Beurteilung der bestehenden Programmvereinbarungen und Folgerungen für die Zukunft

Wie bereits unter Ziffer 6.2.2 erwähnt, beinhalten Programmvereinbarungen einen tief-greifen den «Kulturwandel», einen eigentlichen Paradigmenwechsel in der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. Entsprechend anspruchsvoll gestaltet sich eine erfolgreiche Umsetzung. Nach Ablauf der ersten Vierjahresperiode können nicht sämtliche Erwartungen bereits erfüllt sein.

Es lässt sich jedoch feststellen, dass die mit Programmvereinbarungen befassten Bundes- und Kantonsstellen die Umsetzung seriös, oft gar mit Enthusiasmus angegangen sind. Insgesamt fällt die Beurteilung des Entwicklungsstandes der Programmvereinbarungen denn auch recht positiv aus; dies nicht nur seitens der direkt involvierten Bundes- und Kantonsstellen (vgl.

nachfolgende Tabelle 6.07), sondern auch seitens der Kantonsregierungen. Zuversichtlich stimmen auch die auf die zweite Vierjahresperiode vorgenommenen diversen Verbesserungen im Vergleich zur ersten Vierjahresperiode.

Tabelle 6.07 Beurteilung des Entwicklungsstands der Programmvereinbarungen in den einzelnen Aufgabengebieten, nach Bundes- und Kantonsstellen

Tabelle 6.07

Amtliche Vermessung 93% Amtliche Vermessung 77% 85%

Hochwasserschutz 90% Hochwasserschutz 71% 81%

Lärmschutz 84% Lärmschutz 71% 78%

Förderung gemäss Waldgesetz 79% Förderung gemäss Waldgesetz 76% 78%

Entwicklungsprogramme für

Berggebiete 76%Entwicklungsprogramme für

Berggebiete 64% 70%

Natur- und Landschaftschutz 73% Natur- und Landschaftschutz 62% 68%

Heimatschutz / Denkmalpflege 67% Heimatschutz / Denkmalpflege 65% 66%

Durchschnitt alle Aufgabengebiete 80% Durchschnitt alle Aufgabengebiete 70% 75%

Bundesstellen

Beurteilung des Entwicklungsstands der Programmvereinbarungen in den einzelnen Aufgabengebieten, nach Bundes- und Kantonsstellen

* Je höher der Prozentsatz, desto positiver wird im betreffenden Aufgabengebiet der Entwicklungsstand der Programmvereinbarungen insgesamt beurteilt.

Kantonsstellen

Die ersten Aufgabengebiete, in denen Programmvereinbarungen zum Einsatz gelangten, waren die Amtliche Vermessung und die Förderung gemäss Waldgesetz. Man kann die ent-sprechenden Bundes- und Kantonsstellen mit Fug und Recht als Pioniere bei der Implemen-tierung dieses Instruments bezeichnen; diese beiden Bereiche haben dafür wesentliche Inputs geliefert.

Gemäss Tabelle 6.07 beurteilen jene Ämter von Bund und Kantonen, in denen bereits seit längerer Zeit mit Programmvereinbarungen gearbeitet wird (namentlich Amtliche Vermes-sung, Förderung gemäss Waldgesetz und Hochwasserschutz), das Instrument in der Regel als stärker entwickelt als jene, die mit Programmvereinbarungen noch verhältnismässig wenig Erfahrung besitzen (Entwicklungsprogramme für Berggebiete, Natur- und Landschaftsschutz [mit den Naturpärken], Denkmalpflege). Es darf deshalb angenommen werden, dass die

Akzeptanz wie auch die Qualität des Instruments «Programmvereinbarung» mit wachsender Vertrautheit zunehmen werden. Bei aller Vorsicht gegenüber der obenstehenden Auswertung darf zu dem die Gesamtzufriedenheit der betroffenen Stellen über den Entwicklungsstand der Programmvereinbarungen nach der ersten Vierjahresperiode 2008-2011 mit durchschnittlich 75 Prozent als gut bezeichnet werden.

Eine sehr weitgehende Vereinheitlichung der Programmvereinbarungen über alle betrof-fenen Aufgabengebiete ist angesichts der Heterogenität der Aufgaben nicht angezeigt.

Zielführender erscheinen optimierte massgeschneiderte Lösungen je Aufgabenbereich, was je-doch weitere Vereinheitlichungen bei Einzelaspekten selbstverständlich nicht ausschliesst. Als be sonders wertvoll erweist sich angesichts der Heterogenität der Aufgaben der bereits einge-führte, bereichsübergreifende Erfahrungsaustausch unter den mit Programmvereinbarungen befassten Fachstellen von Bund und Kantonen.

Trotz der insgesamt eher positiven Gesamtwürdigung drängen sich naturgemäss bei spezi-fischen Aspekten des Instruments «Programmvereinbarung» Verbesserungen auf. Welche Aspekte des Instruments «Programmvereinbarung» von den Fachstellen des Bundes und der Kantone über alle betroffenen Aufgabengebiete gesehen wie beurteilt werden, zeigt die nachfolgende Tabelle.

Tabelle 6.08 Beurteilung verschiedener Aspekte von Programmvereinbarungen durch Bundes- und kantonale Stellen

Unterschiedliche Beurteilung verschiedener Aspekte von Programmvereinbarungen durch Bundes- und kantonale Stellen

* Je höher der Prozentsatz, desto positiver wird der betreffende Aspekt über alle Aufgabengebiete mit Programmvereinbarungen beurteilt.

** Ausmass der unterschiedlichen Beurteilung = Verhältnis zwischen den Anteilen der positiven Antworten bei den Bundes- und den kantonalen Stellen.

2. Personelle Mittel für administrativen Vollzug 3. Einfacherer Budgetierungsprozess mit Programmvereinbarungen

4. Grösserer Handlungsspielraum der Kantone mit Programmvereinbarungen

5. Grösserer Verhandlungsspielraum mit Programmvereinbarungen

6. Prozessverbesserungen gegenüber erster Vierjahresperiode

7. Zielerreichung 8. Controlling

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Unterschiedliche Beurteilungen durch Bund und Kantone werden gemäss der Tabelle 6.08 namentlich beim administrativen Vollzug allgemein, bei den personellen Mitteln für den administrativen Vollzug, beim Budgetierungsprozesses, beim Handlungsspielraum der Kan-tone, beim Verhandlungsspielraum, bei den Prozessverbesserungen gegenüber der ersten Vierjahresperiode, beim Controlling und bei der Zielerreichung vorgenommen. Dabei werden das Controlling und die Zielerreichung von den Kantonen positiver beurteilt; die übrigen er-wähnten Bereiche fallen im Urteil der Bundesstellen positiver aus.

Was bezüglich der einzelnen Aspekte konkret bemängelt wird, wird im Folgenden zusam-menfassend aufgelistet. Dabei geht es nicht um eine aufgabenbezogene Einzelkritik. Wo bei einem bestimmten Verbesserungsbedarf Aufgabengebiete genannt werden, sind das jene Aufgabenbereiche, die in der Umfrage von den Bundes- und kantonalen Fachstellen am häu-figsten genannt wurden.

Mit Blick auf die Zukunft haben sich alle mit Programmvereinbarungen befassten Bundes-stellen die Frage zu Bundes-stellen, ob in ihrem Bereich entsprechender Verbesserungsbedarf besteht oder nicht. Falls dies der Fall ist, sollten die Mängel im Dialog mit den kantonalen Fachstellen und mit geeigneten Massnahmen womöglich bereits auf die nächste Vierjahresperiode hin behoben werden.

Verbesserungen drängen sich prioritär⁷ bei folgenden Aspekten auf:

Konzentration der Einflussnahme des Bundes auf die Zielebene

– Der Bund sollte sich auf der Projektebene zurückhalten und sich auf die Zielebene kon-zentrieren. Gemäss Umfrageergebnis betrifft diese Forderung alle Aufgabengebiete mit Programmvereinbarungen. Aus Sicht der kantonalen Fachstellen ist hier jedoch insbeson-dere der Natur- und Landschaftsschutz angesprochen.

– Entsprechend ist auch das Controlling seitens des Bundes noch vermehrt auf die Zieler-reichung zu fokussieren; Einzelprojektkosten beispielsweise sollen nicht Gegenstand des Bundescontrollings sein. Auch diese Forderung bezieht sich auf alle untersuchten Aufga-benbereiche.

Reduktion der Regelungsdichte bei Programmvereinbarungen und dazugehörigen Weisungen

– Ebenfalls in allen Aufgabengebieten sollten die Programmvereinbarungen und er gän-zen den Weisungen im Sinne einer Daueraufgabe auf eine mögliche Reduktion der Rege lungsdichte und des Detaillierungsgrades überprüft werden; dies mit dem Ziel, die Handlungsspielräume der Kantone weiter auszudehnen und den mit der Auf gaben-erfüllung auf Bundes- und Kantonsebene verbundenen administrativen Aufwand zu ver-ringern.

– Dem selben Ziel dienen Zusammenschlüsse kleinerer Programme in einer einzigen Verein-barung sowie die Minimierung der Anzahl Programmziele je VereinVerein-barung. Angesprochen sind hier insbesondere die Förderung gemäss Waldgesetz sowie der Natur- und Land-schaftsschutz.

7 Die vorgenommene Priorisierung richtet sich nach der Priorität des Aspekts gemäss den Zielsetzungen der NFA und der Anzahl Nennungen in den Umfragen.

– Bei Programmvereinbarungen mit erheblichem administrativem Aufwand im Verhält-nis zur Höhe des Bundesbeitrags empfiehlt es sich zu prüfen, ob die entsprechenden Programmziele in eine andere, «artverwandte» Vereinbarung integriert werden könn-ten oder ob der Vereinbarungsprozess fallen zu lassen ist. Als Beispiele gingen aus der Umfrage die Renaturierungen sowie der Wild- und Vogelschutz hervor. Würde der Vereinbarungsprozess fallen gelassen, wäre allerdings darauf zu achten, dass die Finan-zierung auch weiterhin über Pauschal- oder Globalbeiträge erfolgt; eine Rückkehr zu Kostenbeiträgen müsste vermieden werden.

Weitere Verbesserungen sind – in zweiter Priorität – bei folgenden Aspekten zu prü-fen:

– In den Bereichen «Zielvorgaben» (Wirkungs-/Leistungsziele), «Indikatoren» sowie «Mes-sung der Zielerreichung» ist bei allen Aufgabengebieten mit Programmvereinbarungen nach weiteren Verbesserungen zu suchen.

– Die Einsparungen beim administrativen Aufwand werden von den meisten betrof-fenen Bundesämtern auf lediglich 0 bis 5 Prozent geschätzt. Noch keine Entlastung sieht das Bundesamt für Umwelt beim Natur- und Landschaftsschutz sowie bei der Biodiversität im Wald. Aufgrund der Antworten der kantonalen Fachstellen erzielen bezüglich der administrativen Vereinfachungen die Amtliche Vermessung und die För-derung gemäss Waldgesetz die besten Werte; das sind jene Bereiche mit der längsten Erfahrung mit Programmvereinbarungen. Nicht wenige Kantone vermelden im Vergleich zum früheren Regime jedoch insgesamt einen administrativen Mehraufwand. Auf ei-ne Senkung des allgemein noch relativ hohen administrativen Aufwandes im Zusam-menhang mit Programmvereinbarungen ist in allen Aufgabengebieten ein dauerndes Augenmerk zu richten. Ansatzpunkte hierfür liefern vor allem die erwähnte Beschrän-kung der Bundeseinflussnahme auf die Zielebene und die geforderte Reduktion der Regelungsdichte.

– Bezüglich des Verhandlungsverlaufs im Allgemeinen wurden in der Umfrage bei der Denk-malpflege Verbesserungsmöglichkeiten geortet; dies nicht nur seitens der kantonalen Fach stel len, sondern auch seitens des Bundesamts.

– Die personellen Ressourcen werden von Bund und Kantonen namentlich in den Bereichen Natur- und Landschaftsschutz sowie Denkmalpflege als nicht genügend bezeichnet, beim Bund zusätzlich jene in den Bereichen Lärmschutz und Förderung gemäss Waldgesetz. Da-rüber hinaus hebt der Bund manchenorts die Notwendigkeit veränderter Qualifikationen hervor.

– Bei Pauschalbeiträgen, welche sich auf eine Leistungseinheit beziehen, ist generell zu prü-fen, ob diese nicht zu einem Globalbeitrag für ein ganzes Programm zusammengefasst werden könnten, womit sich die Gestaltungsfreiheit der Kantone weiter erhöhen liesse.

– Was die verfügbaren Finanzmittel und die Verteilung unter den Kantonen betrifft, ist sei-tens der Bundesämter auf eine frühzeitige und transparente Kommunikation zu achten.

– Da und dort sind die Leistungsziele im Verhandlungsprozess noch besser auf die alen Möglichkeiten der Zielerreichung durch die Kantone abzustimmen, mithin re-alistischer festzulegen. Gemäss Umfrageergebnis betrifft diese Forderung nament-lich den Lärmschutz, die Förderung gemäss Waldgesetz, die Renaturierungen, die Entwicklungsprogramme für Berggebiete und den Natur- und Landschaftsschutz.

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– Verschiedenenorts sollte von Bund und Kantonen gemeinsam nach Mitteln und Wegen gesucht werden, wie der Verhandlungsprozess zu den Programmvereinbarungen zeitlich noch besser mit dem Budgetierungsprozess im Kanton abgestimmt werden kann.

– Bund und Kantone sollten schliesslich generell darauf achten, die Programmperiode soweit möglich mit der Finanzplanperiode oder der Projektlaufzeit in Übereinstimmung zu bringen.

Fazit zum Instrument Programmvereinbarung:

Das Instrument Programmvereinbarung wird von den Kantonsregierungen sowie den beteilig-ten Bundes- und kantonalen Stellen insgesamt positiv beurteilt. Die wesentlichen Erkenntnis-se sind die folgenden:

– Die Anwendung des Instruments Programmvereinbarung setzt eine konkrete, von Bund und Kanton plan- und aushandelbare – physische – Leistungserstellung voraus, bei wel-cher der Bund eine strategische Führungsrolle im Sinn einer landesweiten Steuerung ein-nehmen kann.

– Unter diesen Prämissen kann festgehalten werden, dass sich aus heutiger Sicht eine Aus-dehnung des Instruments «Programmvereinbarung» auf weitere, im Rahmen der NFA untersuchte Ver bundaufgaben nicht aufdrängt. Bei neuen Aufgaben oder einer Ausdeh-nung einer bestehenden Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen dagegen soll der Einsatz dieses Instruments geprüft werden. Voraussetzung für einen Einsatz ist eine sachli-che Eignung dieser Steuerungsart. Nicht zur Diskussion stehen Aufgaben, bei welsachli-chen die Kantone im Rahmen des Vollzugsföderalismus Bundesrecht umsetzen.

– Eine Ablösung noch bestehender Einzelverfügungen durch Programmvereinbarungen steht nicht im Vordergrund; die noch bestehenden Einzelverfügungen lassen sich durch die spe-zifischen Projektverhältnisse rechtfertigen.

– Eine sehr weitgehende Vereinheitlichung der Programmvereinbarungen über alle betrof-fenen Aufgabengebiete ist angesichts der Heterogenität der Aufgaben nicht angezeigt.

Wesentlicher erscheinen optimierte massgeschneiderte Lösungen je Aufgabenbereich, was jedoch weitere Vereinheitlichungen bei Einzelaspekten selbstverständlich nicht ausschliesst.

– In allen bestehenden Programmvereinbarungen werden die Bundesbeiträge an die Kantone entweder pauschal oder global ausgerichtet; die früher häufigen prozentu-alen Kostenbeiträge sind abgelöst worden. Ausnahmen bilden die Beiträge im Rah-men von Einzelverfügungen, wo wegen der Komplexität der Projekte und wegen Unvorhersehbarkeiten eine Pauschalierung der Beiträge nicht sinnvoll ist.

– Als besonders wertvoll erweist sich angesichts der Heterogenität der Aufgaben der be-reits eingeführte, bereichsübergreifende Erfahrungsaustausch unter den mit Programm-vereinbarungen befassten Fachstellen von Bund und Kantonen.

Trotz der insgesamt positiven Gesamtwürdigung drängen sich naturgemäss bei spezifi-schen Aspekten des Instruments Verbesserungen auf, wie sie auf den vorhergehenden zwei Seiten aufgelistet sind. Im Vordergrund stehen die Konzentration der Einflussnahme des Bundes auf die Zielebene und die Prüfung einer Reduktion der Regelungsdichte bei den Programmvereinbarungen und den dazugehörigen Weisungen. Dies dürfte einen positiven

Einfluss auf den beim Bund und bei den Kantonen anfallenden administrativen Aufwand haben. Die mit Programm vereinbarungen befassten Bundesstellen sollen prüfen, ob in ihrem Bereich entsprechender Verbesserungsbedarf besteht oder nicht. Falls dies der Fall ist, sollen die Mängel im Dialog mit den kantonalen Fachstellen und mit geeigneten Massnahmen wo-möglich bereits auf die nächste Vierjahresperiode behoben werden.

Evaluation der Programmvereinbarungen durch die Eidg. Finanzkontrolle Zur Umsetzung von Programmvereinbarungen hat die Eidg. Finanzkontrolle (EFK) Ende 2013 einen konsolidierten Bericht vorgelegt, der verschiedene frühere Prüfberichte ein­

schliesst.

Ohne an dieser Stelle auf Einzelheiten eingehen zu können – es sei hier auf den Bericht selbst verwiesen –, macht die EFK Feststellungen in folgenden Richtungen:

– Das Instrument Programmvereinbarung eröffnet die Chance, die Zusammenarbeit zwi­

schen Bund und Kantonen effizienter zu gestalten und zu vereinfachen; dabei besteht jedoch noch Optimierungsbedarf.

– Der mit der Programmvereinbarung verbundene Kulturwandel vom «Denken in Kostenbeiträgen» zum «Denken in Zielen und Indikatoren» ist nicht abgeschlossen, sondern muss weiter entwickelt werden.

– In die Vereinbarungen sind noch vermehrt adäquate finanzielle Anreize für ein zielkon­

formes Umsetzen von Programmen einzubauen.

– Das Spannungsverhältnis zwischen dem Legalitätsprinzip und dem angestrebten Hand­

lungsspielraum der Bundes­ und Kantonsverwaltungen ist noch nicht optimal gelöst.

– Unter einem Regime mit Programmvereinbarungen ist eine detaillierte Einzelobjektbe­

trachtung durch den Bund zu vermeiden.

– Im Sinn einer zielorientierten Steuerung und periodenübergreifenden Transparenz soll­

ten in der Programmvereinbarung auch die vom Kanton anbegehrten bzw. vom Bund abgelehnten Programmteile aufgeführt werden (Bruttodarstellung anstelle der heutigen Nettodarstellung).

– Das Änderungsmanagement ist zu verbessern.

– Schwierigkeiten bieten Programme mit interkantonaler Zusammenarbeit, mit Einbezug von Dritten und komplexe Grossprojekte.

– Das Controlling und die Berichterstattung sind verbesserungsbedürftig (messbares Ziel­

und Indikatorensystem, Ergänzung des Leistungscontrollings mit Wirkungskontrollen, Standardisierung von Berichterstattung und Kommunikation).

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Die EFK zieht in ihrem Prüfbericht die folgenden Schlussfolgerungen:

– Bei der Bestimmung von konkreten Zielen und der Festlegung geeigneter Indikatoren zur Messung der Zielerreichung müssen weitere Fortschritte erzielt werden.

– Pauschalbeiträge sind kurz­ und mittelfristig einfacher zu handhaben als Globalbeiträge.

– Globalbeiträge auf der Basis von präzis zu umschreibenden Zielen und nachprüfbaren Indikatoren können nur dann eingesetzt werden, wenn genügend Kenntnisse über die Ursachen­ und Wirkungszusammenhänge vorliegen und das «richtige Mass» bekannt ist (Soll­Indikatoren).

– Es gibt Projekte, bei denen man bei der Bemessung der Bundesbeiträge um ein Abstel­

len auf die tatsächlichen Kosten nicht herum kommt. Die Kostenbeiträge sollten jedoch schrittweise reduziert werden.

– Programmvereinbarungen sind kein taugliches Instrument, wenn

• die Bundesbeiträge nicht nach Massgabe der Zielerreichung, sondern aufgrund der Kosten auszubezahlen sind;

• die Programmvereinbarung für die Kantone keine Anreize setzt, die Ziele mit möglichst geringen Kosten zu erreichen;

• mit einer Programmvereinbarung ein unverhältnismässiger bürokratischer Aufwand verbunden ist;

• die Verwaltungseinheit des Bundes keine konkrete Strategie hat, was sie mit den Beiträ­

gen erreichen will;

• mangels Wettbewerbs unter den Kantonen oder weil es nicht genügend Projekte gibt, keine Möglichkeit besteht, die geeignetsten Projekte oder Programme auszuwählen;

• Ziele und Indikatoren zu vage umschrieben sind, um die Zielerreichung messen zu kön­

nen;

• an eine mangelhafte Zielerreichung keine Konsequenzen geknüpft sind;

• die Berichterstattung nicht genügend standardisiert ist, um eindeutige Schlüsse zuzulas­

sen.

Abschliessend hält die EFK fest, dass die Programmvereinbarung nicht als flächendeckendes Allheilmittel verstanden werden darf. Die Grenzen des Instruments sind in jenen Bereichen sichtbar, in denen Leistungen nicht standardisiert werden können, und bei Projekten, wel­

che Bewilligungsverfahren oder eine Koordination mit Dritten voraussetzen.

Gemäss Artikel 3 Absatz 1 FiLaG ist das Ressourcenpotenzial eines Kantons der Wert seiner fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen. Es bestimmt den Ressourcenindex und somit auch die Ausgleichszahlungen. Aufgrund seiner wichtigen Funktion befasste sich im Rahmen des NFA-Projekts eine eigene Arbeitsgruppe intensiv mit dessen Berechnung. Die aktuelle Ausgestal-tung des Ressourcenpotenzials fand schliesslich unter den Kantonen eine breite Zustimmung.

Trotzdem wurde insbesondere die Zusammensetzung der ASG und die Faktoren, welche für die Gewichtungen einzelner Bestandteile benutzt werden, immer wieder kritisiert. Deshalb geht dieses Kapitel den Fragen nach, ob das Ressourcenpotenzial die tatsächliche Wirtschafts- und Finanzkraft abbildet (Abschnitt 7.1.1) und ob bei der Berechnung der wichtigen Faktoren Alpha (7.2.1), Beta (7.2.2) und Delta (7.1.2) Anpassungen notwendig sind.

Im Dokument Wirksamkeitsbericht 2012–2015 des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen (Seite 154-161)