Desarrollo con Cohesión Territorial

El desarrollo con cohesión territorial podría decirse que es con justicia el enfoque dominante en cuanto a políticas de desarrollo territorial (RIMISP, 2017; Faludi, 2006). A pesar que su definición se ha tornado un tanto ambigua y confusa (Zonneveld y Waterhout, 2005;

Medeiros, 2016) es la aproximación dominante en la actualidad, abundando las investigaciones que se adhieren al concepto de cohesión territorial como un insumo fundamental para intentar explicar las disparidades territoriales. El término de disparidades territoriales suele usarse en lugar de desigualdades territoriales (Ruiz Ochoa, 2008), puesto que hace mención a que la unidad de análisis empleada es la región en lugar del hogar, como lo es el caso de la CASEN, o bien el ingreso, como lo son las investigaciones que buscan medir la distribución del ingreso dentro de una población en específico. Por lo tanto, dicho esto, la cohesión territorial se refiere a aquel modelo de desarrollo tendiente a aminorar las brechas territoriales existentes entre regiones.

El concepto de cohesión territorial no es de ningún modo un concepto unívoco, existiendo algunos matices de acuerdo a la escuela teórica a la cual se adscribe. El concepto es una suerte de caja negra, no existiendo un consenso manifiesto entre quienes se dicen deudores de este enfoque teórico. A grandes rasgos se puede mencionar que el concepto de cohesión territorial es de origen europeo (Zonneveld y Waterhout, 2005), presentándose como una propuesta para mitigar y estrechar las brechas socio-económicas habidas producto de un desarrollo inequitativo. En este contexto, la visión de cohesión territorial contribuiría a entender de mejor manera la generación de brechas, lo que añadiría elementos alusivos a la gobernanza que propicia las disparidades territoriales. Las dos escuelas que usualmente se mencionan como las fuentes inspiradoras del concepto de cohesión territorial son la aproximación francesa y la aproximación alemana. Si bien ambas aproximaciones tienen como telón de fondo el encauzamiento de los objetivos sociales y económicos a través de la territorialidad (Davoudi, 2005) en pos de aminorar las disparidades económicas, la escuela

59 francesa se centra en variables estrictamente económicas, mientras que la escuela alemana asume una postura más integrada, donde se apuesta por una mirada multidimensional de la cohesión territorial.

Respecto a los hitos fundacionales de las políticas de cohesión territorial, a menudo se señala a la European Spatial Development Perspective (ESDP)²⁶ como el acto que dio inicio a la discusión sobre cohesión territorial. Esta convención funciona como una especie de germen del concepto de cohesión territorial. La razón de existencia de las políticas regionales es la persistencia de las disparidades regionales entre regiones en un amplio rango de variables, por ende como objetivo se plantea reducir estos desequilibrios. El ESDP enfatiza el logro de la competitividad, la innovación y el crecimiento para la reducción de las inequidades territoriales. Sin embargo existen disidentes que piensan que la dimensión social, política, cultural y ambiental también deben ser incluidas dentro de la política regional, lo que implicaría traer la perspectiva de la sustentabilidad a colación (Lukkonen, 2010). A esto debe agregarse el Green Paper on Territorial Cohesion (2008), donde se establecen las bases fundantes de las políticas regionales impulsadas desde la Unión Europea. En este documento se expresa que la cohesión territorial apunta a la búsqueda del desarrollo armónico de todos los lugares, donde los ciudadanos sean capaces de desplegar las características inherentes a cada territorio. La cohesión territorial se fundiría con el concepto de desarrollo sustentable, incorporando de éste algunas dimensiones, sin embargo, su núcleo central se ancla en tres frentes: concentración, conexión y cooperación. Cada uno de estos distintos frentes estarían enfocados en contrarrestar diferencias en los tópicos de densidad poblacional, de distancias geográficas y de diferencias políticas respectivamente. El horizonte de estas políticas es fomentar el policentrismo, lo que implica el desarrollo de zonas de integración global que excedan al denominado “pentágono”.²⁷ Por ello se hace necesario promover la coherencia entre políticas regionales y políticas sectoriales (Faludi, 2016), cuestión que ya había sido manifestada por el desarrollo endógeno.

26 La Perspectiva Europea de Desarrollo Espacial (ESDP) es un documento aprobado por el Consejo Informal de Ministros de Ordenación del Territorio de la Comisión Europea en Potsdam, Alemania, en 1999. El objetivo estratégico era conseguir una estrategia de desarrollo espacial equilibrada y sostenible.

27 La noción de “pentágono” remite a las ciudades de Londres, París, Milán, Múnich y Hamburgo, las cuales funcionan como ejes de la actividad económica europea, concentrándose la riqueza en dichos territorios en detrimento del resto de Europa.

60 Si bien se encuentra implícito dentro de lo planteado hasta ahora, la gestación de políticas que tomen en consideración la cohesión territorial se sostiene sobre la existencia de regiones nucleares que concentran dentro de sí el producto del desarrollo y regiones periféricas, que se encuentran sumidas en condiciones desventajosas frente a estos territorios que acumulan los excedentes materiales que les permite disfrutar de un mejor bienestar. Lukkonen (2010) añade el concepto de periferialidad para dar cuenta de las particularidades que posee el habitar territorios desfavorecidos y que ventajas podrían aprovecharse para revertir aquella situación. Se pueden distinguir cinco dimensiones dentro de la periferialidad: económica, política, social, cultural e ideológica. Normalmente, la periferia se define como tener una accesibilidad débil, o como la insignificancia económica de una región particular en relación con el centro. No obstante, esta definición solamente rescata los elementos económicos, descuidando otros factores de importancia. Por ejemplo, hablamos de periferia política cuando la región no tiene posibilidades de participar en la toma de decisiones respecto a su política regional. Periferialidad social cuando se posee una posición marginalizada respecto a la posición de la mayoría. Periferialidad cultural como la subordinación cultural de una cultura en desmedro de otra cultura dominante y periferialidad ideológica como formas de pensamiento que permanecen subalternas frente a otras en posición hegemónica. Sin embargo, vale la pena hacer la acotación que no necesariamente se dan todas las dimensiones de periferialidad al mismo tiempo, los casos de Suecia o Noruega son ejemplos de ello (Lukkonen, 2010). El caso de la Provincia de Arauco es icónico y demuestra lo contrario, dado que esta región revela que si es posible encontrar todas las dimensiones de periferialidad en el mismo territorio. En primer lugar, se puede observar una periferialidad económica, fruto de ella es la definición de rezago. En segundo lugar, una periferialidad política, que se está tratando de mitigar mediante las políticas destinadas a zonas especiales, es el caso de medidas tales como Plan Arauco, Arauco Avanza y Zona de Rezago. En tercer lugar, una periferialidad social, expresada en las condiciones de inequidad existentes al interior de la Provincia de Arauco, donde porciones de la población se encuentran en condiciones desiguales frente a otras. En cuarto lugar, una periferialidad cultural, manifestada por el pueblo mapuche, que ve infravalorada y no reconocida su cosmovisión a favor del modo de conocimiento hegemónico. Y finalmente, una periferialidad ideológica, que podría ser más

61 discutible, pero que se solapa con la periferialidad cultural y será abordada con mayor profundidad más adelante.

Dada esta situación de periferialidad en la que se encuentran inmersos los territorios rezagados, surge la necesidad de incorporar políticas públicas que dinamicen el territorio y orienten la brújula hacia la búsqueda de mayor cohesión territorial. En este contexto, un concepto que presta utilidad para subvertir el fenómeno asociado a las disparidades territoriales es el concepto de policentrismo o policentricidad (Meijers et al., 2007). El policentrismo propone el desarrollo de relaciones funcionales, a modo de clusters, entre las ciudades, la competitividad, la estructura espacial-funcional y la cooperación. A escala local se expresa concretamente en la cristalización de muchos centros que contribuyan a desconcentrar los núcleos de poder y los flujos de información dentro de los territorios. En líneas generales se intenta impulsar la cooperación social y económica, el deseo por balancear la sub-utilización de recursos y de potencial endógeno presente en cada región. A pesar de las dificultades para poner este enfoque en práctica, la política de desarrollo policéntrico, que nace al amparo de la cohesión territorial, pretende dirigir las funciones económicamente relevantes sobre el sistema urbano de tal manera que la jerarquía urbana sea aplanada de una forma territorialmente balanceada. En términos concretos, el horizonte al que ésta idea aspira es a la disminución de las disparidades espaciales, al mantenimiento de las funciones urbanas dentro de las ciudades y al mejoramiento de las oportunidades en áreas rurales. En esta misma línea, Medeiros (2016) expone que el concepto de cohesión territorial, más allá de su indeterminación, debería incorporar al menos las siguientes cuatro dimensiones:

1. Apoyar la reducción de los desbalances socioeconómicos 2. Promover la sostenibilidad ambiental

3. Reforzar y mejorar la cooperación territorial y los procesos de gobernanza 4. Reforzar y establecer un sistema urbano más policéntrico

En términos concretos, estas cuatro dimensiones que se han planteado como ineludibles dentro de cualquier enfoque que planee construir políticas regionales teniendo como pilar teórico la cohesión territorial, podrían sintetizarse en el siguiente modelo:

62 Ilustración 3. Modelo de Cohesión Territorial

Fuente: Elaboración propia, basado en Medeiros, 2016, 14

La necesidad de desconcentrar la toma de decisiones a través de la policentricidad y de generar un modelo de desarrollo que sea más equitativo tanto entre individuos como entre territorios se hace imperativo.