Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas

El tercer plan en cuestión que ha sido implementado en la Provincia de Arauco, con vigencia en la actualidad dicho sea de paso, es el Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas, el cual contempla seis territorios³. Dentro de los tópicos centrales que intenta abordar este programa, se encuentra el desarrollo territorial armónico y la participación de la ciudadanía (Decreto N°24, 2014), es decir retoma los conceptos esenciales esbozados tanto en el Plan Arauco como en el Plan Arauco Avanza. Respecto a lo que implica ser un territorio rezagado, el Estado de Chile considera que son aquellas zonas geográficas que presentan una situación de atraso y brechas en su nivel de desarrollo y bienestar respecto al resto del nivel promedio del país.

El objetivo del Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas es generar condiciones de desarrollo socio-económico y reducir brechas de

3 Como ha sido descrito en pasajes anteriores de la investigación, los territorios que forman parte del Programa de Gestión para Zonas Rezagadas son:

• Provincia de Arauco

• Provincia de Cauquenes y la Comuna de Empedrado,

• Provincia Limarí-Choapa

• Provincia del Ranco

• Valle del Itata

• Territorio Lafkenche (Carahue, Toltén, Puerto Saavedra, Nueva Imperial y Teodoro Schmidt)

20 carácter territorial mediante una política de intervención intersectorial, con

foco en el desarrollo productivo, en la transferencia de competencias y en la generación de capital social y humano. El modelo de gestión utilizado se caracteriza por ser participativo, lo que se expresa en el trabajo que se realiza en cada uno de los territorios. Desde 2014 se encuentra en su fase piloto, trabajándose paralelamente en una política pública nacional para zonas rezagadas (Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas, 2016).

En este contexto, se apunta a establecer un piso de igualdad para todas las personas, independientemente de la zona geográfica en donde se habita, de manera de aspirar a una sociedad donde todas las personas posean similares oportunidades de poder desplegar sus capacidades. Jaime Tohá⁴ es quién actualmente oficia como Jefe de la Comisión de Descentralización, órgano que administra el Plan, por lo que al mismo tiempo le corresponde la labor de encargado máximo del Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas. A su vez, la coordinación de cada territorio rezagado queda en manos de equipos regionales encargados de cada zona, con la supervisión del gobierno regional respectivo. La gestión del programa en cada territorio implica la comunicación con diversas Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMIS), organismos públicos o actores privados concernientes a la inversión en cuestión.

Pese a que no existen indicadores certeros bajo los cuales establecer a qué territorio le corresponde la condición de rezago y a cuál no le corresponde, desde la SUBDERE se consideran específicamente tres criterios para dirimir si un territorio es susceptible de considerarse como rezagado (Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas, 2015):

 La existencia de una brecha de pobreza a nivel nacional, esto es, que la mitad o más de las comunas que conforman el territorio se encuentren entre las 100 comunas con mayores índices de pobreza

4 Al cierre de esta investigación, Jaime Tohá había renunciado a su cargo como Jefe de la Comisión de Descentralización, puesto que decidió presentarse como candidato a diputado por el distrito 20. Quedó en su reemplazo Claudio Valenzuela Chadwick en el puesto de Secretario Ejecutivo del Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas.

21 a nivel nacional, de acuerdo con los datos contenidos en la

Encuesta CASEN 2009.

 La existencia de una brecha de pobreza a nivel regional, esto es, que la mitad o más de las comunas que conforman el territorio se encuentren entre el 30% de las comunas con mayores índices de pobreza a nivel regional, de acuerdo con los datos contenidos en la Encuesta CASEN 2009.

 El territorio debe presentar un alto nivel de aislamiento, esto es, debe tener más de un 10% de localidades en situación de aislamiento, de acuerdo con los datos contenidos en el Estudio de Identificación de Localidades en Condición de Aislamiento (2012)⁵ de la SUBDERE.

Analizando cada uno de los criterios establecidos para determinar la condición de territorio rezagado, saltan a la vista algunas dudas instantáneamente. En primer lugar, haciendo un examen a los primeros dos criterios, se califican en zona de rezago a aquellas comunas presentes entre las 100 comunas con mayores índices de pobreza a nivel nacional, de acuerdo con los datos de la CASEN 2009. Entonces, ante esta información cabe preguntarse ¿Por qué no emplear Encuestas CASEN más actualizadas, tales como la 2011, la 2013 o la 2015? ¿Por qué habiendo comunas con un índice de pobreza superior, no están consideradas como territorios rezagados? No existen respuestas precisas para estas preguntas, manteniéndose aún en la nebulosa cuál es el criterio existente para considerar ciertas comunas con altos índices de pobreza adentro del Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas y a otros dejarlos afuera. La Tabla 2 muestra la pobreza por ingresos desde la CASEN 2003 a la CASEN 2015, mostrándose claramente a las comunas de la Provincia de Arauco como zonas que superan largamente los promedios nacionales en cuanto a pobreza, viéndose no obstante

5 De acuerdo al Estudio de Identificación de Localidades en Condiciones de Aislamiento (2012:12) un

“Territorio Aislado es concebido como la agrupación de localidades aisladas, que se encuentran espacialmente en similares condiciones que permitan su agrupación, facilitando de esta manera la aplicación de políticas públicas. El “Territorio Aislado”, corresponde, por lo tanto, a una delimitación instrumental para la aplicación de políticas, que puede variar en función de las necesidades de las diferentes instituciones que aplican proyectos, programas y políticas en el territorio”. En cuanto a los supuestos metodológicos mediante los cuales se delimita el índice de aislamiento, la fórmula en cuestión es la siguiente:

(2*Grado de integración) - (Condiciones geográficas estructurales) = Índice de Aislamiento

22 algunas bajas sustantivas en los últimos quince años en este indicador. Cabe destacar que no se considera la pobreza multidimensional⁶, índice que comienza a medirse a partir del 2011, puesto que no es posible tener mediciones comparables a lo largo del tiempo si es que la medición se hace mediante el índice de pobreza multidimensional. Por otra parte, son bastante sospechosos los marcados cambios existentes en algunas comunas como Tirúa, Los Álamos o Cañete entre la CASEN 2011 y la CASEN 2013. En algunos casos, como Tirúa, existe una baja de treinta puntos, lo que a todas luces parece poco creíble dado que es prácticamente imposible lograr dicha baja en el índice de pobreza en tan solo dos años, por lo que lo más atinado que podría expresarse en este contexto es que las diferencias se deben a los instrumentos empleados para medir la pobreza, por lo que la cifra no podría ser asimilable a una comparación con el resto de Encuestas CASEN, dada la escasa confiabilidad que posee dicho índice. Cabe mencionar que estas cifras de pobreza son aproximaciones, ya que para la recopilación de información de la Encuesta CASEN no se realizan muestreos completos, como es el caso de los CENSOS de población, por lo que las cifras retratadas en la Tabla 2 son meramente referenciales y no presentan datos totalmente válidos.

Tabla 2. Pobreza por ingresos de las comunas de la Provincia de Arauco

Comuna

6 La Encuesta CASEN incorpora la medición de la pobreza multidimensional a partir de 2011. El foco de esta medición esta puesto en torno a sus potencialidades positivas, donde se agregan dimensiones que van más allá de la economía, haciendo hincapié en aquellas condiciones que determinarían el por qué los pobres están en dicha condición, es decir poniendo la lupa en los contextos más que en la canasta familiar básica, tal como se hace en la pobreza por ingresos. Esto implica el paso desde el pobre hacia el carenciado, donde dimensiones tales como la educación, la salud, el trabajo y la vivienda proporcionan un acercamiento más complejo de lo que implica el fenómeno de la pobreza. En la Encuesta CASEN 2015 se añade la variable de capital social a la medición de la pobreza multidimensional.

7 No se dispone de los datos de pobreza de la comuna de Contulmo en la edición 2015 de la Encuesta CASEN.

23

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Encuestas CASEN (2003; 2006; 2009;

2011; 2013; 2015).

En cuanto al tercer criterio, se presenta la condición de aislamiento atribuida a cada territorio como indicador de rezago. En la Tabla 3 se muestra el nivel de aislamiento que presenta cada una de las comunas pertenecientes a la Provincia de Arauco, de acuerdo al Índice de Identificación de Localidades en Condición de Aislamiento (2013). En términos absolutos, la Región del Biobío cuenta con la mayor cantidad de población en condición de aislamiento, 34.759 personas, lo que equivale al 21% de la población aislada en Chile. Es en esta región donde, además, se ubican la mayor cantidad de localidades en condición de aislamiento (709, equivalentes al 14,5% del total nacional). Si se traslada esa realidad a la Provincia de Arauco, se observa que las comunas que mayormente padecen el aislamiento son Tirúa y Contulmo, territorios que coincidentemente están emplazados en el sur de la Provincia de Arauco y donde el conflicto entre el Estado chileno, el pueblo mapuche y las empresas forestales se torna más álgido que en el resto de comunas de la Provincia de Arauco. Por otra parte, la condición de aislamiento también repercute en la tasa de pobreza, prueba de ello es que Tirúa es la comuna más aislada de la Provincia de Arauco y, al mismo tiempo, la que posee el índice de pobreza más alto.

Tabla 3. Nivel de aislamiento de las comunas de la Provincia de Arauco

Comuna

24 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SUBDERE, 2012 http://www.subdere.gov.cl/sites/default/files/documentos/zonas_aisladas2.pdf

En relación a los lineamientos concretos que posee el Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas en la Provincia de Arauco, distinguiéndolo de los demás Planes de Rezago, se puede afirmar que, dentro del rubro alusivo al desarrollo productivo, dimensión fundamental del Plan, se definen tres áreas:

 Turismo

 Agroalimentos

 Borde Costero

Estas tres áreas conforman los ejes de la política de desarrollo productivo establecida por el Programa de Gestión Territorial para Zonas Rezagadas para la Provincia de Arauco. En estas áreas el Programa Zona de Rezago pretende actuar como una suerte de articulador, tendiendo puentes entre distintos sectores, programas y proyectos, promoviendo una gobernanza horizontal con los siguientes valores distintivos: innovación, cooperativismo, capital social, energía sustentable y visión compartida.