Políticas públicas y modelos de desarrollo territorial

En términos generales, las políticas con énfasis en lo territorial se han distanciado de aquellas que hacen hincapié en las recetas provenientes desde los enfoques neoclásicos. Pese a operar con supuestos contrarios, ambos enfoques teóricos intentan mitigar la existencia de disparidades o diferencias en variables económicas y sociales entre los espacios que componen un determinado territorio. Por lo tanto, las distintas políticas públicas implementadas poseen como sustento teórico ya sea la endogeneidad o bien el libre albedrío de las fuerzas del mercado. Las decisiones en el campo económico en América Latina estuvieron más de dos décadas dominadas por el Consenso de Washington²² (Scott y Storper, 2003), lo que obviamente tuvo sus repercusiones en lo que se refiere a la implementación de

21 Las escalas geográficas se refieren principalmente al tamaño de la población. Con ello se hace mención a que el calificativo de alto, intermedio y bajo guardan estricta relación con la cantidad de población asociada que vive en aquellos asentamientos humanos.

22 El Consenso de Washington es una serie de directrices económicas planteadas por el economista John Williamson en 1989, las cuales funcionaron como una suerte de consenso ortodoxo respecto a los lineamientos en cuanto a política económica que debían llevar a cabo los denominados países “en vías de desarrollo”. Ver:

Stiglitz, Joseph (2002) El Malestar en la Globalización; Williamson, John (1990) Latin American Adjustment:

How Much Has Happened? (1990)

53 políticas públicas destinadas a combatir las disparidades territoriales. Uno de los principales debates sobre este tópico se remite a los efectos promovidos por la globalización en el acortamiento de las brechas territoriales. Quienes se muestran contrarios a la globalización sostienen que la globalización está ampliando la brecha entre los que tienen y los que no tienen. Mientras que la posición pro-globalización afirma que la actual ola de globalización, desde los años ochenta en adelante, ha promovido la igualdad económica y reducido la pobreza. En China, en el contexto de la globalización, las brechas entre las regiones interiores y la costa han aumentado desde el 80’ hasta ahora, es decir si bien el país ha crecido a tasas altísimas en comparación al resto del orbe, la cara opuesta es el rezago en el que se han quedado las regiones localizadas al interior de China. La desigualdad regional puede ser el resultado de muchos factores como las barreras geográficas e institucionales en los mercados de productos y factores, y posiblemente la globalización (Zhang y Zhang, 2003).

En respuesta a las políticas que empujan las lógicas de apertura de los mercados en consonancia con los vientos de la globalización, Tomaney (2010) cree que las políticas de desarrollo territorial deben apuntar a la reducción de la exclusión social a través de la provisión de bienes y servicios integrados ajustados a los contextos. Scott y Storper (2003) afirman que la promoción de la convergencia vendría dada por políticas que incentiven los subsidios a la industria, las exenciones de impuestos para pequeños y medianos productores, la transferencia de inversiones de capital hacia áreas rezagadas y el fortalecimiento del capital social, tomando en cuenta que las teorías tradicionales han ignorado las consideraciones afines a la historicidad de los territorios. Por otro lado, Kay (2009) pone el foco en alcanzar sinergias entre el desarrollo industrial y la agricultura con miras a erradicar la pobreza rural.

No se trata de poner una estrategia por sobre la otra, debido a que ambas han mostrado su incapacidad para lograr el objetivo de terminar con la pobreza rural. Empíricamente, tanto la ex Unión Soviética como el este de Asia y América Latina, han demostrado ser casos concretos de la inefectividad de poner una estrategia de desarrollo por sobre la otra sin generar el espacio para la producción de sinergias entre ambos sectores.

Desde una perspectiva más cercana al plano administrativo, Kyriacou et al. (2016) señala que factores tales como la desigualdad regional, la carencia de descentralización fiscal y la calidad de la gestión gubernamental se encuentran estrechamente correlacionadas entre sí. Si

54 bien la muestra de países solamente contempla a los miembros de la OCDE, las conclusiones de su investigación arrojaron que aquellos países que poseen una descentralización fiscal deficiente y una gestión política defectuosa, usualmente presentan una desigualdad inter-regional más acentuada. Por el contrario, aquellas naciones que mostraron una mejor calidad en la gestión política y una descentralización mayor en la toma de decisiones, tendían a ser naciones con una desigualdad inter-regional menor, por ende, el acortamiento de las brechas entre regiones estaría condicionada por los dos factores señalados más arriba. En la misma línea, Pike et al. (2014) afirma que se hace urgente enfatizar la descentralización y la gestación de políticas territoriales desde una perspectiva bottom-up, dejando en claro las deficiencias mostradas por la postura tradicional caracterizada por una visión “desde arriba”.

Por otro lado, si bien podría sonar bastante atinado lo recientemente propuesto, Ezcurra y Rodríguez-Pose (2013) plantean que la descentralización política no tendría necesariamente un correlato en el acortamiento de las brechas entre regiones prósperas y regiones desfavorecidas al interior de las naciones partícipes de la OCDE. No obstante, ambas investigaciones coinciden que hace falta una visión más centrada en las regiones y menos enfocada en las naciones, dado que a menudo los promedios mostrados por los índices de desarrollo, sea en la materia que sea, esconden significativas brechas regionales que por cuestiones metodológicas no son abordadas en toda su complejidad.

La política regional tradicional, caracterizada por ser estandarizada y fruto del contexto propio de una economía fordista, veía al Estado como la entidad que debía hacerse cargo de las inequidades producidas por un modelo de desarrollo concentrado en el impulso del crecimiento económico como variable símil de desarrollo, ya sea a baja escala o a gran escala (Pike et al., 2017). En contraposición a este sesgo de carácter negativo, Farris (2013) manifiesta que las políticas de desarrollo local deben ser dirigidas hacia el estrechamiento de las inequidades territoriales existentes, instalando como objetivo central la superación de los déficits característicos del concepto tradicional de desarrollo. Para ello se proponen cuatro medidas esenciales:

1. Reforzar el peso de las redes asociativas en el diseño de las políticas territoriales;

2. Centralidad de la negociación entre actores involucrados en el proceso de gestación de las políticas territoriales;

55 3. Inserción en los procesos de gobernanza de institution thickness²³, los cuales garanticen la sostenibilidad social de las políticas de desarrollo;

4. Valorización de las especificidades territoriales determinantes en el diseño de las políticas.

Ante esto, se hace necesaria la incorporación de la territorialidad como aquel instrumento que permite analizar los efectos territoriales de las políticas públicas.

Una de las políticas territoriales que han sido implementadas en América Latina con el objetivo de aminorar las brechas entre territorios tanto inter-regionalmente como intra-regionalmente han sido las políticas de desarrollo productivo, las cuales guardan cierta relación con aquellas políticas destinadas a zonas especiales tales como la Política de Desarrollo de Zonas Rezagadas o Arauco Avanza. Nupia y Ramírez (2015) aseveran que desde mediados de los ochenta se han puesto en marcha políticas con el foco de promover la productividad y la competitividad, en efecto dentro de su investigación analizan qué ocurrió con dichas políticas en Chile entre los años 2002 y 2010. Los resultados fueron bastante concluyentes, dando cuenta de la inefectividad de las políticas de desarrollo productivo para revertir las brechas económicas existentes entre territorios. Sin embargo, éstas tampoco causaron el efecto inverso, es decir las brechas no se ampliaron después de haber sido implementadas este tipo de políticas. Haciendo un balance de las políticas territoriales descritas, se puede sintetizar que se destaca la participación de los actores sociales presentes en el territorio, la articulación de redes entre los actores que toman parte de las actividades económicas, las políticas centradas en zonas especiales y la descentralización en la toma de decisiones, lo que redunda en otorgarle una mayor autonomía a los territorios en cuanto a la construcción de su modelo de desarrollo.