Positionen zum Arbeitsmarkt der EU-15-Mitglieder

Aufgrund der großen Besorgnis um eventuelle hohe Arbeitsmigration¹⁷² sahen die Beitrittsverträge 2003 und 2005 spezielle bewährte Mechanismen (die sog.

Übergangsregelungen¹⁷³) zum Schutz der nationalen Arbeitsmärkte vor. Sie wurden

169 Österreich, Dänemark, die Niederlande,Frankreich, Finnland, Griechenland, Luxemburg, Belgien, Italien, Spanien und Portugal.

170 Von den neuen Mitgliedstaaten beschränkten Malta (völlig) und Ungarn (teilweise) ihre Arbeitsmärkte.

171 „ ...Die selektive Anwendung der Übergangsfristen hat die regionale Strutur der Zuwanderung aus den neuen MST offenbar stark beeinflusst: Im Jahr 2003 lebten noch knapp zwei Drittel der ausländischen Staatsbürger aus den EU-8 in Deutschland und Österreich. Seit der Osterweiterung entfallen rund 70%

der Migrationsflüsse aus diesen Ländern auf Großbritanien und Irland. Im Falle Bulgarien und Rumänien hat die partielle Öffnung der Arbeitsmärkte in Spanien und Italien dazu geführt, dass seit der

Jahrtausendwende rund 80% der Zuwanderung auf diese beiden Länder entfallen, während zu Beginn der 1990er Jahre noch Deutschland und Österreich die wichtigsten Zieländer waren...“(IAB-Kurzbericht 9/2009 [Fn. 54], S. 2).

172 Diese Situation ähnelt den früheren Ängsten bei der Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft um Griechenland (1981), Spanien und Portugal (1986). Diese Länder traten der Gemeinschaft ebenfalls mit niedrigeren Lebensstandards im Vergleich zu den anderen Mitgliedern bei. Auch ihre damalige

Arbeitsmigration (sowohl von qualifizierten als auch unqualifizierten Arbeitskräften) war hoch und orientierte sich an den Mitgliedstaaten, wo die Arbeitslöhne höher ausfielen. Die Erfahrungen bei der Aufnahme Spaniens und Portugals zeigten, dass nach dem Beitritt damals weit weniger Menschen kamen als befürchtet. Fünf Jahre nach ihrem Beitritt verzeichneten diese Länder ein starkes ökonomisches Wachstum und schafften es, die Arbeitsmigration umzukehren. Ein großer Teil der einheimischen Arbeitnehmer kam zurück. Es ließen sich sogar ausländische qualifizierte Arbeitskräfte aus anderen Mitgliedstaaten in Spanien und Portugal nieder. Vgl. weiter Fn. 140.

173 Dadurch sollte in den ersten Jahren nach der Aufnahme der neuen Mitgliedstaaten ein Zustrom von Arbeitsmigranten aus Osteuropa und ein „Sozialdumping“ (Fn. 81) vermieden werden. So sind die MOE-Arbeitnehmer in Deutschland während der Übergangsfristen zur Ausübung einer Beschäftigung nur mit einer Genehmigung der Agentur für Arbeit berechtigt (§ 284 Abs. 1 Satz 2 SGB III), soweit sie nicht eine Niederlassungserlaubnis (§ 9 AufenthG) (bis 31.12.2004: unbefristete Aufenthaltserlaubnis oder eine

noch bei der Aufnahme Spaniens und Portugals¹⁷⁴ eingesetzt und sollten bei der Osterweiterung¹⁷⁵ analog einen übermäßigen Zustrom von Arbeitskräften in die EU-15 verhindern. Jeder Mitgliedstaat konnte danach souverän durch die „Jahre-Formel: 2-3-2” über die Notwendigkeit entscheiden, den Zustrom zu seinem Arbeitsmarkt für eine bestimmte Zeit nach dem Beitritt zu begrenzen.

Die einzelnen Mitgliedstaaten trafen deshalb ihre Entscheidungen¹⁷⁶ über die Liberalisierung der nationalen Arbeitsmärkte gemäß dem eigenen nationalen Interesse.

Mit dem Beitrittsdatum 1. Mai 2004 führten einige Staaten wie Finnland, Portugal, Spanien, Griechenland und Italien zunächst bestimmte Beschränkungen für die Arbeitnehmer aus den EU-8 während der ersten Phaseein.

Da nur drei der EU-15 (das Vereinigte Königreich /UK/, Irland und Schweden) den Zugang ihrer Arbeitsmärkte für die Arbeitskräfte aus den EU-8 2004 liberalisierten,

Aufenthaltsberechtigung– vgl. § 104 AufenthG) besitzen. MOE-Staatsangehörige, die gemäß den Beitrittsverträgen 2003 und 2005 über ein rechtmäßiges Arbeitsverhältnis von mindestens einem Jahr verfügen, benötigen keine Genehmigung für den Zugang zum einheimischen Arbeitsmarkt mehr - vgl.

z.B. Übergangsmaßnahmen (Polen) Nr. 2 Unterabsatz 2 Satz 3 und 4 Anhang XII (ABl. L 236 2003, S.

875ff) i.V.m. Art. 24 Beitrittsakte: Polen (ABl. L 236 2003, S. 3 ff.) und Übergangsmaßnahmen (Bulgarien): Nr.1 Unterabsatz 2 Satz 3 und 4 Anhang IV (ABl. L 157 2005, S. 104) i.V.m. Art. 20 Beitrittsprotokoll (ABl. L 157 2005, S. 29). Eine Ausnahme stellen hier diejenigen

MOE-Staatsangehörigen dar, die gemäß den Beitrittsverträgen 2003 und 2005 nach einem rechtmäßigen Arbeitsverhältnis von mindestens ein Jahr keine Genehmigung für den Zugang zum einheimischen Arbeitsmarkt mehr benötigen (vgl. z.B. Übergangsmaßnahmen [Polen]: Nr. 2 Unterabsatz 2 Satz 3 und 4 Anhang XII [ABl. L 236 2003, S. 875 ff.] i.V.m. Art. 24 Beitrittsakte: Polen [ABl. L 236 2003, S. 3 ff.]

und Übergangsmaßnahmen [Bulgarien]: Nr.1 Unterabsatz 2 Satz 3 und 4 Anhang IV [ABl. L 157 2005, S. 104] i.V.m. Art. 20 Beitrittsprotokol [ABl. L 157 2005, S. 29]).

174 Oppermann, Thomas: Europarecht, 3. Aufl., § 4, Rn. 60; vgl. auch Oppermann 1. Aufl. Rn. 40, 193-194, 1273.

175 Die Arbeitnehmerfreizügigkeit für die Staatsangehörigen von Zypern wurde nicht beschränkt. Für Malta wurde lediglich die Möglichkeit vorgesehen, sich auf eine Schutzklausel zu berufen. Vgl.

Erweiterung – Übergangsvorschriften in:

http://ec.europa.eu/employment_social/free_movement/enlargement_de.htm#access2004, Stand:

02.03.2006.

176 Entscheiden sich die Mitgliedstaaten für eine Aufhebung der Beschränkungen, haben sie während der restlichen Laufzeit der Übergangsfrist jederzeit die Möglichkeit, mit Hilfe des Schutzverfahrens gemäß dem Beitrittsvertrag 2003 wieder Beschränkungen einzuführen, wenn Störungen ihres Arbeitsmarktes auftreten oder sich abzeichnen (vgl. Fn. 173); vgl. weiter: Punkt 7 Bericht IP/06/130 (Fn. 180).

wurden diese mit einer stärkeren Zahl von Arbeitsmigranten als vorausgesagt¹⁷⁷ konfrontiert. Irland verzeichnete relativ gesehen den größten Zustrom an Arbeitskräften.

Das Land nahm 200.000 Arbeitsmigranten statt der erwarteten 10.000 auf.¹⁷⁸ Im Zeitraum Mai 2004 – Juni 2006 stieg die Zahl der Arbeitskräfte aus den EU-8 im UK¹⁷⁹ auf 447.000, die Hälfte davon aus Polen.¹⁸⁰

Am 1. Mai 2006 (Anfang der zweiten Phase¹⁸¹ der Übergangsfristen für EU-8) öffneten Finnland¹⁸², Portugal, Spanien, Griechenland und Italien vollständig ihre nationalen Arbeitsmärkte.¹⁸³.

Andere EU-15-Staaten (Belgien¹⁸⁴, Frankreich, Luxemburg, Dänemark¹⁸⁵ und die Niederlande) vereinfachten in der zweiten Phase die bestehenden Zugangsregelungen.¹⁸⁶ Die Niederlande¹⁸⁷ hob die Beschränkungen ab dem 1. Mai 2007 auf. ¹⁸⁸ Luxemburg gewährte den Arbeitnehmern aus den EU-8 freien Zugang zu den

177 Prognosen über das Migrationspotential aus den MOE-Ländern: vgl. Fn. 140. Nach Angaben der MuB (vgl. MuB 10/2008 und 10/2009, S. 1) erreichte die Zuwanderung (aus MOE-Ländern sowie aus Nicht EU-Ländern) in UK 2007 einen Netto-Höchstand von + 233.000 Personen und sank 2008 auf + 163.000.

178. „…Im Vorjahr [2006] betrug der Nettoeffekt der Arbeitsmigration 70.000 Personen, bei einer Gesamtbevölkerung von rund 4,2 Millionen Personen…“„…Der stärkere Zuzug der „workforce“ führte wesentlich zum BIP-Wachstum von 6 Prozent im Vorjahr [2006]…“(Irland: Erfolgsmodell durch Arbeitsmigration, abrufbar unter: http://www.kmu-network.at/b1288 (Stand 29.06.2007).

179 Das UK behielt sein obligatorisches Meldesystem bei.

180 Vgl.: Десет страни-членки отвориха трудовите си пазари за българи in: Dnevnik.bg v.

11.01.2007.

181 Die zweite Phase endete am 30. April 2009.

182 In Finnland muss die Beschäftigung nachträglich zu Überwachungszwecken registriert werden.

183 Italien öffnete seinen Arbeitsmarkt für die Arbeitnehmer aus den EU-8 drei Monate später (am 27. Juli 2006).

184 Belgien wandte ein beschleunigtes Verfahren für Berufe an, bei denen Arbeitskräftemangel besteht.

Ein königlicher Erlass sah für die Phase II der Übergangsregelungen ausdrücklich vor, dass die Beschränkungen vor dem formellen Ende der Phase II aufgehoben werden können, wenn bestimmte Bedingungen (insbesondere in Form von Durchführungsmaßnahmen) erfüllt sind.

185 In Dänemark wurden keine Arbeitsgenehmigungen für Beschäftigungen, die unter einen Tarifvertrag fielen vorgesehen.

186Erweiterung – Übergangsvorschriften in:

http://ec.europa.eu/employment_social/free_movement/enlargement_de.htm#access2004, Stand:

02.03.2006.

187 In den Niederlanden wurde der Zugang zu bestimmten Branchen/Berufsständen ab 1. Mai 2006 dauerhaft erleichtert (Arbeitserlaubnis oder Arbeitsmarktprüfung).

188 In seinem Schreiben vom 06.04.2007 an das niederländische Parlament legte der frühere Minister für Justiz und Soziales, Piet Hein Donner die Gründe für diese Entscheidung dar. Danach entwickelte sich der niederländische Arbeitsmarkt „besonders gut“. Es gäbe einen Höchststand an Arbeitsangeboten und

nationalen Arbeitsmärkten ab 1. November 2007, Frankreich – ab 1. Juli 2008, Belgien und Dänemark – ab 1. Mai 2009. Ungarn wendet gegenüber den Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten seit 1. Januar 2009 keine reziproken Maßnahmen mehr an.

Deutschland und Österreich behielten ihre Maßnahmen während Phase II bei, auch diejenigen in Bezug auf die grenzüberschreitenden Dienstleistungen.¹⁸⁹ Zum Anfang der dritten Phase der Übergangsregelungen (1. Mai 2009) erheben sie gegenüber den Arbeitnehmern der EU-8 weiterhin Beschränkungen mit Vereinfachungen (auch bei der Entsendung von Arbeitnehmern in bestimmten Sektoren).¹⁹⁰

Im Falle Bulgariens (Prognose: etwa 45 880 Arbeitsmigranten nach dem Beitritt)¹⁹¹ und Rumäniens waren Finland und Schweden¹⁹² die einzigen der EU-15- Gruppe¹⁹³, die ihre Arbeitsmärkte mit dem EU-Beitritt der beiden Länder noch am Anfang der Phase I der Übergangsfristen (1. Januar 2007) ohne Beschränkungen öffneten. Zum Beitrittsdatum 1. Januar 2007 liberalisierten alle neuen EU-Mitgliedstaaten¹⁹⁴ außer Ungarn und Malta ihre Arbeitsmärkte für bulgarische und rumänische Arbeitskräfte.

sinkende Arbeitslosigkeit. Jede Verzögerung der Öffnung des Arbeitsmarktes wäre schädlich für die niederländische Wirtschaft und den niederländischen Arbeitsmarkt. (Vgl. Niederlande öffnen den Arbeitsmarkt für die Arbeitnehmer der zehn neuen Mitgliedstaaten v. 10.04.2007, abrufbar unter:

http://www.arbeitsagentur.de/nn_235530/zentraler-Content/A01-Allgemein-Info/A015-Oeffentlichkeitsarbeit/Allgemein/Aktuelles-aus-Bruessel-04-2007.html).

189 Vgl. Erweiterung – Übergangsvorschriften (Phase I und Phase II), abrufbar unter:

http://ec.europa.eu/employment_social/free_movement/enlargement_de.htm#genpros, Stand 2007.

190 Übergangsregelungen-Tabelle unter:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=de, Stand: 010509.

Deutschland: Befreiung von Arbeitsmarkttests für Ingenieure mit bestimmten Qualifikationen.

Österreich: ein vereinfachtes Verfahren für 65 Berufe sowie Ausnahmen von der

Arbeitsgenehmigungspflicht und Arbeitsmarkttests (vgl. Punkt 1.5 Bericht IP/08/1729 (Fn. 208).

191 Im September 2006 (vier Monate vor dem Beitrittsdatum) rechneten soziologische Untersuchungen mit ewa 45 880 Arbeitsmigranten aus Bulgarien. (Vgl. BBSS und Gallup International (Fn. 140).

192 Gemäß Böhm biete Schweden auf Betriebsebene nur wenigen Ausländern eine reale Chance auf Anstellung (Böhm, Wolfgang: Die ungeliebte Erweiterung, in: Die Presse v. 30. 11. 2006).

193 Mittlerweile erklärten Frankreich, Italien und Ungarn, dass sie ihre Arbeitsmärkte trotz der anfänglichen Meldungen in bestimmten Sektoren für die Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien teilweise liberalisieren werden. (Vgl. Частично отваряне на трудовия пазар може да има и в Австрия in: Dnevnik.bg v. 10.01.2007).

194 Tschechien, Polen, Zypern, Lettland, Litauen, Estland, Slowenien und die Slowakei.

Die Niederlande¹⁹⁵, Italien und Spanien¹⁹⁶ öffneten ihre Arbeitsmärkte nicht. Belgien öffnete die Türen für Staatsangehörige der beiden Länder teilweise - nur in Sektoren mit fehlenden qualifizierten Arbeitskräften.¹⁹⁷ Frankreich hat in 62 Bereichen freien Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt, darunter im Gaststätten- und Hotelwesen, Bauwesen und in der Landwirtschaft.¹⁹⁸

Die Entscheidungen des UK¹⁹⁹ und Irland²⁰⁰, die ab 1. Mai 2004 gegenüber den Arbeitnehmern aus EU-8 eine liberale Arbeitsmarktpolitik praktizierten, ihre Arbeitsmärkte für Staatsangehörige der EU-2 in den Übergangszeiten nicht zu öffnen, gab in Bulgarien²⁰¹ und Rumänien²⁰² Anlass zu scharfer Kritik.

195 Die Niederlande ist bekannt für ihre Bereitschaft zu mehr Freizügigkeit; siehe auch Fn. 187.

196 Spanien beschäftigt traditionell viele Bulgaren (zum Jahr 2007 über 100.000) und Rumänen (zum Jahr 2007 mehr als 500.000). Hinzu kommen nach Schätzungen noch mehr als 200.000 „nicht legalisierte"

Rumänen. Spanien wurde durch seine Praxis berühmt, dass es nicht nur illegale Arbeitskräfte duldete, sondern sie auch periodisch im Laufe der Jahre amnestierte.

197 Vgl. dazu auch: Славчева, Вера: Само млади ще могат да работят в Англия, in: „24 часа” v.

26.10.06, S. 32.

198 Vgl. dazu auch: Bulgarien-Infobrief 1/2007, herausgegeben vom Deutsch-Bulgarischen Forum e.V.

199 Die Entscheidungen des UK und Irlands wurden aufgrund der Erfahrungen aus der Liberalisierung ihrer Arbeitsmärkte im Jahre 2004 getroffen. Da die beiden Länder zusammen mit Schweden als einzige unter den EU-15 2004 ihre Arbeitsmärkte für Arbeitssuchende der EU-10 liberalisierten, wurden sie mit einem stärkeren Zustrom von Arbeitsmigranten als prognostiziert konfrontiert. Im Zeitraum Mai 2004 – Juni 2006 z.B. stieg die Zahl der Arbeitskräfte aus den EU-8 im UK (anstatt der erwarteten 13.000) auf 447.000, die Hälfte davon aus Polen. Im gleichen Zeitraum nahm Irland 200.000 Arbeitsmigranten aus der EU-8 statt der erwarteten 10.000 auf: (Десет страни членки отвориха трудовите си пазари за българи in: Dnevnik.bg v. 11.01.2007; vgl. auch: Петров, Петър:Унижи ни Джон Рийд, британският Волен, in: „24 часа” v. 26.10.2006, S. 11).

200 Irland verzeichnet relativ gesehen den größten Zustrom an Arbeitskräften aus den EU-10.

201 Die stufenweise Öffnung des Arbeitsmarktes des UK sieht vor, dass die Staatsangehörigen Bulgariens und Rumäniens nur im Rahmen der Quoten für nicht qualifizierte Arbeitskräfte im Agrarsektor und in der Futterverarbeitungsindustrie tätig werden dürfen. (Das Neue war, dass beide Bereiche bis zu diesem Zeitpunkt für Arbeitskräfte aus der ganzen Welt offen waren. Ab 1. Januar 2007 sind sie nur für Bulgaren und Rumänen reserviert.) Das Regime für hoch qualifizierte Arbeitskräfte bleibt das gleiche - ein

Punktsystem oder ein Arbeitsvisum. Auch Selbstständige dürfen weiterhin mittels eines sog. „Business-Visums” unter strikten Kriterien im Land arbeiten. Die Studenten und deren Familien bewahren weiterhin ihre Arbeitsrechte. (Славчева [Fn. 197], S. 32).

202 Das bulgarische Außenministerium erklärte, dass es analoge Maßnahmen gegenüber den britischen Staatsbürgern in Erwägung zöge. Die Presse reagierte viel schärfer mit Publikationen über eine

„erniedrigende und diskriminierende Behandlung” seitens der britischen Regierung im Vergleich zu den anderen zehn am 1. Mai 2004 beigetretenen MOE-Ländern. Es wurde behauptet, dass beide Länder für die Fehler der britischen Regierung in der Vergangenheit büßen müssten. Bulgarien und Rumänien sahen sich als Opfer einer populistischen Propaganda, die eine ablenkende Wirkung von den innerpolitischen Problemen der Briten suche (Vgl. Петров [Fn. 199] und Dnevnik.bg [Fn. 199]).

Für die zweite Phase der Übergangsfristen (ab 1. Januar 2009) gewährten Griechenland, Spanien, Portugal und Ungarn Freizügigkeit für die Arbeitnehmer aus den EU-2.

Dänemark wählte dazu ein späteres Datum – 1. Mai 2009.

Zum 1. Mai 2009 bestanden Beschränkungen gegenüber den Staatsangehörigen Bulgariens und Rumäniens weiterhin im UK²⁰³, in Irland²⁰⁴ und Malta, sowie Beschränkungen mit Vereinfachungen - Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, der Niederlande, Deutschland²⁰⁵ und Österreich.

Der britische Innenminister John Reid erklärte darauf, dass die Arbeitsmarktsperre in den

Übergangszeiten für die Staatsangehörigen Bulgariens und Rumäniens nicht anders als eine stufenweise Öffnung des Arbeitsmarktes betrachtet werden muss. Der britische Botschafter in Bulgarien, Jeremy Hill, lehnte kategorisch jeden Vorwurf ab, dass diese Maßnahme Bulgarien und Rumänien im Vergleich zu den anderen früher beigetretenen MOE-Ländern in diskriminierender Weise trifft. Auch sollte sie nicht im Zusammenhang mit den Korruptionsskandalen im britischen Innenministerium bei der Visaerteilung stehen. (Атанасов, Милен: Ще има ли контрол над имиграцията. Не затваряме трудовия пазар, а постепенно го отваряме, in: 24 часа v. 26.10.2006.)

203 Die Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügikeit gegenüber den Staatsangehörigen Bulgariens und Rumäniens in UK bleiben bis Ende 2011 (vgl. Ministerium für Arbeit und Sozialpolitik - Information abrufbar unter: http://www.mlsp.government.bg/bg/news/news.asp?newsid=1065). Vgl. weiter: UK Vertretung in Bulgarien - Information abrufbar unter: http://ukinbulgaria.fco.gov.uk/bg), vgl. weiter:

204 Im Juni 2009 kamen Informationen von NERA (National Employment Rights Authority) – der zuständigen Beschäftigungsbehörde Irlands, nach denen die Behörde eine Liste mit 2 000 Firmen erstellt hat, die illegale Arbeitnehmer aus Rumänien und Bulgarien im Land beschäftigt haben sollten. NERA verdächtigt 5 000 Rumänen und Bulgaren einer illegalen Beschäftigung. Den Arbeitgebern in Irland, die Arbeitnehmer ohne gültige Arbeitserlaubnisse einstellen, drohen Büßgelder (bis zu 250 000 Euro) oder Strafhaft bis zu 10 Jahren. Seit 2007 hat das Amt für Soziales und Familienangelegenheiten (Department of Social und Family Affairs) nach offiziellen Angaben nur 281 Arbeitserlaubnisse für Arbeitnehmer aus Rumänien und 66 aus Bulgarien ausgestellt. In Irland gäbe es aus den beiden Ländern aber 22 414 Rumänen und 1 915 Bulgaren mit einer PPS Nummer (Tighe, Mark und Coyle, Colin: Crackdown on illegal Romanian und Bulgarian workers, in: The Sunday Times v. 14.06.2009 abrufbar unter:

http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/ireland/article6493783.ece

205 Deutschland zusammen mit Spanien gilt als bevorzugtes Migrationsland für Bulgaren (für etwa 20%

der potentiellen Miganten [2001] (vgl. Angaben des Nationalen Statistikamts Bulgariens [Fn. 336], vgl.

weiter:BBSS und Gallup International: Bericht über die Emigrationsneigungen in Bulgarien im Auftrag des Bulgarischen Ministeriums für Arbeit und Sozialpolitik (Fn. 140). Deutschland, das seit Jahren konsequent eine restriktive Arbeitsmarktpolitik führt (vgl. Fn. 168), entschied sich analog wie beim Beitritt der EU-8, Malta und Zypern für die Einführung von Übergangsregelungen gegenüber den Arbeitnehmern aus den EU-2. Deutschland und Österreich wenden Beschränkungen auch bei der Entsendung von Arbeitnehmern in bestimmten Sektoren (Vgl. dazu: Übersichtstabelle zu Politiken der Mitgliedstaaten unter. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=de, Stand 01.05.2009).

Im Dokument Die Niederlassungsfreiheit der Staatsangehörigen und der Unternehmen aus Mittel- und Osteuropa in der Europäischen Union (Seite 60-66)