klare Aussagen zu Art und Maß der baulichen Nutzung machen, so dass die Nutzungsansprüche im Spannungsfeld von natürli-chen Ressourcen und Risiken aufeinander abgestimmt werden können (vgl. Fleischhauer & Borne-feld 2006: 169). Welche konkreten weiteren Festsetzungsmöglichkeiten das BauGB bietet, darauf gehen u.a. Frommer et al. 2013 für den ARL Arbeitskreis und diverse Handlungsleitfäden (z.B.

KLARA-Net 2011 oder Klamis 2010) ein. Eine Aufwertung der Berücksichtigung von Klimaschutz und Klimaanpassung in der Bauleitplanung hat sich durch die Klimaschutznovelle des BauGB im Jahre 2011 ergeben. Bauleitpläne sollen demnach nicht nur eine nachhaltige städtebauliche Ent-wicklung in Verantwortung für künftige Generationen gewährleisten, eine menschenwürdige Um-welt sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen schützen und entwickeln, sondern darüber hin-aus den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, fördern (vgl. Daab 2013: 1).

Tab. 3.1 Einflussmöglichkeiten der räumlichen Planung auf die Anpassung an den Klimawandel (eigene Darstellung nach ARL 2013a: 121)

Sicherung von Flächen Aufstellung von Regeln für Siedlungs- und Bau-tätigkeit in gefährdeten Gebieten

Fachbezogene Raum-nutzungssteuerung

Unterstützung von Raumnutzern und (Fach-)Planern bei der Einschätzung von Risi-ken und Chancen Landes- und

Regional-planung

Kommunale Planung Fachplanung Alle Planungsebenen

Ausweisung von Flächen zur Abwehr oder zum Auffangen der Folgen von Naturereignissen vor Ort

z.B. Freihaltung lawinen-gefährdeter Flächen, Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für den vorsorgenden Hochwasserschutz

Gestaltung der Siedlung und Bebauung

z.B. Verringerung bauli-cher Dichte

(FNP + B-Plan) sowie Pflanzgebote, Fassaden- und Dachbegrünung sowie Regenwasserwie-

der-verwendungskonzepte (beides B-Plan)

Technische und nicht-technische Lösungen, die über Fachressorts umgesetzt werden

z.B. Technischer Hoch-wasserschutz; Sicherung von Leitungstrassen und Verkehrsinfrastruktur, Bewirtschaftungspläne gemäß EU WRRL, Hoch-

wasserrisiko-managementpläne ge-mäß EU HWRM-RL, Anbaumethoden, Anbau-spektrum und „Gute fachliche Praxis“ in der Landwirtschaft,

Waldbewirtschaftungs-pläne der Forstwirtschaft

Analyse:

Ermittlung von Gefah-ren, Vulnerabilitäten und Risiken

Anhang von z.B. Vulne-rabilitätskarten oder durch Differenzierung von Risikoklassen z.B. im Rahmen der erweiterten Umweltverträglichkeits-prüfung [UVP] oder der Strategischen Umwelt-prüfung [SUP]

Ausweisung von Flächen zur Vermeidung oder Minderung von Risiken anderenorts

z.B. Deichrück-verlegungen, Wasser-rückhaltebecken (Schutz-funktion); Erweiterung von Waldflächen (Ent-wicklungs-funktion) oder Sicherung der Effektivität von Reaktionsmaßnah-men (Freihaltung von Rettungsschneisen und Sammelpunkten)

Spezifische Aussagen zur Bauvorsorge im B-Plan

z.B. Festsetzung be-stimmter Gebäudeaus-stattungen (bspw. Dach-neigung, Verbot von Unterkellerung)

Bewertung:

Unterstützende Bewer-tungsmethoden (auch zur Ermittlung möglicher Chancen)

z.B. Nutzen-Analyse, Kosten-Wirksamkeits-Analyse, Multikriterien-Analyse oder Expertenbewertung Kommunikation:

Einsatz kooperativer und diskursiver Verfah-ren z.B. Regionale Ent-wicklungskonzepte (REK), Stadtentwick-lungskonzepte, Regional-konferenzen/-foren, Agenda-21-Prozesse Freihaltung von Flächen

zur Frischluftversorgung z.B. Grünzüge, Grünzä-suren, Freiflächen für besondere Klimafunktio-nen