Kostenrelevanz und Gewichtung der Indikatoren

Gemäss Artikel 9 FiLaG legt die Bundesversammlung jeweils mittels Bundesbeschluss die Do-tationen des Lastenausgleichs für die nächste Vierjahresperiode aufgrund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts fest. Gemäss Anhang 2 des erläuternden Berichts zur FiLaV dienen dazu als Beurteilungskriterien die Höhe der Sonderlasten pro Kopf sowie die Höhe der Abgeltung;

d.h. wie viel Prozent der Sonderlasten durch den Lastenausgleich abgegolten werden. In den beiden Gutachten Ecoplan (2004) und Ecoplan (2009) wurde aufgezeigt, welchen Anteil am Total der Sonderlasten die drei Bereiche GLA, SLA A-C und SLA F ausmachen und somit, wie die Gesamtsumme des Lastenausgleichs auf die drei Ausgleichsgefässe verteilt werden soll.

Für den zweiten Wirksamkeitsbericht wurde im Rahmen des Gutachtens Ecoplan (2013a) die Untersuchung zum dritten Mal durchgeführt, um herauszufinden, ob sich die bisherigen Resultate auch mit den neusten verfügbaren Daten bestätigen lassen. Erstmals flossen in die Berechnungen auch Daten aus der Zeit nach Einführung der NFA ein. Um Vergleiche über die Zeit zu ermöglichen, wurde die Berechnungsmethode in allen drei Gutachten so weit als möglich unverändert gelassen.

Die Indikatoren des Lastenausgleichs sind kostenrelevant

Die Untersuchungen von Ecoplan zeigen, dass wie bei den Vorgängergutachten der Erklä-rungs gehalt des verwendeten Models sehr gut ist (R² = 0.87) und die Indikatoren von SLA A-C und SLA-F einen statistisch signifikanten (positiven) Einfluss auf die Ausgaben haben.

Auch die GLA-Indikatoren vermögen die Ausgaben zu erklären, allerdings mit geringerer Signifikanz. Diese hat ihren Grund insbesondere in einer erheblichen Reduktion der kanto-nalen Ausgaben im Jahr 2008, dem Einführungsjahr der NFA. Zudem zeigt sich in dieser Zeit ein leicht negativer Zusammenhang zwischen geografisch-topografischen Sonderlasten und dem Ausgabenwachstum. Dies bedeutet, dass tendenziell das Ausgabenwachstum geringer ausfällt, je höher die GLA-Sonderlasten eines Kantons sind. Ob dies effektiv auf die Einfüh-rung der NFA zurückzuführen ist und ob es sich dabei um die erhofften Kostenreduktionen handelt, lässt sich aber aufgrund der Studie nicht sagen. Insgesamt zeigt die empirische

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Analyse, dass die im GLA und SLA verwendeten Indikatoren nach wie vor einen hohen Erklärungsgehalt aufweisen. Aus diesem Grund erscheint es nicht notwendig, Modelle mit alternativen Indikatoren zu entwickeln. Folglich wurden keine solchen Indikatoren analysiert.

Gewichtung der Indikatoren bleibt stabil

Die Gewichtung der Teilindikatoren im GLA wurden politisch festgesetzt und blieben seit-her unverändert. Die Lasten der Höhe und Steilheit werden mit je einem Drittel der Dotation entschädigt und die geringe Bevölkerungsdichte, sowie die Streusiedlungen mit je einem Sechstel. Würde man diese Gewichte wie beim SLA auch mittels Hauptkomponentenanalyse berechnen, dann würden das Gewicht des Indikators «Geringe Bevölkerungsdichte» bei gut 21 Prozent liegen und dasjenige der übrigen Indikatoren bei rund 26 Prozent. Insbesondere der Indikator «Einwohner in Streusiedlungen» ist also untergewichtet. Diese berechneten Ge-wichte haben sich seit dem letzten Gutachten nicht verändert. Bei den soziodemografischen Ausgleichsgefässen werden die Gewichte mittels Hauptkomponentenanalyse jährlich neu fest-gelegt. Der SLA A-C umfasst die Indikatoren Armut (Gewicht 2014: 42 %), Alter (26 %) und Ausländer (32 %). Hier fällt auf, dass seit dem letzten Gutachten das Gewicht des Indikators

«Alter» um über sechs Prozentpunkte zugenommen hat. Dies auf Kosten des Indikators «Aus-länder». Beim SLA F blieben die Gewichte gegenüber dem Gutachten 2009 unverändert. Die Erwerbsquote wird mit 28 Prozent gewichtet, die Siedlungsdichte mit 37 Prozent und die Bevöl-kerung mit 35 Prozent.

Ungleiche Abgeltung der Sonderlasten

Sonderlasten entsprechen demjenigen Teil der Lasten, welcher über dem Mittelwert liegt.

Aus diesem Grund hängt die Höhe der Sonderlasten davon ab, wie die Lasten unter den Kantonen verteilt sind. Wenn die Lasten pro Kopf in allen Kantonen gleich hoch wären, dann gäbe es gar keine Sonderlasten. Eine gleichmässigere Verteilung führt somit zu geringeren Sonderlasten, während eine ungleichmässigere Verteilung die Sonderlasten erhöht.

Die Verteilung der geografisch-topografischen Lasten ist gemäss Ecoplan (2013a) ziemlich ausgeglichen, während bei den Kernstadtlasten sehr grosse Unterschiede zwischen den Kantonen bestehen. Dies ist ein Hauptgrund, wieso die Sonderlasten beim SLA-F deutlich höher sind, als diejenigen des GLA. Die Sonderlasten des SLA A-C sind zwar gleichmässiger auf die Kantone verteilt als beim SLA F, jedoch deutlich unterschiedlicher als beim GLA. Aus diesem Grund machen die Kernstadtlasten gemäss Ecoplan (2013a) mehr als die Hälfte aller Sonderlasten aus. Wie die folgende Abbildung zeigt, schwanken sie relativ stark über die Zeit.

Im Gutachten 2013 sind sie um 11 Prozentpunkte höher als noch im Gutachten 2009 und 6 Prozentpunkte höher als im Gutachten 2004.

Abbildung 5.23 Aufteilung der Sonderlasten

Die Gesamtdotation des Lastenausgleichs wurde bisher je zur Hälfte auf den geografisch-topografischen und auf den soziodemografischen Lastenausgleich aufgeteilt. Der Anteil des SLA fliesst zu zwei Dritteln in den SLA A-C und zu einem Drittel in den SLA F. Somit werden beim GLA rund 35,4 Prozent der Sonderlasten abgegolten, währenddem es beim SLA A-C nur 14,2 Prozent und beim SLA F sogar nur 4,3 Prozent sind.

Dass die heute gültige Aufteilung zwischen den einzelnen Lasten nicht dem effektiven Kostenverhältnis entspricht, war aufgrund des Gutachtens Ecoplan (2004) bereits vor Einfüh-rung der NFA bekannt. Dennoch hat sich sowohl der Bundesrat als auch das Parlament für eine gleichmässige Dotierung der beiden Lastenausgleichstöpfe entschieden. Folgende Über-legungen haben zum damaligen Beschluss beigetragen¹:

– Angesichts der beschränkten finanziellen Mittel für den Lastenausgleich wäre eine höhere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs auf Kosten des topo-grafischen Lastenausgleichs erfolgt. Es ist in Erinnerung zu rufen, dass der geografisch-topografische Lastenausgleich als Ersatz für den Berggebietsindex im alten Finanzausgleich geschaffen worden ist.

– Das FiLaG enthält keine Zielvorgaben bezüglich eines proportionalen Ausgleichs von Sonder lasten. Insbesondere bei der erstmaligen Festlegung der Mittel für den Lastenaus-gleich im Jahr 2007 kam der politischen Dimension eine wichtige Bedeutung zu, umso mehr, als die gleichmässige Dotierung des Lastenausgleichs von einer grossen Mehrheit der Kantone unterstützt worden war.

– Eine kleinere Dotierung des geografisch-topografischen Lastenausgleichs hätte in der Globalbilanz das Nettoergebnis gewisser Kantone zusätzlich belastet, was vollumfänglich durch höhere Zahlungen aus dem Härteausgleich hätte kompensiert werden müssen. Da-durch hätte sich das Volumen des Härteausgleichs insgesamt erhöht.

Wie der Bundesrat in seiner Botschaft weiter ausführte, bildet die absolute Höhe der Sonder-lasten nur eines von mehreren Beurteilungskriterien. Gemildert werden sollen unverhältnis-mässige Sonderlasten. Deren Tragbarkeit durch die betroffenen Kantone sei dadurch ebenfalls bedeutsam. Gemäss dem Exkurs im Kapitel 5.3.4 sind die Kantone mit soziodemografischen Sonderlasten in den meisten Fällen ressourcenstark. Deshalb ist unter diesem Gesichtspunkt eine gewisse Ungleichverteilung der Mittel durchaus gerechtfertigt.

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