Dotationen im Jahr 2008 als Folge der Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA

Seit Projektbeginn waren sich Bund und Kantone einig, dass der Übergang zur NFA auf den 1.1.2008 nur bei Haushaltsneutralität für beide Staatsebenen gelingen konnte.¹ Mit dem schliesslich auch vom Parlament gutgeheissenen Grundsatz der Haushaltsneutralität war vor-erst einmal die Dotierung des neuen Ausgleichssystems seitens des Bundes gegeben:

Abbildung 2.10 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA

Abbildung 2.10 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA

Belastung der Kantone Entlastung der Kantone

(= Entlastung Bund) (= Belastung Bund)

Beitrag des Bundes an das Ausgleichssystem = (395 Mio.)

= Vertikaler Ressourcenausgleich

+ soziodemografischer und geografisch-topografischer

Lastenausgleich

(2'086 Mio.) (insgesamt 2'481 Mio.)

Saldo Entflechtung und Wegfall Finanzkraftzuschläge

Reduktion Kantonanteil an der direkten Bundessteuer (von 30% auf 17% des Aufkommens)

=

Wie die Abbildung 2.10 zeigt, waren vom Bund zu Gunsten der Kantone der Saldo aus der Aufgabenentflechtung, der Wegfall der Finanzkraftzuschläge auf den Bundesbeiträgen sowie die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent zu

«kompensieren», auf das Einführungsjahr 2008 hin insgesamt 2481 Millionen. Diesen Betrag steckte der Bund vollumfänglich in das neue Ausgleichssystem, was einerseits eine beträcht-liche Aufstockung des Finanzausgleichs² und andererseits dank der Aufhebung jeglicher Zweckbindungen neu einen ausschliesslich zweckfreien Finanzausgleich ermöglichte.

1 Dem Grundsatz der Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA wurde denn auch strikte Rechnung getragen. Die Ausnahme bildete der so genannte Härteausgleich, dank dem mit der NFA im Vergleich zum früheren Regime kein ressourcenschwacher Kanton schlechter gestellt wurde. Im Einführungsjahr der NFA belief sich der Härteausgleich auf 366 Millionen. Zwei Drittel davon finanziert der Bund, einen Drittel die Kantone. Im Jahr 2008 entsprach der Bundesanteil am Härteausgleich somit 244 Millionen. Weil der Härteausgleich seinem Zweck entsprechend nur den Kantonen zukommt, wurde die Haushaltsneutralität im Endergebnis um 244 Millionen oder rund 10 Prozent des

«ordentlichen» Kompensationsbetrags von 2481 Millionen verfehlt; dies zu Ungunsten des Bundes. Der Bund hatte diesen Betrag als «Preis für den Übergang zu einem effektiveren Transfersystem Bund/Kantone» bezeichnet.

2 Im Jahr vor Einführung der NFA, im Jahr 2007, belief sich die Summe der Finanzausgleichszahlungen auf 2,9 Milli-arden; mit Inkrafttreten der NFA erhöhte sie sich ohne Berücksichtigung des Härteausgleichs auf gut 3,7 Milliarden.

Die 2,9 Milliarden im Jahr 2007 entsprachen sämtlichen sogenannten finanzkraftabhängigen Transferzahlungen zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen, das heisst der Summe der

– (vertikalen) Finanzkraftzuschläge auf Bundesbeiträgen, Rückvergütungen des Bundes und auf Familienzulagen für die Landwirtschaft;

– (horizontalen) finanzkraftabhängigen Teilbeträge der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen (direkte Bundessteuer, Verrechnungssteuer, Mineralölsteuern), der Nationalbankgewinnanteile sowie der Kantonsbeiträge an die AHV, die IV und an die Arbeitslosenversicherung;

– (vertikalen und horizontalen) finanzkraftabhängigen Teilbeträge bei den Prämienverbilligungen.

Der Beitrag des Bundes an den Finanzausgleich von insgesamt 2481 Millionen war auf die drei Gefässe «vertikaler Ressourcenausgleich», «soziodemografischer Lastenausgleich» und

«geografisch-topografischer Lastenausgleich» zu verteilen.

Die Aufteilung wurde gemeinsam mit den Kantonen vorgenommen. Grundlage war der bereits im Hinblick auf die erste NFA-Botschaft³ erarbeitete Konsens zwischen Bund und Kantonen, wonach im Jahr des Inkrafttretens der NFA die gesamte dem Bund zur Verfügung stehende Summe zu rund 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich und zu rund 27,5 Prozent in den Lastenausgleich fliessen sollte. Weiter sollte das Verhältnis zwischen hori-zontalem und vertikalem Ressourcenausgleich – wiederum analog den früheren Modellrech-nungen – 70 Prozent betragen. Innerhalb des Lastenausgleichs schliesslich wurde – ebenfalls gemäss den früheren Verlautbarungen – eine gleichmässige Aufteilung des Betrages auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen. Mit diesen Eckwerten waren die Dotationen der Ausgleichsgefässe für das NFA-Startjahr 2008 bestimmt (s. nachfolgende Tabelle 2.03, Spalte Jahr 2008). Weitere Ausführungen zum Zu-sammenspiel der einzelnen Ausgleichsgefässe finden sich im Kapitel 5.6.2.

Vorbestimmt war damit insbesondere auch die Gesamtsumme des Ressourcenausgleichs.

Dies hatte zur Folge, dass der ressourcenschwächste Kanton, Uri, im Einführungsjahr der NFA nach Ressourcenausgleich einen Index seines standardisierten Steuersatzes von 86,3 Punkten erreichte, also deutlich mehr als das Mindestausstattungsziel von 85 Punkten verlangt. Dies wiederum lag an den nachmaligen effektiven Verhältnissen bei den Ressourcenindizes des Jahres 2008. Bei den der dritten NFA-Botschaft zugrundeliegenden Indexrelationen hätte der ressourcenschwächste Kanton, ebenfalls Uri, nach Ausgleich einen Index von lediglich 84,5 erreicht.

Die Beitragsleistung der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich im NFA-Startjahr konnte mit 1,26 Milliarden im Vergleich zu ihrem Beitrag im früheren Finanzaus-gleichsregime deutlich tiefer gehalten werden⁴; dies bei, wie erwähnt, insgesamt wesentlich mehr Finanzausgleichsmitteln. Es war dies das Ergebnis der mit dem Gesamtpaket NFA rea-lisierten Verknüpfung von Aufgabenentflechtung (mehr Eigenverantwortung der Kantone) und Finanzausgleich (mehr zweckfreie Mittel für die Kantone) sowie der Ausschüttung von 13 Prozent des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer neu nach Finanzausgleichs-kriterien statt wie früher nach Steueraufkommen. Mit der beträchtlichen Aufstockung des Finanzausgleichs wurden auch die ressourcenschwachen Kantone in die Lage versetzt, ihre Obliegenheiten mit genügend Eigenmitteln wahrzunehmen.

Mit den ursprünglichen Modellannahmen gingen für den Übergang vom früheren zum NFA-Regime nicht alle ressourcenschwachen Kantone als Gewinner hervor. Bereits in der ersten NFA-Botschaft wurde deshalb ein so genannter Härteausgleich vorgeschlagen. Mit diesem sollte durch den Systemwechsel kein ressourcenschwacher Kanton schlechter gestellt werden.

Im Einführungsjahr der NFA waren dafür 366 Millionen aufzuwenden. Der Härteausgleich errechnete sich wie folgt: In der Gesamtbilanz aller finanziellen Auswirkungen der NFA soll-te jeder ressourcenschwache Kanton pro abweichenden Punkt seines Ressourcenindex zum Schweizer Durchschnitt (=100 Punkte) und im Vergleich zum früheren Regime eine Entlastung

3 BBl 2002 2369 f.

4 Gemäss Finanzausgleichsbilanz 2007 der EFV belief sich der Beitrag der ressourcenstarken Kantone an den Fi-nanzausgleich im Jahr vor Einführung der NFA auf insgesamt 1,76 Milliarden. Dieser Beitrag setzte sich aus den finanzkraftabhängigen Anteilen an der direkten Bundessteuer, der Verrechnungssteuer, der Mineralölsteuer, der Kantonsbeiträge an die AHV, IV und die Arbeitslosenversicherung, am Nationalbankgewinn und am Beitrag der Kantone an die Prämienverbilligung zusammen.

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von mindestens 0,1 Prozent seiner standardisierten Steuererträge aufweisen. Ein Kanton mit einem Ressourcenindex von 60 Punkten hatte demzufolge Anspruch auf eine Entlastung von mindestens 4 Prozent, ein Kanton mit einem Ressourcenindex von 80 Punkten auf ei-ne Entlastung von mindestens 2 Prozent seiei-ner standardisierten Steuererträge. Erreichte ein ressourcenschwacher Kanton diese Soll-Entlastung nicht, erhielt er den fehlenden Betrag als Härteausgleich. Von dieser Regelung profitierten im Einführungsjahr der NFA die Kantone Bern, Luzern, Obwalden, Glarus, Freiburg, Schaffhausen, Neuenburg und Jura⁵.

5 Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG bleibt der im Einführungsjahr der NFA ausgerichtete Betrag während acht Jahren fest und verringert sich anschliessend, das heisst ab dem Jahr 2016, um je 5 Prozent pro Jahr. Gemäss Absatz 6 verliert ein Kanton seinen Anspruch auf den Härteausgleich, wenn sein Ressourcenpotenzial über den schweizeri-schen Durchschnitt steigt. Gemäss Absatz 4 schliesslich kann die Bundesversammlung mit einem dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss die ganze oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs beschliessen, wenn sich dessen Weiterführung auf Grund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts als nicht oder nicht mehr vollumfänglich notwendig erweist.