Partizipation und Akteursbeteiligung

beschrei-ben (z.B. Flächen im näheren Umkreis, die als Grün- oder Freiflächen klimatisch aufgewertet wer-den können). Dabei sind sowohl planerisch-technische Anpassungsmaßnahmen (z.B. technischer Hochwasserschutz), als auch planerisch-organisatorische Anpassungsmaßnahmen (Hitzewarnpläne, Katastrophenschutz) zu berücksichtigen (vgl. BMVBS 2011: 48). Zudem können viele weitere Fak-toren Einfluss auf diese Anpassungskapazität haben, die diesen Einfluss aber nicht entfalten, wenn sie nicht praktisch genutzt werden. Daher ist es letztlich schwierig für alle betrachteten Bereiche und Sektoren oder alle zu untersuchenden Klimawirkungen die vollständige Anpassungskapazität zu bestimmen. Aus diesem Grund wird diese in vielen Vulnerabilitätsanalysen nicht bis zum letzten Detail ausgearbeitet, oder es wird komplett auf die Bestimmung der Anpassungskapazität verzich-tet. Das hat zur Folge, dass es sich daraufhin bei solchen Analysen formell gesehen nicht mehr um Vulnerabilitätsanalysen handelt. Wird auf die Bestimmung der Anpassungskapazität verzichtet, so wird lediglich die Betroffenheit des zu betrachtenden Systems bestimmt und es ist von Betroffen-heits- oder häufig auch allgemein von Klimafolgenanalysen die Rede (vgl. Lexer et al. 2012: 58).

Die Unterscheidung fällt an dieser Stelle oftmals nicht leicht, zumal es nicht immer klar ist, inwie-fern eine mögliche Anpassungskapazität berücksichtigt werden konnte, da die Grenzen teilweise fließend sind. Darüber hinaus wird häufig nicht deutlich, ob die bereits bestehende Anpassung an Klima- oder Wetterextreme zum Betrachtungszeitpunkt als bereits realisierte und daher wirksame Maßnahmen der Anpassungskapazität zuzuordnen sind oder zum betrachteten System gehören und somit ein Merkmal dessen darstellen. Alle zeitlich folgenden zusätzlichen Maßnahmen sind dagegen der Anpassungskapazität zuzurechnen (vgl. BMVBS 2013: 40). In Bezug auf die Methodik und Durchführung einer Analyse muss es dabei keine großen Unterschiede zwischen Vulnerabilitäts- und Betroffenheitsanalysen geben, die eine Vergleichbarkeit unmöglich machen würden. Daher werden in dieser Arbeit sowohl echte Vulnerabilitäts- als auch Betroffenheitsanalysen zusammen betrachtet.

traditionellen empirischen Sozialforschung die Tatsache, dass dem Alltagswissen von Nichtwissen-schaftlern ein gleichbedeutender Rang für den Erkenntnisgewinn im Zuge einer Untersuchung ein-geräumt wird. Damit sind die Praxispartner nicht länger das Objekt der Untersuchung, sondern gleichberechtigte Partner in einem gemeinsamen Forschungsprozess (vgl. Knierim & Hirte 2011:

157).

Es ist zu unterscheiden zwischen der gesetzlich geregelten und somit vorgeschriebenen formellen Beteiligung von Bürgern und freiwilligen, zusätzlichen Beteiligungsformen, die als informell be-zeichnet werden. Lange Zeit wurde lediglich die formelle Beteiligung als politische Beteiligung, bei-spielsweise bei der Aufstellung von Bebauungsplänen oder der Beteiligung der sogenannten „Träger öffentlicher Belange“ (TöB) bei der Neuaufstellung oder Fortschreibung von Regionalplänen, ver-folgt (vgl. Beck 1977: 663). Im Rahmen der informellen Beteiligung können die Bürger oder auch Fachakteure entsprechend intensiver in einen Planungsprozess einbezogen werden. Gerade diese Beteiligungsformate, die oben genannter Aktionsforschung zugerechnet werden können, haben in letzter Zeit an Bedeutung gewonnen und finden auch im Zuge der Anpassung an die Folgen des Klimawandels und somit im Rahmen von Vulnerabilitätsanalysen vermehrt Anwendung, weshalb in dieser Arbeit vor allem die informelle Akteursbeteiligung im Vordergrund steht.

Da der Begriff „Beteiligung“ oder „Partizipation“ in vielen verschiedenen Zusammenhängen genutzt wird, ist eine abschließende und vor allem juristisch sichere Definition nicht möglich (vgl. Wickrath 1992: 10). Der juristische Kontext versteht unter einem Beteiligungsverfahren die Beteiligung Drit-ter an einem legislativen oder exekutiven Entscheidungsprozess. Hier wird zwischen fakultativen und obligatorischen Beteiligungsverfahren unterschieden. Bei der fakultativen Beteiligung fehlt eine gesetzliche Beteiligungsvorschrift oder die Beteiligung wird vom Ermessen des Entscheidungsträgers abhängig gemacht. Dies entspricht der informellen Beteiligung. Bei der obligatorischen Beteiligung besteht dagegen die gesetzliche Verpflichtung zur Einbindung Dritter in den Prozess, sprich sie ist formell geregelt (vgl. Grotefels & Schoen 2005; ARL 2005: 86).

Die Definition der Soziologie zur Partizipation, die u.a. von Habermas 1961 und von Alemann 1978 mitgeprägt wurde, beschreibt die Beteiligung von Akteuren oder Bürgern in politischen oder plane-rischen Prozessen oder im Zuge der Anpassung an die Folgen des Klimawandels vermutlich am tref-fendsten, weshalb diese hier als bindend angesehen wird. Dabei wird Partizipation als die Einbezie-hung von Individuen und Organisationen in Entscheidungs- und Willensbildungsprozessen bezeich-net. Aus emanzipatorischen, legitimatorischen oder aus Gründen gesteigerter Effektivität wird Par-tizipation in der Soziologie als wünschenswert angesehen. Dabei kann ParPar-tizipation die unterschied-lichsten Beteiligungsformen annehmen (s.u.). Partizipation gilt als gesellschaftlich relevant, weil sie zum Aufbau von sozialem Kapital führen kann und dabei das Vertrauen der Beteiligten in den je-weiligen Prozess verstärkt (vgl. von Alemann 1978: 13ff; Kleve 2005: 10; Habermas et al. 1961;

Korte & Schäfers 1997; Merkel und Petring 2011). Gerade dieser Aspekt spielt in der räumlichen Planung und bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels eine bedeutende Rolle¹⁷.

Bevor nachfolgend näher auf die Form der Akteursbeteiligung eingegangen wird, muss zunächst geklärt werden, was in dieser Arbeit unter dem Begriff „Akteur“ oder „Stakeholder“ verstanden wird

17 Der Definition der Soziologie zum Begriff „Partizipation“ wird im weiteren Verlauf der Arbeit gefolgt. Aus Gründen der Abwechslung werden dabei sowohl der Begriff „Partizipation“ wie auch der Begriff „Akteursbeteiligung“ verwendet.

und welche Akteure oder Stakeholder in der räumlichen Planung bzw. bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels beteiligt werden. Als Akteure können vielfältige Gruppen von an Pla-nungsprozessen beteiligten Personen bezeichnet werden. Darunter können auch Bürger oder Laien gesehen werden, die keinen direkten fachlichen Bezug zur behandelten Thematik aufweisen. Als Stakeholder werden dagegen Gruppen oder auch Individuen bezeichnet, die ein legitimes fachliches Interesse an einem - in diesem Fall Planungsprozess - haben oder ein legitimes Interesse daran ver-folgen, weil sie z.B. von Auswirkungen des Klimawandels direkt betroffen sind. Dies sind in der Re-gel die bereits erwähnten Träger öffentlicher Belange. Hierunter können auch Bürgerinitiativen o-der ano-dere Interessensgruppen von Seiten o-der Bürgerschaft gesehen werden. Gleichzeitig sind Sta-keholder aber auch selektiv zur Beteiligung bzw. zur Teilnahme an einem Prozess eingeladene bzw.

aufgerufene Akteure. Dies unterscheidet offene Prozesse, an denen jeder teilnehmen kann, wie z.B.

Veranstaltungen zur Bürgerbeteiligung, von geschlossenen Veranstaltungen oder Prozessen. Im Zu-ge der Erarbeitung von Anpassungsstrategien an die FolZu-gen des Klimawandels und den dabei häufig inbegriffenen Vulnerabilitätsanalysen handelt es sich eher um geschlossene Prozesse mit konkret zur Teilnahme aufgerufenen bzw. eingeladenen Fachexperten, sprich Stakeholdern. Der Begriff Sta-keholder oder Akteur ist dabei nicht mit dem Begriff Zielgruppe gleichzusetzen (vgl. Scherhaufer et al. 2013: 3f; Born 2011: 86). In den in dieser Arbeit betrachteten Fallstudien wird nicht zwingend zwischen Stakeholdern, Akteuren und Betroffenen unterschieden. Daher wird der Einfachheit hal-ber nachfolgend allgemein der Ohal-berbegriff „Akteure“ verwendet.

In dem potenziell im Zuge der Anpassung an die Folgen des Klimawandels zu beteiligenden Ak-teursspektrum spiegelt sich die Tatsache wider, dass der Umgang mit den Folgen des Klimawandels eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe ist. Da im Zuge der Klimaanpassung nicht nur Neuplanungen, sondern vor allem der Bestand eine große Rolle spielt, sind hier auch Akteursgruppen beteiligungs-relevant, welche in „normalen“ räumlichen Planungsprozessen in der Regel keine oder lediglich eine untergeordnete Rolle spielen. Daher ist im Zuge der Anpassung an die Folgen des Klimawan-dels ein sehr breites Akteursspektrum zu erwarten (vgl. Frommer 2010: 64; Healey 1997; Healey 2007). Welche die geeigneten und relevanten Akteursgruppen für einen Beteiligungsprozess im Zuge des Klimawandels sind, dazu gibt es in der Wissenschaft eine Diskussion, auf die Frommer (2010) näher eingeht. Sie fasst die aus ihrer Sicht wichtigen Akteure in einer Graphik zusammen (siehe Abb. 2.3). Demnach umfasst das Akteursspektrum staatliche Akteure aus Politik und Verwal-tung (sowohl öffentliche als auch FachverwalVerwal-tungen), Marktakteure aus unterschiedlichen wirt-schaftlichen Sektoren oder Organisationen wie auch zivilgesellschaftliche Akteure. Zusätzlich sollten aber auch die Wissenschaft wie auch die Medien als wichtige Akteure im Zuge der Erarbeitung einer kommunalen oder regionalen Anpassungsstrategie an die Folgen des Klimawandels gesehen und entsprechend eingebunden werden. Gerade die Wissenschaft kann hier mit ihrem Know How für wichtige Impulse sorgen. Frommer betont, dass sowohl individuelle, sprich einzelne Bürger, als auch kollektive (Verbände) und korporative (Behörden, Unternehmen) Akteure oder Gruppen in den Prozess einzubinden seien (vgl. Frommer 2010: 65f).

Abb. 2.3 Wesentliche Akteursgruppen einer regionalen Anpassungsstrategie an den Klimawandel (Frommer 2010: 65)

Zusätzlich begründet Frommer die Wichtigkeit der verschiedenen Akteursgruppen für den Anpas-sungsprozess: Politische Akteure verfügen über die Entscheidungsmacht für Planung und Umset-zung, vor allem auch in Bezug auf die Zuwendung von finanziellen Mitteln. Verwaltungsakteure liefern das für einen Anpassungsprozess notwendige Fachwissen, können die Auswirkungen des Klimawandels in ihrem Bereich beurteilen und verfügen über die entsprechende Umsetzungskompe-tenz von Anpassungsmaßnahmen. Dabei sind alle Fachressorts zu adressieren, die von den Auswir-kungen des Klimawandels betroffen sind oder für die Informations- oder Wissensvermittlung eine Rolle spielen. Wirtschaftsvertreter stellen wichtige Akteure für einen Anpassungsprozess dar, sofern sie Einfluss auf Produkte oder Prozesse ausüben können, die der Anpassung an den Folgen des Kli-mawandels zu Gute kommen. Darüber hinaus sind die verschiedenen Wirtschaftssektoren selbst unterschiedlich stark vom Klimawandel betroffen. Zivilgesellschaftliche Akteure bringen neben ih-rem häufig wertvollen regionalen oder lokalen Erfahrungswissen insbesondere Motivation, Zeit und Energie in den Prozess ein. Wissenschaftliche Akteure liefern dagegen das notwendige Fachwissen zu den Auswirkungen des Klimawandels, zu Anpassungsmaßnahmen oder auch Beteiligungsmög-lichkeiten und Methodiken, während Bildungseinrichtungen wichtige Aufgaben der Bewusstseins-bildung (siehe Kapitel 2.3) und den Wissenstransfer übernehmen können. Zur Informationsverbrei-tung und zur öffentlichen Meinungsbildung können zusätzlich auch Medienvertreter den Prozess der Klimaanpassung bereichern (vgl. Frommer 2010: 66f). Welche Akteure und Akteursgruppen letztlich im Zuge eines Anpassungsprozesses beteiligt werden, ist individuell vor dem Hintergrund der jeweils gegebenen Rahmenbedingungen zu entscheiden. Die zuvor aufgezeigten Bereiche

soll-ten dabei, soweit möglich, berücksichtigt werden. Eine Herausforderung liegt darin, eine repräsen-tative Auswahl von Akteuren für einen Beteiligungsprozess im Zuge der Klimaanpassung zu finden (vgl. Born 2011: 86). In diesem Zusammenhang sind vorab durchzuführende Stakeholderanalysen, in deren Zuge die für den Prozess wichtigen und geeigneten Akteure identifiziert werden, sehr wichtig (vgl. Born 2011: 98f)¹⁸.

Die Form der Akteursbeteiligung in einem Planungsprozess oder im Zuge der Anpassung an die Fol-gen des Klimawandels kann unterschiedlicher Natur und Intensität sein und somit in unterschiedli-che Stufen und Phasen eingeteilt werden. Sie umfasst das Spektrum von der reinen Information über die aktive Beteiligung bis hin zur Mitentscheidung. Partizipation kann sich daher sowohl aktiv wie auch passiv äußern. Im Laufe der Zeit haben sich unterschiedliche Modelle herausgebildet, die die Beteiligung von Akteuren oder Stakeholdern in Intensitätsstufen einteilen. Eines der ersten und auch heute noch bekanntesten Modelle stellt die achtstufige Arnstein´sche Leiter der Partizipation dar (vgl. Arnstein 1969). Dieses Modell wurde nach und nach für unterschiedliche Bereiche weiter-entwickelt. Heute werden oftmals 9 Stufen der Beteiligung unterschieden, die in vier Phasen unter-teilt werden (siehe Abb. 2.4). Dies sind die Phasen „Keine Partizipation“, „Vorstufen der Partizipati-on“, „Partizipation“ und „geht über die Partizipation hinaus“ (vgl. Wright et al. 2007: 1ff). Wright et al. 2007 sehen die aktive Einbeziehung von Akteuren noch im Bereich der „Vorstufe zur Partizipati-on“, während die eigentliche Partizipation hier erst mit der konkreten Mitbestimmung der Akteure beginnt. Born 2011 geht näher auf die unterschiedlichen Stufen der Partizipation ein.

Scherhaufer et al. haben das Modell der Partizipation für Planungs- oder Anpassungsprozesse deut-lich vereinfacht. Sie unterscheiden ledigdeut-lich die Stufen „Information“, „Konsultation“ und „Mitbe-stimmung“ als für den Prozess der Klimaanpassung zentral. Dabei verläuft in der Phase „Informati-on“, welche nach dem in Abb. 2.4 dargestellten Modell den „Vorstufen der Partizipation“ zuzuord-nen wäre, der Informationsaustausch in der Regel eher einseitig, indem die Prozessverantwortlichen die beteiligten Akteure lediglich über wichtige Inhalte und Themen in Kenntnis setzen. Anders ist dies im Rahmen der „Konsultation“. Hier werden zusätzlich auch Meinungen und Erfahrungen der am Projekt beteiligten Akteure gehört und entsprechend im Prozess berücksichtigt. In welcher Form diese Konsultation stattfindet ist sehr unterschiedlich. Wichtig sind hier jedoch der gemeinsame Austausch und der aktive Beitrag der Akteure zum Prozess. Im Rahmen der „Mitbestimmung“ über-nehmen die Akteure nach der Konsultation bereits einen Teil der Entscheidungsverantwortung (vgl.

Scherhaufer et al. 2013: 200). Die Bereiche „Konsultation“ und „Mitbestimmung“ nach Scherhaufer et al. liegen im Vergleich mit dem dargestellten Modell im Übergangsbereich zwischen der „Vorstufe zur Partizipation“ und dem was dort mit „Partizipation“ an sich bezeichnet wird. Somit stimmen die beiden Modelle in der Zuordnung der einzelnen Stufen bzw. Phasen nicht ganz überein.

18 Neben Frommer und Born haben sich auch zahlreiche weitere Veröffentlichungen mit der Rolle unterschiedlicher Akteure im Rahmen der Anpassung an die Folgen des Klimawandels auseinandergesetzt. Dazu gehören u.a. die Beiträge von Riechel et al. 2009, Rotter et al.

2013 oder auch Knierim et al. 2013.

Abb. 2.4 9 stufiges Modell der Partizipation (Website Partizipative Qualitätsentwicklung)

Zusätzlich ordnen Scherhaufer et al. den verschiedenen Stufen der Beteiligung entsprechende Betei-ligungsformen bzw. Methoden zu, mit denen die Stufen umgesetzt werden können. Diese sollen hier exemplarisch ebenfalls aufgeführt werden (Scherhaufer et al. 2013: 200f):

Information: Präsentationen, Informationsveranstaltungen, Pressemitteillungen, Broschüren, Aus-stellungen, Berichte, Lernprogramme, Webseiten etc.

Konsultation: Stellungnahmen, Befragungen, Interviews, Diskussionsforen, öffentliche Anhörun-gen, Beiräte, Ausschüsse, Fokusgruppen, BegehunAnhörun-gen, Workshops etc.

Mitbestimmung: Fokusgruppen, Workshops, Konsens-Konferenzen, partizipative Planung, Bürger-jurys, partizipative Modellierung, Politikübungen (policy exercises) und Szenarioanalysen

Viele der hier aufgeführten Formate lassen sich im Rahmen der Fallstudienbetrachtung in dieser Arbeit wiederfinden. Als in der Praxis am weitesten verbreitet sind Informationsveranstaltungen und Diskussionsrunden bzw. –foren und Workshops anzusehen (siehe Kapitel 7.1 und 8). Dies be-stätigen auch die Erfahrungen von Scherhaufer et al. (vgl. Scherhaufer et al. 2013: 210).

Scherhaufer et al. 2013 und Lexer et al. 2012 zeigen zudem auf, welche positiven Effekte von einer Akteursbteiligung im Zuge planerischer Prozesse, auch in Bezug auf die Anpassung an die Folgen des Klimawandels, ausgehen können. Sie unterscheiden dafür drei Zweckrationalitäten der Beteili-gung, die sie - Fiorino 1989 folgend - einer normativen, einer substanziellen und einer instrumentel-len Dimensionen zuordnen. Die „normative Dimension“ (Input-Legitimation) besagt, dass die Legi-timation von anpassungsbezogenen oder planerischen Entscheidungen durch die Beteiligung von Akteuren erhöht wird. Die „substanzielle Dimension“ (Output-Legitimation) bezieht sich darauf, durch die Einbeziehung des Wissens der Akteure die inhaltliche Qualität der Forschungsergebnisse zu steigern und gleichzeitig den Umgang mit bestehenden Unsicherheiten zu erleichtern und somit die Brauchbarkeit sowie die Praxis- und Entscheidungsrelevanz der Ergebnisse zu verbessern. Die

„instrumentelle Dimension“ besagt, dass es im Rahmen der Akteursbeteiligung möglich ist, durch

einen adäquaten und vertrauensvollen Prozessrahmen, über die Ergebnisse der eigentlichen Arbeit hinausgehende positive Prozesswirkungen zu erzielen. Dies können Bewusstseinsbildung und Sen-sibilisierung, die Erhöhung von Akzeptanz der Ergebnisse und darauf basierender Entscheidungen sowie eine erhöhte Bindungswirkung an diese sein. Weitere Prozesswirkungen sind eine vereinfach-te Konsensbildung, soziales Lernen oder der Abbau von Implementationsbarrieren (vgl. Scherhaufer et al. 2013: 198f; Lexer et al, 2012: 6f).

Der räumlichen Planung kommt bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels eine wichtige Funktion zu (siehe auch Kapitel 3.2.2). Die Anpassung an die Folgen des Klimawandels wird über-einstimmend als Querschnittsaufgabe gesehen, die die Aufstellung abgestimmter und raumbezoge-ner Anpassungskonzepte, einschließlich der Durchführung von Vulraumbezoge-nerabilitätsanalysen, erfordert.

Deshalb ist auch die Beteiligung von Akteuren in diesem Zusammenhang sehr wichtig, wie zahlrei-che Veröffentlichungen zeigen. Die räumlizahlrei-che Anpassung an die Folgen des Klimawandels erfordert somit die Mitwirkung zahlreicher Akteure, Institutionen und Fachplanungen (siehe Frommer 2010).

Diese können zum einen vom gemeinsamen Prozess profitieren, indem sie als Verantwortliche und oder auch Betroffene für die Auswirkungen des Klimawandels sensibilisiert werden (instrumentelle Dimension), zum anderen aber auch selbst durch ihr lokales bzw. regionales sowie fachliches Wis-sen zum Erfolg des Prozesses beitragen (substanzielle Dimension) (siehe Kapitel 4) (vgl. ARL 2009:

4). Ein von oben herab („Top down“) auferlegtes Vorgehen einer übergeordneten Institution, die den zahlreichen Akteuren einer Region vorgibt, was deren Probleme im Zuge des Klimawandels sind, ohne diese und ihre Meinung bzw. Erfahrungen zu berücksichtigen, würde an der Lebenswirk-lichkeit der heutigen Zeit vorbei führen. Daher haben sich auch im Zuge der Klimaanpassung immer mehr „Bottom up“ (von der Basis ausgehende) -Ansätze entwickelt, die in netzwerkartigen Struktu-ren versuchen gemeinsam mit den verantwortlichen und betroffenen AkteuStruktu-ren die Risiken und Chancen einer Region, einer Stadt, eines Sektors oder eines Systems herauszuarbeiten. Darauf auf-bauend sind Strategien und Konzepte zum Umgang mit dem Klimawandel zu entwickeln (vgl. Born 2011: 87).