Bestimmung des Ressourcenpotenzials

Für die Bestimmung des Ressourcenpotenzials werden fünf verschiedene Steuerkategorien berücksichtigt. Es sind dies:

– die Einkommen der natürlichen Personen,

– die quellenbesteuerten Einkommen der natürlichen Personen, – die Vermögen der natürlichen Personen,

– die Gewinne der juristischen Personen und – die Steuerrepartition zwischen den Kantonen.

In diesem Abschnitt geht es darum zu prüfen, ob diese fünf Steuerkategorien die Wirtschafts-kraft der Kantone genügend abbilden und ob der Faktor Delta (Faktor zur Gewichtung der Grenzgängereinkommen), welcher auf die zweite Vierjahresperiode eingeführt wurde, die erwünschte Wirkung zeigt. Zudem wird in einem Exkurs noch der Zusammenhang zwischen der Unternehmenssteuerreform III und dem Ressourcenausgleich aufgezeigt.

7.1.1 Ressourcenpotenzial und Wirtschaftskraft

Seit Einführung der NFA wurden immer wieder Stimmen laut, dass das Ressourcenpotenzial die tatsächliche Wirtschafts- und Finanzkraft nicht korrekt abbilde und dass dessen Bestand-teile noch zu ergänzen seien. Im Fokus stehen hier insbesondere die Wasserzinsen. Aber auch weitere Steuerkategorien wie Grundstückgewinn-, Erbschafts- oder Schenkungssteuern wur-den erwähnt.

Zu diesen Themen hat BAK Basel Economics die beiden Studien BAKBASEL (2009) und BAKBASEL (2010) verfasst. Die erste Studie untersucht den Zusammenhang zwischen Res-sourcen potenzial und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit^. Die zweite Studie geht auf die ver teilungsmässige Wirksamkeit der Ausgleichszahlungen ein. Beide Studien kommen zum Schluss, dass sich ein weitgehend übereinstimmendes Bild von Ressourcenindex und Wirtschaftskraft in den Kantonen ergibt. Insbesondere auch, weil die verschiedenen Steuerkategorien zu fast 90 Prozent vom Ressourcenpotenzial abgedeckt werden. In der Stu-die der BAKBASEL (2010) heisst es dazu:

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«Die Berücksichtigung zusätzlicher Potentiale und Ressourcen würde weder Ausgestaltung noch Verteilungswirkung des Ressourcenausgleichs wesentlich verändern. Dieses Ergebnis ist darauf zurückzuführen, dass die Potentiale und Ressourcen entweder zu unbedeutend sind (fehlende Masse), gleichmässig über die Kantone verteilt sind (fehlende Variabilität) oder in-folge hoher Korrelation indirekt bereits durch den Ressourcenindex abgedeckt sind.»

Als Beispiel dafür können die Wasserzinseinnahmen dienen. Deren Einbezug würde auf-grund der geringen Masse gemäss der BAKBASEL (2010) die Gesamtbeträge der Ein- bzw.

Auszahlungen kaum verändern. Innerhalb der ressourcenschwachen Kantone würden aber tendenziell die Ressourcenpotenziale der ressourcenschwächsten Kantone zunehmen, wo-durch die Ausgleichszahlungen an letztere reduziert würden.

In diesem Zusammenhang ist weiter festzuhalten, dass der Ressourcenausgleich ausschliess-lich durch fiskalisch relevante Bemessungsgrössen bestimmt wird, da diese auf der Besteue-rung der Wertschöpfung ohne direkte Gegenleistung des Staates basieren. Ein Einbezug der Nutzung von aufgabenspezifischen staatlichen Hoheitsrechten in das Ressourcenpotenzial wäre daher wesensfremd und würde einen Präzedenzfall darstellen. Schliesslich wäre es äusserst schwierig, für die Wasserzinseinnahmen eine geeignete und aussagekräftige Potenzialgrösse zu bestimmen, die den übrigen Elementen des Ressourcenpotenzials zuge-rechnet werden könnte.

Weil das Ressourcenpotenzial auf dem Inländerprinzip (Pendler zahlen ihre Steuern im Wohnkanton) und das BIP auf dem Inlandsprinzip beruht, sind Unterschiede zwischen der Wirtschaftskraft der Kantone (gemessen am kantonalen BIP) und dem Ressourcenpotenzial unumgänglich. Die Studie der BAKBASEL (2009) zeigt, dass Kantone mit einem hohen Zupendlerüberschuss verglichen mit dem BIP einen tiefen Ressourcenindex haben und dass Kantone mit niedrigen Steuern und einem entsprechend hohen Anteil an Gutverdienenden, einen relativ zum BIP hohen Ressourcenindex haben.

Als Fazit gilt, dass Unterschiede zwischen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gemessen am BIP und dem Ressourcenpotenzial hauptsächlich auf die unterschiedlichen Konzepte (Inlands- versus Inländerprinzip) zurückzuführen sind. Denn für den Kanton ist nicht die Korrelation zwischen Ressourcenpotenzial und BIP von Bedeutung, sondern zwischen Res-sourcenpotenzial und Steuerbasis; also die Frage, ob die Kantone wirklich das besteuern, was im Ressourcenpotenzial abgebildet wird. Zusätzliche Bestandteile haben oft das Problem der Messbarkeit sowie der Verfügbarkeit von vergleichbaren Daten oder widersprechen dem fiskalisch orientierten Konzept des Ressourcenpotenzials. Aus diesen Gründen macht es Sinn, sich bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials weiter auf die bisherigen fünf Bestandteile zu beschränken. In diesem Sinne hat sich der Bundesrat bei der Beantwortung des Postulats Fetz (12.3162) «Für fairen NFA. Simulation des Einbezugs nichtfiskalischer Ressourcen und Einnahmen» geäussert, das der Ständerat am 7. Juni 2012 abgelehnt hat.

7.1.2 Grenzgänger

Von den quellenbesteuerten Bruttoeinkommen der Grenzgänger aus den Nachbarländern, fliesst nur derjenige Teil in das Ressourcenpotenzial ein, welcher den Kantonen gemäss Doppel besteuerungsabkommen zusteht. Für die zweite Vierjahresperiode wurde der Faktor Delta eingeführt, mit dem die massgebenden quellenbesteuerten Einkommen um weitere 25 Prozent reduziert werden. Dadurch sollen nicht abgegoltene Kosten berücksichtigt werden, welche Grenzgänger verursachen. Die Begründung im ersten Wirksamkeitsbericht lautete:

«Aus einer Gesamtsicht des neuen Finanzausgleichs ist jedoch anzuerkennen, dass die Grenzlage für die betroffenen Kantone eine spezielle Situation darstellt, da grenzüberschrei-tende Spillovers nicht im Rahmen der neuen Verfassungs- und Gesetzesnormen zur inter-kantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich internalisiert werden können. Dies schlägt insbesondere für die Grenzgängerkantone mit einem hohen Anteil an Grenzgängern (na-mentlich Tessin, Genf und Basel-Stadt) zu Buche.»

Überprüft man diese Massnahme mit den Daten 2013, dann zeigt sich, dass die gewünschte Wirkung erzielt wird. Abbildung 7.01 zeigt, dass Kantone, in denen die Grenz gänger ein-kommen mindestens 1,3 Prozent des Ressourcenpotenzials ausmachen, durch den Faktor Delta entlastet werden. Die Entlastung steigt relativ linear mit dem Anteil. Nur der Kanton Jura profitiert aufgrund der progressiven Ausgestaltung der Ressourcenausgleichszahlungen deutlich stärker von der Reduktion. Alle neun Kantone, welche durch den Faktor Delta ent-lastet werden, sind Grenzkantone. Die übrigen Kantone werden um bis zu 10 Franken pro Einwohner belastet. Einzig die Kantone Luzern (16 CHF) und Zug (21 CHF) werden stärker belastet.

Abbildung 7.01 Auswirkungen der Einführung des Faktors Delta (Zahlen 2013)

Abb. 7.01 Anteil der massgebenden Grenzgängereinkommen am Ressourcenpotenzial 2013

BS SH BL

SG GR

NE TI

GE JU

-50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30

0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 6.0% 7.0% 8.0% 9.0% 10.0%

(-) Entlastung / (+) Belastung pro Kopf (in CHF)

Anteil der Grenzgängereinkommen am Ressourcenpotenzial

Exkurs: Unternehmenssteuerreform III und das Ressourcenpotenzial

Aufgrund von Artikel 28 Absatz 2–4 StHG werden bei gewissen juristischen Personen die Auslandgewinne reduziert besteuert. Für die Kantone bedeutet diese Regelung, dass sie die Gewinne der betreffenden Gesellschaften (Statusgesellschaften) nur eingeschränkt steuerlich ausschöpfen können. Deshalb fliessen die entsprechenden Gewinne auch nicht vollständig in das Ressourcenpotenzial ein, sondern werden durch die Faktoren Beta reduziert (s. Abschnitt 7.2.2). Im geltenden Finanzausgleich spielen die Statusgesellschaften daher eine wichtige Rolle.

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Die besonderen Steuerstatus stehen in vermehrter internationaler Kritik, insbesondere weil sie ausländische Erträge teilweise privilegiert besteuern («ring fencing»). Im Herbst 2012 haben EFD und FDK eine gemeinsame Projektorganisation eingesetzt. Ihr Auftrag ist es, Vorschläge zur Anpassung des Unternehmenssteuersystems auszuarbeiten, um eine möglichst optimale Positionierung im Spannungsfeld zwischen internationaler Akzeptanz, steuerlicher Wettbe-werbsfähigkeit und finanzieller Ergiebigkeit zu erlangen. Im Mai 2013 hat das Steuerungsor-gan der ProjektorSteuerungsor-ganisation einen Zwischenbericht vorgelegt. Er hält fest, «dass Änderungen von heutigen Regelungen unumgänglich sind, da diese Regelungen nicht mehr die erforderli-che internationale Akzeptanz geniessen und somit mit weiteren Gegenmassnahmen ausländi-scher Staaten gerechnet werden muss, die zu einem hohen Attraktivitätsverlust dieser Regeln führen würden. Insbesondere ist eine Anpassung der kantonalen Steuerstatus angezeigt, soweit diese Regelungen Elemente des ring fencing beinhalten.»

Die Statusgesellschaften sind hauptsächlich in einigen wenigen ressourcenstarken Kantonen konzentriert. In Abbildung 7.02 ist aufgeführt, wie gross im Referenzjahr 2013 der Anteil der Gewinne von Gesellschaften mit besonderem Steuerstatus am gesamten Ressourcenpotenzial war. Man erkennt, dass nur sieben Kantone überdurchschnittliche Anteile aufweisen. Mit Ausnahme der Kantone Neuenburg und Freiburg handelt es sich ausschliesslich um res sour-cen starke Kantone.

Ein Wegfall der besonderen Steuerstatus und somit ein ersatzloser Wegfall der Beta-Faktoren würde bedeuten, dass die Auslandgewinne vollständig in das Ressourcenpotenzial einflie-ssen würden. Das Potenzial der betroffenen Kantone und damit auch ihr Ressourcenindex würden erheblich steigen. Weil dadurch auch das gesamtschweizerische Mittel zunehmen würde, käme es zu einem Rückgang des Ressourcenindexes in den (hauptsächlich ressourcen-schwachen) Kantonen mit wenigen Statusgesellschaften. Die Disparitäten zwischen den Kan-tonen wären auf einen Schlag viel grösser, ohne dass sich die Wirtschaftskraft der Kantone verändert hätte. Dies würde bei den Ressourcenausgleichszahlungen zu Verwerfungen füh-ren: Die meisten ressourcenstarken Kantone müssten deutlich mehr in den Finanzausgleich einzahlen, während die ressourcenschwachen Kantone (mit Ausnahme von Neuenburg und Freiburg) deutlich mehr Ausgleichszahlungen erhielten.

Das Steuerungsorgan hält mit seinem Zwischenbericht fest, dass das bestehende System des Ressourcenausgleichs auch unter neuen steuerpolitischen Rahmenbedingungen einen fairen interkantonalen Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen ermöglichen soll und dass im Zuge der Reform der Unternehmensbesteuerung Anpassungen am System erforderlich sei-en, um die neuen steuerpolitischen Rahmenbedingungen abzubilden. Am grundsätzlichen Konzept des Ressourcenausgleichs soll dabei festgehalten werden. Ansatzpunkt für die An-passung ist die Gewichtung der Gewinne in der ASG. Eine im Vergleich zu den Einkommen der natürlichen Personen verminderte Gewichtung der Unternehmensgewinne lässt sich dadurch rechtfertigen, dass aufgrund der höheren Mobilität der Gewinne, diese steuerlich weniger stark ausgeschöpft werden können als die Einkommen. Im Übrigen trägt das heu-tige System diesem Aspekt bereits Rechnung, indem die geringere Ausschöpfbarkeit der Statusgesellschaften berücksichtigt wird. Ein Ersatz für die wegfallenden Beta-Faktoren in Form eines neuen Gewichtungsfaktors für die Unternehmensgewinne ist daher folgerichtig.

Die genaue Ausgestaltung dieses Faktors hängt von den noch zu treffenden steuerpolitischen Massnahmen ab. Die übrigen Elemente des Ressourcenpotenzials werden nicht berührt.

Die Anpassung der Mechanik des Ressourcenausgleichs infolge der USR III ist nicht Gegen-stand des vorliegenden Berichts, sondern bildet einen Teil des Pakets USR III. Je nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der USR III hätte dies Auswirkungen auf den Vierjahresrhythmus

beim Finanzausgleich. So ist es denkbar, dass die nächste Periode wegen der USR III verkürzt werden könnte, damit die Auswirkungen der USR III auf den Ressourcenausgleich zeitlich mit den Bundesbeschlüssen zur Festlegung der Grundbeiträge für die jeweiligen Dotationsgefässe und allfälligen Änderungen des FiLaG koordiniert werden können.

Abbildung 7.02 Anteil der Gewinne von juristischen Personen mit besonderem Steuerstatus am Ressourcenpotenzial 2013

Abb. 7.02 Anteil der juristischen Personen mit besonderem Steuerstatus am Ressourcenpotenzial 2013

CH-Mittel

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

VS AG TG UR SO AR BE GR JU OW NW ZH AI LU SG BL GL SZ TI FR GE NE VD SH ZG BS

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7.2 Kalibrierung der Parameter für die Vierjahresperiode 2016–2019