Jährliche Veränderung SSE in Franken pro Einwohner,
6.2 Die Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen
6.2.3 Bestandesaufnahme: Aufgabengebiete mit Programmvereinbarungen Die Eidg. Finanzverwaltung führte bei den Fachämtern des Bundes und der Kantone mittels
eines standardisierten Fragebogens mit offenen und geschlossenen Fragen eine breit angeleg-te Umfrage angeleg-technischer Natur zum Stand und zu den Inhalangeleg-ten der Programmvereinbarungen durch. Mit dem Fragebogen wurden jene Bundesämter bedient, bei denen Programm ver ein-barungen bereits eingeführt sind.4 Zudem wurden die entsprechenden, insgesamt 324 kan-tonalen Fachstellen angeschrieben. Von den Bundes- und Kantonsstellen gingen insgesamt 165 Antwortbögen ein, deren 12 von Bundesstellen und 153 von kantonalen Stellen.5 Die Auswertung dieser Umfrage bildete einen Hauptbestandteil der nachstehend zusammenge-fassten Erkenntnisse zu den Programmvereinbarungen. Es ist zu berücksichtigen, dass für die Umfrage die erste Vierjahresperiode 2008 bis 2011 und die Startphase der zweiten Periode 2012 bis 2015 zur Verfügung standen. Letztere erlaubte immerhin, auch die für die zweite Periode bereits vorgenommenen Verbesserungen mitzuberücksichtigen.
Eine weitere Umfrage wurde bei den Kantonsregierungen durchgeführt. Diese bezog sich auf alle Aspekte der neuen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, also auch auf die vorgenommenen Aufgabenentflechtungen und auf verschiedene Aspekte der interkantona-len Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Was die Programmvereinbarungen betrifft, wurden die Kantonsregierungen eingeladen, ergänzend zur eher «technischen» Beurteilung durch die kantonalen Fachstellen eine politische Würdigung des Instruments vorzunehmen.
4 swisstopo (Amtliche Vermessung), Bundesamt für Umwelt (Natur- und Landschaftsschutz, Forstbereich [je mit Unterbereichen], Hochwasserschutz, Lärmschutz, Jagd, Fischerei), Bundesamt für Kultur (Heimatschutz/Denkmal-pflege) und Staatssekretariat für Wirtschaft (Entwicklungsprogramme für Berggebiete).
5 Die kantonalen Fachstellen haben die Fragebogen teilweise für mehrere Fachgebiete ausgefüllt.
Entsprechend ihrer Eignung wird nur bei einem Teil der Verbundaufgaben mit Programmvereinbarungen gearbeitet. Es sind dies:
– Amtliche Vermessung;
– Natur- und Landschaftsschutz;
– Förderung gemäss Waldgesetz;
– Jagd;
– Fischerei;
– Denkmalpflege;
– Hochwasserschutz;
– Lärmschutzmassnahmen;
– Entwicklungsprogramme für Berggebiete (Programmvereinbarungen nachträglich einge-führt);
– Energetische Sanierung von Gebäuden (im Aufbau).
Der Natur- und Landschaftsschutz, der Hochwasserschutz und die Förderung gemäss Waldge-setz weisen zudem diverse Unterbereiche mit Programmvereinbarungen auf.
Was die Eignung einer Programmvereinbarung bei Verbundaufgaben betrifft, ist grundsätz-lich festzuhalten, dass die Anwendung des Instruments eine konkrete, von Bund und Kanton plan- und aushandelbare – physische – Leistungserstellung voraussetzt, bei welcher der Bund eine strategische Führungsrolle im Sinn einer landesweiten Steuerung einnehmen soll.
Somit kommen für eine Programmvereinbarung jene Aufgaben nicht in Frage,
– die klar in der Hauptverantwortung der Kantone liegen (z.B. Straf- und Massnahmen-vollzug, Investitionsförderung im Hochschul- und Fachhochschulbereich, Hauptstrassen, Agglomerationsverkehr);
– bei denen der Leistungsimpuls von den privaten Eigentümern ausgeht und diese in der Regel weder vom Bund noch von den Kantonen zu bestimmten Leistungen gezwungen werden können (z.B. landwirtschaftliche Strukturverbesserungen);
– bei welchen nicht physische Leistungen erbracht werden, sondern bei denen es um reine Finanzleistungen zu Gunsten von Institutionen oder Einzelpersonen geht; Ausschüttun-gen, die in der Regel bundesgesetzlich abschliessend festgelegt und somit von Bund und Kanton auch nicht aushandelbar sind (z.B. Beiträge an die Kosten der Universitä-ten, Fachhochschulen und Berufsbildung, die Ausbildungsbeihilfen im tertiären Bereich, Ergänzungsleistungen zu AHV und IV, Verbilligung der Krankenkassenprämien).
Eine spezielle Stellung in Bezug auf das Instrument «Programmvereinbarung» nehmen die so genannten «Agglomerationsprogramme» (Programme zur Förderung des Agglomera tions-verkehrs) und die so genannten «Angebotsvereinbarungen» beim öffentlichen Regional-verkehr ein. In beiden Bereichen wird zwar nicht mit Programmvereinbarungen im eigentli-chen Sinn gearbeitet; ein ex-ante-Einbezug des Bundes in die Leistungsplanung ist jedoch bei-denorts gewährleistet. Im Übrigen erfolgte die Ausgestaltung der Agglomerationsprogramme mindestens teilweise im Rahmen der NFA, während die Angebotsvereinbarungen beim öf-fentlichen Regionalverkehr im Rahmen des zweiten Schritts der Bahnreform 2 konzipiert und eingeführt wurden.
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Insgesamt kann festgehalten werden, dass sich aus heutiger Sicht eine Ausdehnung des Instruments «Programmvereinbarung» auf weitere, im Rahmen der NFA untersuchte Verbundaufgaben nicht aufdrängt; ein Befund, den gemäss dem Umfrageergebnis auch die Kantonsregierungen teilen. Bei neuen Aufgaben oder einer Ausdehnung einer be-stehenden Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen jedoch ist das Instrument der Programmvereinbarung auf seine sachliche Eignung zu prüfen und allenfalls auch einzuset-zen.
Zur Bestandesaufnahme bei den Programmvereinbarungen gehört auch die Frage, was und wie viel nach wie vor als Einzelverfügung abgewickelt wird bzw. unter welchen Vo-raussetzungen eine Einzelverfügung – als Ausnahme – auch bei Aufgabengebieten mit Programmvereinbarungen nach wie vor das adäquate Steuerungsinstrument darstellt.
Im Rahmen der NFA wurden als Voraussetzungen für einen Einsatz von Einzelverfügungen genannt:
– ein besonders hoher Projektaufwand;
– ein hoher Grad an Komplexität des Projekts;
– die Unmöglichkeit, das Vorhaben lediglich über wenige Indikatoren und Pauschalen zu steuern;
– die Unmöglichkeit, ein Projekt in eine verlässliche Vierjahresplanung zu integrieren, etwa infolge Unsicherheiten im Baubewilligungsverfahren oder Unvorhersehbarkeit von Ereig-nissen.6
Die Umfrage bei den Fachstellen des Bundes und der Kantone ergab zum Verhältnis zwischen Programmvereinbarungen und Einzelverfügungen folgendes Bild:
6 Beispiele:
– Bundesgesetz über den Wasserbau (SR 721.100), Art. 8, Abs. 2: «Für besonders aufwendige Projekte können den Kantonen die Abgeltungen einzeln gewährt werden.»
– Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451), Art. 13, Abs. 2: «Ausnahmsweise kann er (der Bund) für Projekte, die eine Beurteilung durch den Bund im Einzelfall erfordern, Finanzhilfen durch Verfügung ge-währen.»
– Bundesgesetz über die Fischerei (SR 923.0), Art. 12 Abs. 2: «…; sie (die Finanzhilfen des Bundes) betragen höchs-tens 40 Prozent der Kosten.»
Tabelle 6.05 Verhältnis zwischen Programmvereinbarungen und Einzelverfügungen in den einzelnen Aufgabengebieten (Stand: zweite Vierjahresperiode, Frühsommer 2012)
Tabelle 6.05
Anzahl Betrag
(Mio. CHF) * Anzahl Betrag
(Mio. CHF)
65 157
Landschaftsschutz, Grundlagen,
Arten, Biotope, Moorlandschaften 26 111
Pärke von nat. Bedeutung und
UNESCO 17 36
318 1'472 bereits bekannt: 2 bereits bekannt: 26 Verhältnis zwischen Programmvereinbarungen und Einzelverfügungen in den einzelnen Aufgabengebieten (Stand: zweite Vierjahresperiode, Frühsommer 2012)
im Einzelnen im Voraus nicht bekannt
* Grössenordnungen; Beträge beziehen sich auf die ganze Vierjahresperiode.
Programmvereinbarungen Einzelverfügungen
Natur- + Landschaftsschutz (inkl. Wild- und Wasservogelschutzgebiete)
im Einzelnen im Voraus nicht bekannt
im Einzelnen im Voraus nicht bekannt im Einzelnen im Voraus nicht bekannt Aufgabengebiet
Die Tabelle 6.05 zeigt, dass in den relevanten Aufgabengebieten die realisierten Programm-vereinbarungen – total deren 318 – gegenüber den zum Zeitpunkt der Umfrage bei den Fachstellen bereits bekannten Einzelverfügungen anzahlmässig deutlich dominie-ren. Meist sind dort mit allen 26 Kantonen Programmvereinbarungen abgeschlossen worden. Mit Programmvereinbarungen wird über die ganze Vierjahresperiode betrach-tet ein Beitragsvolumen in einer Grössenordnung von gegen 1,5 Milliarden gesteuert.
Einzelverfügungen existieren in den Aufgabengebieten mit grossen Einzelprojekten; wie be-reits erwähnt namentlich beim Hochwasserschutz, weiter bei der Revitalisierung von Gewäs-sern, den Schutzbauten Wald, vereinzelt beim Landschaftsschutz und bei der Denkmalpflege, Im Lichte der vorstehenden Ausführungen dürfte die Ablösung weiterer Einzelverfügungen durch Programmvereinbarungen nicht im Vordergrund stehen; die noch bestehenden Einzelverfügungen lassen sich durch die spezifischen Projektverhältnisse rechtfertigen.
Weiter interessiert im Rahmen der Bestandesaufnahme die Frage der Beitragsformen in den einzelnen Aufgabengebieten. Die nachfolgende Tabelle 6.06 gibt darüber Auskunft.
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Tabelle 6.06 Beitragsformen nach Aufgabengebieten (Stand: zweite Vierjahresperiode, Frühsommer 2012)
Tabelle 6.06
Aufgabengebiet Globalbeiträge Pauschalbeiträge
weiterhin auch direkt kostenab-hängige Beiträge
Entwicklungsprogramme für Berggebiete ja nein nein
Lärmschutz entlang der Strassen (ohne
Nationalstrassen) ja nein nein
Wild- und Wasservogel-Schutzgebiete ja ja nein
Naturpärke ja nein nein
Hochwasserschutz ja nein ja
Heimatschutz / Denkmalpflege ja nein ja
Biodiversität Wald nein ja nein
Amtliche Vermessung ja ja ja
Schutzwald nein ja ja
Natur- und Landschaftsschutz ja ja nein
Schutz Naturgefahren ja nein ja
Revitalisierung ja nein ja
Waldwirtschaft nein ja nein
Beitragsformen nach Aufgabengebieten (Stand: zweite Vierjahresperiode Frühsommer 2012)
Wie die Tabelle 6.06 zeigt, werden die Bundesbeiträge an die Kantone in allen bestehen-den Programmvereinbarungen entweder pauschal oder global ausgerichtet; die früher häufigen prozentualen Kostenbeiträge sind abgelöst worden. Ausnahmen bilden die Bei-träge im Rahmen von Einzelverfügungen, wo wegen der Komplexität der Projekte und Unvorhersehbarkeiten eine Pauschalierung der Beiträge nicht sinnvoll ist.
Wie steht es um die Zielvorgaben in den Programmvereinbarungen? Eigentliche Wirkungsziele existieren kaum. Dies ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass
– konkrete Wirkungsziele schwieriger zu definieren und zu messen sind als Leistungsziele;
– Wirkungsziele – im Unterschied zu Leistungszielen – meist nur mit einer zeitlichen zögerung gemessen werden können bzw. sich Leistungen erst mit einer zeitlichen Ver-zögerung auf der Wirkungsebene niederschlagen. Zudem ist der Beitrag der staatlichen Leistungen an das Erreichen bzw. Nichterreichen der Wirkungsziele kaum oder nur mit Schwierigkeiten zu ermitteln;
– Faktoren ausserhalb der Programmvereinbarung einen grösseren Einfluss auf Wirkungs-zielgrössen haben als auf LeistungsWirkungs-zielgrössen, die Zielerreichung mit Wirkungszielen somit durch die Kantone weniger gut zu beeinflussen ist.
In der Regel wurden deshalb Leistungsziele festgelegt. Allerdings bereitet auch die Festlegung geeigneter Leistungsindikatoren bzw. deren Messbarkeit vielerorts Probleme. Die Schwierig-keiten bei Leistungszielen und -indikatoren liegen hauptsächlich in Folgendem:
– Häufig sind aufgrund der individuellen Natur der Aufgaben eine Standardisierung im Sinne von wiederkehrenden Leistungskategorien und die Verwendung standardisierter Indikato-ren nur sehr bedingt möglich.
– Bei gewissen Aufgaben – so zum Beispiel bei den Naturpärken – ist der Leistungskatalog sehr verschieden, die Festlegung generell gültiger Leistungsziele damit wesentlich er-schwert.
– Leistungsziele sind Bestandteil der Programmvereinbarung und setzen damit an sich vor-aus, dass die in einer Vierjahresperiode zu erbringenden Leistungen im Voraus bestimmbar sind. Die Kantone sind jedoch nicht in allen Fällen die tatsächlichen Leistungserbringer. Oft sind es Dritte; Eigentümer, die zumindest teilweise selbst über Art und Zeitpunkt der vor-zunehmenden Arbeiten entscheiden (Beispiele liefern etwa die Förderung gemäss Waldge-setz oder die Denkmalpflege). Da in solchen Fällen die konkreten Projekte zum Zeitpunkt der Vertragsverhandlungen zwischen Bund und Kantonen oft noch nicht bekannt sind, ist eine Festlegung der Indikatoren schwierig. In diesem Fall können Zielgrössen nur sehr all-gemein formuliert werden.
– Der Grad des Erreichens eines Leistungsziels ist umso besser messbar, je präziser dieses festgelegt wird. Je präziser jedoch die zu erfüllenden Leistungen (im Voraus) festgelegt werden, desto geringer wird der Handlungsspielraum der Kantone. Ein grösserer Hand-lungsspielraum bezüglich der zu erbringenden Leistungen könnte von Nutzen sein, wenn es gälte, insgesamt die grösste Wirkung zu erzielen. Diese Feststellung untermauert, dass die Festlegung von Wirkungszielen einer Festlegung von Leistungszielen theoretisch vorzu-ziehen wäre.
Zu optimieren sind die Leistungsziele namentlich noch bei den Schutzbauten gegen Hoch-wasser, der Förderung gemäss Waldgesetz, beim Natur- und Landschaftsschutz, beim Lärm-schutz, bei den Entwicklungsprogrammen für Berggebiete und bei der Denkmalpflege. Die Suche nach geeigneten und messbaren Zielen (eventuell Wirkungsziele) und Indikatoren muss jedoch in allen Aufgabengebieten einen dauernden kreativen Prozess darstellen. Dabei soll einerseits die operative Flexibilität nicht durch zu enge Leistungsziele eingeschränkt werden.
Andererseits ist zu vermeiden, dass sich wegen zu weit gefasster Ziele eine saubere Messung der Zielerreichung als praktisch unmöglich erweist.
Die von der Eidg. Finanzverwaltung organisierten Seminare zum Erfahrungsaustausch zwischen den involvierten Fachstellen des Bundes und der Kantone sind ein geeignetes Gefäss zur vertieften, aufgabenübergreifenden Auseinandersetzung mit der Thematik der Festsetzung und Messung von Wirkungs- und Leistungszielen. Dabei ist auch auf verwaltungsexternes Expertenknowhow zurückzugreifen.
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6.2.4 Beurteilung der bestehenden Programmvereinbarungen und Folgerungen für