Aufgabenentflechtungen in der Zukunft

Es stellt sich die Frage, inwieweit in der Zukunft weitere Aufgabenentflechtungen ins Auge zu fassen sind.

Im Rahmen der bei ihnen durchgeführten Umfrage haben zwar ein paar Kantone einzelne Aufgabengebiete genannt, die zusätzlich entflochten werden könnten. Dazu präzisierte die KdK jedoch, dass es sich jeweils um isolierte Vorschläge einzelner Kantone handelt, dass so-mit keiner dieser Vorschläge von mehreren Kantonen unterstützt wurde. Zudem sei verschie-dentlich darauf hingewiesen worden, zuerst seien die bisherigen Aufgabenentflechtungen vollständig umzusetzen und deren finanzielle Auswirkungen zu analysieren. Ferner müssten bei den bereits entflochtenen Aufgabengebieten die ursprünglichen Zielsetzungen der Aufgabenentflechtung auch wirklich realisiert sein.

Diese Meinung vertritt auch der Bundesrat. Mit der NFA wurden eine umfassende Analyse der Zuordnung der Verbundaufgaben vorgenommen und auf das Einführungsjahr 2008 auch eine beachtliche Anzahl Entflechtungen realisiert. In der ersten Projektphase hatte die Projekt-organisation 21 Aufgabenentflechtungen vorgeschlagen; bei teilweise grossen politischen Widerständen konnten schliesslich deren 17 realisiert werden. Begünstigt wurde diese Rea-lisierung durch die Aussicht auf einen deutlich verstärkten und effektiveren Finanzausgleich;

der Finanzausgleich war wichtiger Bestandteil des Gesamtpakets NFA.

Die Überprüfung der Zuständigkeiten von Bund und Kantonen stellt indessen eine Dauerauf-gabe dar; dies namentlich aufgrund der im Rahmen NFA in Kraft getretenen Verfassungs-artikel 5a (Subsidiarität) und 43a (Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben). Für eine Prüfung allfälliger weiterer Aufgabenentflechtungen muss jedoch eine aus einer Gesamtoptik gegebene sachliche Notwendigkeit⁹ und ein Einvernehmen zwischen Bund und Kantonen bestehen. Zudem wäre bei der Umsetzung eines allfälligen zweiten NFA-Pakets das Prinzip der Haushaltsneutralität gebührend zu beachten. Der Bundesrat wird die Bereitschaft und Bedürfnisse der Kantone im Rahmen der Vernehmlassung zum vorliegenden Bericht ausloten, wie er dies bereits im Bericht zur Legislaturplanung 2011–2015 in Aussicht gestellt hat.¹⁰

9 Beispielsweise könnten sich in der Gesundheitspolitik aus gesamtwirtschaftlicher Sicht längerfristig gewisse Zentrali-sierungen von Aufgaben aufdrängen.

10 http://www.admin.ch/ch/d/ff/2012/481.pdf, S. 537. Dort ist Folgendes festgehalten: «... In diesen Kontext gehört auch die Bewahrung und Weiterentwicklung der Errungenschaften der NFA. Zu diesem Zweck will der Bundesrat zusammen mit den Kantonen die Notwendigkeit und Möglichkeit weiterer Aufgabenentflechtungen ausloten.»

Aufschluss über die Notwendigkeit allfälliger weiterer Aufgabenentflechtungen könnte auch ein auf Sommer 2014 zu erwartender Bericht in Erfüllung eines Postulats Stadler Markus (12.3412) geben. Der Bericht wird aufzeigen, in welchen Bundesgesetzen seit der Volksab-stimmung über die Verfassungsgrundsätze der NFA wesentlich von den Aufgabenzuwei-sungsprinzipien zwischen Bund und Kantonen (Subsidiaritäts- und Äquivalenzprinzip) und anderen Organisationsprinzipien der Verfassung wie dem Prinzip des Vollzugsföderalismus abgewichen wird.

Fazit zur Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung:

Entflechtungsziele:

In den untersuchten finanziell bedeutenden Aufgabengebieten konnten die mit der Auf-gaben- und Finanzierungsentflechtung verfolgten Ziele aus Sicht des Bundesrates und der Kantonsregierungen weitgehend erreicht werden.

Bei den Nationalstrassen erlaubt die Konzentration aller Entscheidkompetenzen beim Bund, – die Leistungsplanung aufgrund systematischer schweizweiter Bestandes- und

Bedarfsanalysen zu optimieren;

– Ausbau- und Unterhaltsprojekte auf das funktional Notwendige und rechtlich Vorgegebe-ne zu beschränken;

– den Betrieb der Nationalstrassen mit der Schaffung von elf Gebietseinheiten zu optimie-ren;

– durch Wahrnehmung der neuen Bestellerfunktion ausschliesslich durch den Bund und kon-sequent nach dem Wettbewerbsprinzip weiteres Kostensenkungspotenzial zu generieren.

Nach Meinung der Kantone konnte das Problem der erschwerten Prioritätensetzung im frü-heren Regime durch die Zentralisierung allerdings nicht beseitigt werden. Auch seien da und dort Koordinationsprobleme zwischen dem Autobahn- und dem kantonalen Strassennetz aufgetreten und Synergien innerhalb des Kantons weggefallen.

Der Wegfall der Kantonsbeiträge an die AHV und die IV bot keinerlei Umsetzungspro-bleme; im früheren Regime hatten die Kantone – ohne Mitentscheidung – einzig einen Finanzierungsbeitrag zu leisten.

Mit der «Kantonalisierung» der Behinderteninstitutionen konnten flexible neue Lösungen in der Qualitätssicherung, der Bedarfserhebung, der Angebotsplanung und der Finanzierung generiert werden. Eine verstärkte interkantonale Zusammenarbeit namentlich im Rahmen der IVSE ermöglicht anspruchsgerechte Angebote, schafft Synergien und bildet sinnvolle Korrek-tive. Neu werden anstelle der bisherigen nachschüssigen Defizitdeckung mehrheitlich Vollkos-tenpauschalen aufgrund von Leistungsvereinbarungen ausbezahlt, was auch die inner- und interkantonale Vergleichbarkeit und Transparenz von Leistungen und deren Kosten erhöht.

Generell ist positiv zu vermerken, dass die Behindertenorganisationen, die eine Kantonalisie-rung der Behinderteninstitutionen im Vorfeld der Volksabstimmung zur NFA vehement be-kämpft hatten, gegenüber dem neuen Regime keinerlei Kritik vorgebracht haben.

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(Noch) nicht erfüllt haben sich bisher die Erwartungen hinsichtlich Einsparungen beim admi-nistrativen Aufwand.

Der «Kantonalisierung» der Sonderschulung kam namentlich zugute, dass die Schulhoheit bei den Kantonen liegt, womit neu – und dies als grösstes Verdienst – ein integraler Ansatz verfolgt werden kann: Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf sollen - sofern sinnvoll und möglich – in einer Regelschule beschult werden. Auch bei der Sonderschulung konnte durch die Kantonalisierung die interkantonale Zusammenarbeit intensiviert werden; dies über das Sonderpädagogik-Konkordat. Diese Zusammenarbeit trägt zur Sicherung der Angebotsqua-lität sowie zur Harmonisierung und Vergleichbarkeit der kantonalen Systeme bei.

Auch bei der Sonderschulung haben sich die Erwartungen hinsichtlich Einsparungen beim administrativen Aufwand bisher (noch) nicht erfüllt.

Generell hält eine Mehrheit der Kantonsregierungen fest, dass sich trotz unterschiedlicher Beurteilung in einzelnen Aufgabengebieten die Aufgabenentflechtung insgesamt bewährt oder eher bewährt.

Effizienzgewinne:

Durch die Aufgabenentflechtung realisierte Effizienzgewinne konnten nur für den Bereich der Nationalstrassen beziffert werden. Für das Jahr 2010 wurden sie durch das ASTRA auf insgesamt zwischen 140 und 230 Millionen geschätzt. Den gewichtigsten Teil der Kosteneinsparungen führt das Amt auf die Beschränkung auf das für die Funktionalität der Nationalstrassen Notwendige zurück.

Für die Bereiche Behinderteninstitutionen und Sonderschulung war eine Quantifizierung all-fälliger Effizienzgewinne durch die Aufgabenentflechtung nicht möglich. Gründe waren die verfassungsmässig verordnete Weiterführung der früheren Leistungen der IV zugunsten der Behinderteninstitutionen während einer Übergangszeit von mindestens drei Jahren seit In-krafttreten der NFA, die Schwierigkeit, Outputs zu definieren und deren Quantität zu messen sowie die zum Zeitpunkt der Untersuchung noch ungenügende Qualität der Daten zu den Kosten der Leistungserstellung.

Ausgabendynamik:

Untersucht wurde die Ausgabendynamik bei 10 finanziell gewichtigen Aufgabengebieten mit grossen Lastenverschiebungen zwischen Bund und Kantonen und vice versa bei Einführung der NFA. Es können folgende Schlussfolgerungen gezogen werden:

– Insgesamt präsentieren sich die Ausgabendynamiken für den Bund und Kantone weitge-hend ausgeglichen.

– Die Ausgaben jener Aufgaben, bei denen mit dem Übergang zur NFA der Bund belastet wurde, sind nach Einführung der NFA stärker gewachsen als vor Inkrafttreten der NFA, während es sich bei den Aufgaben, die zu einer Belastung der Kantone führten, gerade umgekehrt verhält.

– Bei den 10 finanziell bedeutenden Aufgaben mit grossen Lastenverschiebungen handelt es sich, insgesamt gesehen, im Vergleich zu den übrigen Staatsaufgaben um relativ dy-namische Bereiche, haben doch die konsolidierten Gesamtausgaben von Bund, Kanto-nen und Gemeinden weniger stark zugenommen als die Ausgaben in den untersuchten 10 Aufgabengebieten. Dies war im Übrigen auch vor 2008 der Fall.

– Bei den Verbundaufgaben mit grossen Lastenverschiebungen präsentiert sich die Aus-gabendynamik für den Bund einerseits sowie für die Kantone und ihre Gemeinden ande-rerseits ebenfalls recht ausgeglichen.

Weitere Aufgabenentflechtungen in der Zukunft?:

Die Überprüfung der Zuständigkeiten von Bund und Kantonen stellt eine Daueraufgabe dar; dies namentlich im Lichte der im Rahmen NFA in Kraft getretenen Verfassungsartikel 5a (Subsidiarität) und 43a (Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben).

Für eine Prüfung allfälliger weiterer Aufgabenentflechtungen muss jedoch eine sachliche Notwendigkeit und ein Einvernehmen zwischen Bund und Kantonen bestehen. Auch ist im Fall eines zweiten NFA-Pakets die Haushaltsneutralität von Aufgabenverschiebungen sicher-zustellen. Der Bundesrat wird die Bereitschaft und Bedürfnisse der Kantone im Rahmen der Vernehmlassung zum vorliegenden Bericht ausloten und diese aus seiner Sicht würdigen.

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