Entwicklung der interkantonalen Lastenausgleichszahlungen

Im Zusammenhang mit der IKZ interessiert auch die Frage, wie sich in den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV die Lastenausgleichszahlungen entwickelt haben. Der mit der NFA realisierte institutionelle Rahmen der IKZ ist seit dem Jahr 2008 in Kraft. Die Entwicklung der Lastenausgleichszahlungen sagt zwar noch nichts aus über die nur sehr schwierig zu bezif-fernde «Angemessenheit» dieser Zahlungen. Sie gibt aber Auskunft, ob ab diesem Jahr ein signifikanter Anstieg der Lastenausgleichszahlungen zu verzeichnen ist und ob die Entwick-lung anhält.

In den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich die Summen aller Lastenaus-gleichs zahlungen gemäss nachstehender Tabelle 5.09 entwickelt. Die Daten entstammen einer Sonderauswertung der Finanzstatistik. Aufgeführt sind nur Bereiche mit Lasten aus-gleichszahlungen von insgesamt mehr als 10 Millionen und nur solche, welche Kantonen (und nicht ausschliesslich Institutionen oder Trägerschaften) zufliessen. Zudem werden in der

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Finanzstatistik nicht alle einschlägigen Aufgabengebiete gesondert ausgewiesen; dies betrifft insbesondere die Spitzenmedizin und die Spezialkliniken. Die Jahre 2004 bis 2007 stehen für die Entwicklung vor Inkrafttreten der NFA und die Jahre 2008 bis 2011 für die Entwicklung seit Einführung der NFA.

Tabelle 5.09 Entwicklung interkantonaler Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV, 2004–2011 Tabelle 5.09

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Mio. CHF 40 43 45 44 51 54 56 61

2004 = 100 100 108 113 110 128 135 140 153

2008 = 100 100 106 110 120

Ausgaben der Kantone insgesamt 720 731 757 747 833 905 944 1'040

Lastenausgleichszahlungen in Prozent

der Ausgaben insgesamt 6% 6% 6% 6% 6% 6% 6% 6%

Mio. CHF 490 476 520 613 594 603 643 646

2004 = 100 100 97 106 125 121 123 131 132

2008 = 100 100 102 108 109

Ausgaben der Kantone insgesamt 2'807 2'843 2'908 2'976 3'022 3'256 3'415 3'432

Lastenausgleichszahlungen in Prozent

der Ausgaben insgesamt 17% 17% 18% 21% 20% 19% 19% 19%

Mio. CHF 434 430 488 508 1'386 1'373 1'467 1'518

2004 = 100 100 99 112 117 319 316 338 350

2008 = 100 100 99 106 110

Ausgaben der Kantone insgesamt 1'664 1'775 2'034 2'267 2'471 2'592 2'685 2'849

Lastenausgleichszahlungen in Prozent

der Ausgaben insgesamt 26% 24% 24% 22% 56% 53% 55% 53%

Mio. CHF 3 3 3 3 3 3 3 3

2004 = 100 100 100 100 100 100 100 100 100

2008 = 100 100 100 100 100

Ausgaben der Kantone insgesamt 248 255 267 271 299 258 272 260

Lastenausgleichszahlungen in Prozent

der Ausgaben insgesamt 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1%

Mio. CHF 0 (0.194) 0 (0.168) 0 (0.126) 0 (0.310) 26 21 24 22

2004 = 100 100 87 65 160

2008 = 100 100 81 92 85

Ausgaben der Kantone insgesamt 553 553 639 632 2'071 2'125 2'164 2'260

Lastenausgleichszahlungen in Prozent

der Ausgaben insgesamt 0% 0% 0% 0% 1% 1% 1% 1%

Mio. CHF 967 952 1'056 1'168 2'060 2'054 2'193 2'250

2004 = 100 100 98 109 121 213 212 227 233

2008 = 100 100 100 106 109

Ausgaben der Kantone insgesamt

5'992 6'157 6'605 6'893 8'696 9'136 9'480 9'841 Lastenausgleichszahlungen in

Prozent der Ausgaben insgesamt 16% 15% 16% 17% 24% 22% 23% 23%

Mio. CHF 448 465 460 477 393 420 433 461

2004 = 100 100 104 103 106 88 94 97 103

2008 = 100 100 107 110 117

Mio. CHF 68'628 70'086 71'378 73'537 71'253 73'440 75'076 77'663

2004 = 100 100 102 104 107 104 107 109 113

2008 = 100 100 103 105 109

Quelle: EFV, Finanzstatistik (Sonderauswertung)

* Zahlungen teilweise direkt an Institutionen Interkantonale

Entwicklung interkantonaler Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV, 2004-2011

Straf- und

Die Tabelle zeigt folgende Ergebnisse:

– Der Umfang der Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV von gut 2,2 Milliarden im Jahr 2011 ist beachtlich; er entspricht fast 3 Prozent der Gesamt-ausgaben der Kantone.

– Wie dies auch die nachstehende Grafik zeigt, ist in Aufgabenbereichen gemäss Artikel 48a BV seit Einführung der NFA tatsächlich ein markanter Anstieg der Zahlungen auf fast das Doppelte der vier vorangegangenen Jahre festzustellen; dies im Unterschied zu den Lastenausgleichszahlungen in den übrigen Aufgabengebieten, die praktisch auf dem Niveau des Jahres 2004 stehen geblieben sind. Der deutliche Anstieg der Lasten-ausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV ab dem Jahr 2008 ist allerdings zu einem grossen Teil auf die Fachhochschulen zurückzuführen; in den anderen ausgewiesenen Bereichen verlief der Anstieg der Ausgleichszahlungen seit 2004 kontinu-ierlicher.

– Von den von der Finanzstatistik erfassten Aufgabenbereichen sind sowohl seit 2004 als auch seit Inkrafttreten der NFA die grössten Anstiege bei den Fachhochschulen und beim Straf- und Massnahmenvollzug zu verzeichnen.

Abbildung 5.24 Entwicklung interkantonaler Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV, 2004–2011

Abbildung 5.24 Entwicklung interkantonaler Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV, 2004-2011

0 50 100 150 200 250

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Indexiert (2004=100)

Total Lastenausgleichszahlungen aufrund Art. 48a BV gemäss Tabelle 5.09 Lastenausgleichszahlungen ohne jene gemäss Art. 48a BV

Gesamtausgaben der Kantone

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Werden die Lastenausgleichszahlungen in den einzelnen Aufgabenbereichen in Relation zu den entsprechenden Gesamtausgaben der Kantone gesetzt, kann gemäss Tabelle 5.09 festgestellt werden, dass seit 2008 im Durchschnitt der untersuchten Bereiche gemäss Artikel 48a BV knapp ein Viertel der Ausgaben durch interkantonale Lastenausgleichszahlungen gedeckt sind – gegenüber der Zeit vor Einführung der NFA eine Steigerung um rund 50 Prozent. Allerdings ist auch dieser Anteil in den einzelnen Bereichen sehr unterschiedlich:

Mehr als 50 Prozent beträgt er bei den Fachhochschulen, knapp 20 Prozent bei den kanto-nalen Universitäten. In den übrigen Bereichen liegt er deutlich unter 10 Prozent.

Fazit

Die mit der NFA realisierte Stärkung des institutionellen Rahmens der IKZ hat Wirkung ge-zeigt: Die Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich im Vergleich zur Periode vor NFA praktisch verdoppelt. Die Steigerung war in den einzelnen Aufgabenbereichen allerdings sehr unterschiedlich. Ausgeprägt war sie bei den Fachhoch-schulen, während sich insbesondere bei den kantonalen Universitäten und beim Straf- und Massnahmenvollzug die bereits vor Inkrafttreten der NFA festgestellte Entwicklung relativ kontinuierlich fortsetzte.

5.8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Die vorliegende Wirkungsanalyse zeigt, dass die im FiLaG aufgeführten Ziele weitgehend er-reicht worden sind. Bezüglich der einzelnen Ziele kann folgendes festgehalten werden:

– Stärkung der kantonalen Finanzautonomie: Der Anteil der zweckfreien Transfers am Gesamtvolumen der Transfers zwischen Bund und Kantonen ist ein wichtiger Gradmesser für die kantonale Finanzautonomie. Mit der Einführung der NFA wurde dieser Anteil sub-stanziell erhöht und beläuft sich seither auf rund 40 Prozent. Damit stärkte die NFA die finanzielle Autonomie der Kantone. Die Finanzautonomie der Kantone wird im Weiteren von der Entwicklung der Bundesgesetzgebung beeinflusst. Diese kann den Handlungs-spielraum der Kantone einschränken.

– Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und der Steuerbe­

lastung: Die Analyse der Entwicklung der ASG zwischen 1998 und 2010 zeigt, dass sich die Disparitäten zwischen den Kantonen bis 2007 vergrössert und anschliessend wieder leicht reduziert haben. Diese Entwicklung wird vor allem von den ressourcenstarken Kan-tonen geprägt und ist stark durch die konjunkturelle Dynamik beeinflusst. Verantwortlich dabei waren insbesondere die starke Zunahme der ASG in diesen Kantonen während des Wirtschaftsbooms 2006 und 2007 sowie der Rückgang in der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 und 2010. Es ist deshalb zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, eine Aussage über die Bedeutung der NFA bei der Reduktion der Disparitäten zu machen. Die Disparitäten in der Gesamtsteuerbelastung gemessen am Steuerausschöpfungsindex haben seit 2008 kontinuierlich zugenommen. Wird die Entwicklung der Steuersätze betrachtet, so haben die ressourcenschwachen Kantone vor allem beim mobilen Substrat ihre Sätze seit 2008 merklich gesenkt. Insgesamt zeigt sich bei den Steuersätzen, dass deren Streuung im Zeit-raum 2008 bis 2011 gegenüber 2004 bis 2007 zugenommen hat.

– Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und internationalen Ver­

hältnis: Die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und der Kantone ist sowohl bei der Unternehmens- wie auch bei den Einkommenssteuern nach wie vor hoch. Die Grenzabschöpfungsquoten bei den ressourcenstarken Kantonen im Rahmen des ho-rizontalen Ressourcenausgleichs sind relativ tief, sodass kaum von einer dämpfenden Wirkung des Finanzausgleichs auf ihre Position im Steuerwettbewerb gesprochen werden kann. Die ressourcenschwachen Kantone konnten ihre Position im Steuerwettbewerb insbesondere im Bereich der Unternehmensbesteuerung und der Besteuerung im oberen Einkommenssegment gegenüber den ressourcenstarken Kantonen verbessern. Dies kann indessen nicht so sehr auf die Einführung der NFA, sondern vielmehr auf Sonderfaktoren wie die Ausschüttungen der SNB sowie die günstige Konjunktur- und Budgetlage zurück-geführt werden. Die Analysen haben gezeigt, dass ein ressourcenschwacher Kanton beim geltenden (progressiven) Umverteilungsmechanismus des Ressourcenausgleichs wenig An-reize hat, sein Ressourcenpotenzial zu steigern. So beträgt die Grenzabschöpfungsquote im Durchschnitt rund 80 Prozent. Dies bedeutet, dass eine Zunahme des Ressourcen-potenzials eine erhebliche Reduktion der Ausgleichszahlungen zur Folge hat, sodass nach Ressourcenausgleich die Zunahme der standardisierten Steuererträge pro Einwohner nur noch 20 Prozent der ursprünglichen Steigerung des Ressourcenpotenzials beträgt. Trotz dieser Anreizstruktur findet dennoch ein Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen statt, der sich mit der Einführung der NFA möglicherweise noch intensiviert hat, obwohl vom Finanzausgleich keine entsprechenden Anreize ausgehen. Analysen zeigen, dass Steuersatzanpassungen seit 2008 deutlich stärker räumlich korreliert sind, was auf einen intensiveren Steuerwettbewerb hinweist.

– Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen: Die gemäss Artikel 6 FiLaG anzustrebende minimale Pro-Kopf-Ausstattung von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts wurde durch den Ressourcenausgleich in den betrach-teten Jahren 2012 bis 2014 in sämtlichen Kantonen übertroffen. Der Kanton Uri als ressourcenschwächster Kanton erreichte 2012 eine Mindestausstattung von gut 85 Pro-zent die bis 2014 auf 87,0 Pro85 Pro-zent angestiegen ist.

– Ausgleich von übermässigen geografisch­topografischen und soziodemografischen Las­

ten: Die aktualisierten Berechnungen des Büros Ecoplan auf Basis der Jahre 2008 bis 2011 weisen darauf hin, dass sich die Struktur der Sonderlasten weiter verschoben hat.

So beläuft sich der Anteil der Sonderlasten aufgrund geografisch-topografischer Faktoren auf noch 18,5 Prozent (Gutachten Ecoplan 2009 27 %), 30,6 Prozent sind auf Faktoren der Bevölkerungsstruktur (Gutachten 2009 33 %) und 50,9 Prozent auf Faktoren der Kernstädte (Gutachten 2009 40 %) zurückzuführen. Diese Verschiebung führt dazu, dass der Grad der Abgeltung der Sonderlasten durch den Lastenausgleich in den drei Bereichen weiter auseinander driftet. So werden durch den geografisch-topografischen Lastenausgleich 35,4 Prozent und durch den soziodemografischen Lastenausgleich 14,2 Prozent (Bevölkerungsstruktur) bzw. 4,3 Prozent (Kernstädte) abgegolten. Insgesamt werden mit dem Lastenausgleich gemäss den Berechnungen von Ecoplan 13,1 Prozent der Sonderlasten gedeckt.

Allerdings wurde in der Projektphase der NFA darauf verzichtet, für die Anpassungen von GLA und SLA auf eine neue Beitragsperiode hin konkrete Regeln festzulegen. So-mit ist auch nicht bestimmt, welches Gewicht bei der Festlegung des künftigen Dota-tionsverhältnisses der oben erläuterten Quantifizierung der geografisch-topografisch und der soziodemografisch bedingten Sonderlasten im Vergleich zu anderen Kriterien wie zum Beispiel der Tragbarkeit der Sonderlasten für die betroffenen Kantone zukommen soll.

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Gemäss Kapitel 5.6.2 gibt es sowohl für eine Beibehaltung der aktuellen 50/50-Prozent-Lösung als auch für eine einseitige Aufstockung des SLA Argumente.

– Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs: Die interkantonale Zusammenarbeit war bereits vor Einführung der NFA recht intensiv und hat sich teilweise unabhängig davon entwickelt. Die Ergebnisse einer Umfrage bei den Kantonen weisen da-rauf hin, dass eine grosse Mehrheit der Kantone der Ansicht ist, dass sich das Instrument der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, wie es im Rahmen des Projekts NFA konzipiert wurde, bewährt. Eine Mehrheit der Kantone sieht in der Tendenz eine qua-litative Verbesserung der Zusammenarbeit. Verschiedene Kantone weisen darauf hin, dass die Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit (IRV) dazu führt, dass sich die Verrechnungspreise langsam den effektiven Kosten annähern.

Die Lastenausgleichszahlungen in den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich im Vergleich zur Periode vor NFA praktisch verdoppelt, was darauf hinweist, dass sich die interkantonale Zusammenarbeit deutlich verstärkt hat. Ausgeprägt war die Steigerung bei den Fachhochschulen und den Behinderteninstitutionen, während sich bei den kanto-nalen Universitäten und beim Straf- und Massnahmenvollzug die bereits vor Inkrafttreten der NFA festgestellte Entwicklung relativ kontinuierlich fortsetzte. Insgesamt deutet die Entwicklung der Lastenausgleichszahlungen darauf hin, dass die Einführung der NFA einen Schub bei der interkantonalen Zusammenarbeit ausgelöst hat.

Im Dokument Wirksamkeitsbericht 2012–2015 des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen (Seite 125-131)