Jährliche Veränderung SSE in Franken pro Einwohner,
6.1 Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung
6.1.2 Ausgabendynamik der finanziell gewichtigen Aufgaben mit grossen Lastenverschiebungen beim Übergang zum NFA-Regime
Die im Rahmen der NFA vorgenommenen Aufgabenentflechtungen – wie auch Kompetenz-verschiebungen bei diversen verbliebenen Verbundaufgaben – führten beim Übergang zum neuen Regime zu teilweise bedeutenden Lastenverschiebungen zwischen Bund und Kanto-nen. Dieser Übergang wurde insgesamt haushaltsneutral7 gestaltet: Aufgrund der Finanz-plandaten für 2008 belastete die Aufgabenneuverteilung die Kantone zwar um insgesamt 395 Millionen. Diese Lastenverschiebung wurde – zusammen mit jener aus einer Verringe-rung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent (2086 Mio.) – per 1. Januar 2008 durch den Bund über die neuen Finanzausgleichsgefässe im Umfang von 2481 Millionen jedoch vollständig ausgeglichen.
Eine im Rahmen des ersten Wirksamkeitsberichts im Jahr 2009 durchgeführte Überprüfung der Haushaltsneutralität aufgrund der Rechnungsdaten des Jahres 2008 ergab einen Gesamt-saldo von 2581 Millionen zulasten der Kantone; dies hauptsächlich wegen einer deutlich dy-namischeren Entwicklung des Ertrages aus der direkten Bundessteuer als angenommen. Die Differenz zum geplanten Belastungssaldo zuungunsten der Kantone betrug somit 100 Milli-onen zuzüglich einer dauernden Verzinsung der den KantMilli-onen in den Jahren 2008 bis 2011 entgangenen 400 Millionen (12 Millionen). Ab dem Jahr 2012 wurden den Kantonen dann um den entsprechenden Betrag erhöhte Ausgleichszahlungen ausgerichtet.
Nachdem der Übergang zum neuen Regime auf den 1. Januar 2008 auch aufgrund der Rechnungsdaten haushaltsneutral vollzogen worden ist, präsentiert sich die Frage der
«Haushaltsneutralität» ab jenem Zeitpunkt in einem anderen Licht. Denn in den entfloch-tenen Aufgabengebieten sind ab 2008 nun entweder der Bund oder die Kantone allein zuständig. Nach dem ebenfalls mit der NFA in der Verfassung verankerten Äquivalenzprinzip (Art. 43a BV) trägt die allein zuständige und entscheidende Staatsebene auch die Kos-ten allein.8 Damit könnte ein nachträglicher Ausgleich einer allenfalls unterschiedlichen Ausgabendynamik bei entflochtenen Aufgaben nicht mehr in Frage kommen; ein solcher Ausgleich wäre systemwidrig.
7 Einzige Ausnahme von der Haushaltsneutralität bildete der Härteausgleich zugunsten jener ressourcenschwachen Kantone, welche durch den Übergang zum NFA-Regime per Saldo belastet worden wären. Der Härteausgleich im Umfang von anfänglich 366 Millionen kommt allein den Kantonen zu, wird jedoch zu zwei Dritteln durch den Bund finanziert.
8 Die einschlägigen Absätze 2 und 3 von Artikel 43a BV haben folgenden Wortlaut:
«2 Das Gemeinwesen, in dem der Nutzen einer staatlichen Leistung anfällt, trägt deren Kosten.
3 Das Gemeinwesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, kann über diese Leistung bestimmen.»
Tabelle 6.03 Ausgabendynamik bei finanziell gewichtigen Aufgabengebieten mit bedeu-tender Lastenverschiebung beim Übergang zur NFA, konsolidierte Zahlen Staat insgesamt, 2003–2006 und 2008–2011
Tabelle 6.03
Mio. CHF
2003 2004 2005 2006 ø jährliche
WR 2003-06
2008 2009 2010 2011 ø jährliche WR 2008-11
Nationalstrassen 2'532 2'525 2'394 2'387 -1.9% 2'606 2'503 2'600 2'500 -1.4%
Individuelle Leistungen AHV 29'858 30'309 31'217 31'572 1.9% 33'960 35'901 36'684 38'139 4.0%
Individuelle Leistungen IV 8'783 9'102 9'490 9'328 2.0% 9'075 9'040 8'966 9'050 -0.1%
Total mit Lastenverschiebung
zum Bund 41'173 41'936 43'101 43'287 1.7% 45'641 47'444 48'250 49'689 2.9%
Kollektive Leistungen IV 2'298 2'386 2'441 2'494 2.8% 2'082 2'144 2'177 2'276 3.0%
Sonderschulung 1'163 1'225 1'275 1'358 5.3% 1'749 1'728 1'774 1'857 2.0%
Total mit Lastenverschiebung
zu den Kantonen 3'461 3'611 3'716 3'852 3.6% 3'831 3'872 3'951 4'133 2.6%
Ergänzungsleistungen zur IV 1'092 1'180 1'275 1'333 6.9% 1'625 1'722 1'739 1'909 5.5%
Ergänzungsleistungen zur AHV 1'587 1'700 1'743 1'778 3.9% 2'210 2'362 2'518 2'590 5.4%
Total mit Lastenverschiebung
zum Bund 2'679 2'880 3'018 3'111 5.1% 3'835 4'084 4'257 4'499 5.5%
Prämienverbilligung ** 3'390 3'489 4'014 4'224 7.6%
Regionalverkehr 2'160 2'223 2'603 2'844 9.6% 2'500 2'334 2'416 2'522 0.3%
Betagtenhilfe 1'052 1'063 1'049 1'049 -0.1% 302 351 374 362 6.2%
Total mit Lastenverschiebung
zu den Kantonen 3'212 3'286 3'652 3'893 6.6% 6'192 6'174 6'804 7'108 4.7%
Total mit Lastenverschiebung
zum Bund 43'852 44'816 46'119 46'398 1.9% 49'476 51'528 52'507 54'188 3.6%
Total mit Lastenverschiebung
zu den Kantonen 6'673 6'897 7'368 7'745 5.1% 10'023 10'046 10'755 11'241 3.9%
Gesamtausgaben Bund (exkl.
ausserord. Ausgaben) 51'284 51'535 52'607 53'096 1.2% 57'307 58'704 60'031 62'960 3.2%
Gesamtausgaben Kantone und ihre Gemeinden (exkl.
ausserord. Ausgaben)
99'743 101'070 103'299 104'831 1.7% 101'835 105'260 107'462 110'500 2.8%
Gesamtausgaben Bund + Kantone und ihre Gemeinden (exkl. ausserord. Ausgaben)
135'713 137'300 140'405 141'877 1.5% 140'982 145'675 148'706 154'119 3.0%
Quelle: EFV, Finanzstatistik (Sonderauswertung)
** Prämienverbilligung erst ab 2008 statistisch gesondert erfasst.
* In dieser Tabelle ist auch bei den Verbundaufgaben jeweils das gesamte Ausgabenvolumen eingestellt.
I. Entflochtene Aufgabengebiete mit grossen Lastenverschiebungen
II. Verbundaufgaben mit grossen Lastenverschiebungen *
Zum Vergleich:
Ausgabendynamik bei finanziell gewichtigen Aufgabengebieten mit bedeutender
Lastenverschiebung beim Übergang zur NFA, konsolidierte Zahlen Staat insgesamt, 2003-2006 und 2008-2011
III. Total 10 Aufgabengebiete (je 5 mit Lastenverschiebung zum Bund und zu den Kantonen)
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Trotzdem interessiert, welche Ausgabendynamik seit Inkrafttreten der NFA die finanziell ge-wichtigen Aufgabengebiete mit grossen Lastenverschiebungen beim Übergang zum neuen Regime aufweisen. Interessant ist dabei auch ein Vergleich der Ausgabendynamik mit der Periode vor Inkrafttreten der neuen Aufgabenteilung. Die entsprechenden Zeitreihen gehen aus Tabelle 6.03 hervor.
In Tabelle 6.03 fehlt das Jahr 2007. Dies hat methodische Gründe: Das Jahr 2007 weist in der schweizerischen Finanzstatistik sowohl gegenüber dem Vorjahr als auch gegenüber 2008 je einen Strukturbruch auf:
– Auf das Jahr 2007 hin wurde beim Bund auf das Neue Rechnungsmodell (NRM) umge-stellt, so dass die Zahlen 2007 mit der Periode bis 2006 teilweise nicht mehr vergleichbar sind.
– Auf das Jahr 2008 hin erfolgte eine neue Sektorisierung. Mit dieser Revision wurde die funktionale Gliederung der schweizerischen Finanzstatistik auf jene der EU abgestimmt, was insbesondere auch Auswirkungen auf die hier interessierenden Zahlen des Sektors
«Staat» hatte. So sind ab 2008 beispielsweise die Ausgaben für die Altersheime nicht mehr im Sektor «Staat» enthalten.
Um die genannten zwei Strukturbrüche zu umgehen, wurden für die vorliegende Untersu-chung die Daten einerseits der Jahre 2003 bis 2006 (Periode vor Inkrafttreten der NFA) und andererseits der Jahre 2008 bis 2011 (Periode nach Einführung der NFA) herangezogen.
Untersucht wurde die Ausgabendynamik von 5 entflochtenen, finanziell gewichtigen Auf-gabengebieten mit grossen Lastenverschiebungen beim Übergang zur NFA und zudem von 5 verbliebenen Verbundaufgaben, bei denen ebenfalls grosse Lastenverschiebungen zu ver-zeichnen waren. Die Lastenverschiebungen bei diesen 10 Aufgabengebieten (5 hin zum Bund und 5 hin zu den Kantonen) hielten sich praktisch die Waage: Verschoben wurden Lasten von je 3,42 Milliarden Franken (Rechnungszahlen 2008).
Die Tabelle 6.03 zeigt folgende Ergebnisse (bezüglich der Ausgabendynamik sind die beiden Spalten mit den durchschnittlichen jährlichen Wachstumsraten massgebend):
– Bei den entflochtenen Aufgaben mit grossen Lastenverschiebungen haben sich seit dem Jahr 2008 jene, für die neu allein der Bund zuständig ist, etwas dynamischer entwickelt als jene, für die neu die Kantone allein zuständig sind (durchschnittliche jährliche Wachstums-raten von 2,9 bzw. 2,6 %).
– Ein ähnliches Bild zeigt sich bei den Verbundaufgaben mit grossen Lastenverschiebungen:
Auch hier sind die Ausgaben jener Aufgaben, bei denen mit der NFA eine Lastenver-schiebung zum Bund erfolgte, etwas stärker gewachsen als die Ausgaben jener Berei-che, bei denen die NFA eine Belastung der Kantone bewirkte (durchschnittliche jährliche Wachstumsraten von 5,5 bzw. 4,7 %).
– Da die 5 entflochtenen Aufgaben seit dem Jahr 2008 eine deutlich geringere Ausgaben-dynamik aufweisen als die 5 Verbundaufgaben und der Bund bei diesem Vergleich einen hohen Ausgabenanteil an entflochtenen Aufgaben besitzt, fällt die Ausgabendynamik über alle 10 Aufgaben gesehen für die Kantone etwas höher aus als für den Bund (durch-schnittliche jährliche Wachstumsraten von 3,9 bzw. 3,6 %).
Insgesamt gesehen präsentieren sich die Ausgabendynamiken seit Inkrafttreten der NFA aber weitgehend ausgeglichen.
Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Ausgaben jener Aufgaben, bei denen mit dem Über-gang zur NFA der Bund belastet wurde, nach Einführung der NFA stärker gewachsen sind als vor Inkrafttreten der NFA, während es sich bei den Aufgaben, die zu einer Belastung der Kantone führten, gerade umgekehrt verhält. Dies dürfte nicht zuletzt darauf zurückzuführen sein, dass das vom Bund übernommene Ausgabenvolumen aufgrund von strukturellen Fak-toren (v.a. Demografie) insgesamt weniger gut steuerbar ist als jenes der von den Kantonen übernommenen Aufgaben.
Bemerkenswert ist schliesslich, dass es sich bei den 10 finanziell bedeutenden Aufgaben mit grossen Lastenverschiebungen, insgesamt gesehen, im Vergleich zu den übrigen Staats-aufgaben um relativ dynamische Aufgaben handelt, sind doch die konsolidierten Gesamtaus-gaben von Bund, Kantonen und Gemeinden seit dem Jahr 2008 weniger stark angestiegen als die untersuchten 10 Aufgaben insgesamt. Auch vor 2008 haben die Gesamtausgaben we-niger stark zugenommen als die Ausgaben in den untersuchten 10 Aufgabengebieten. Aus der Sicht einer gewissen «Ausgewogenheit» ist deshalb umso bedeutungsvoller, dass sich seit dem Jahr 2008 die Ausgabendynamiken der 10 finanziell gewichtigen Aufgabengebiete mit grossen Lastenverschiebungen für Bund und Kantone – wie gesehen – insgesamt weitgehend ausgeglichen präsentieren.
Bei den finanziell gewichtigen Verbundaufgaben präsentieren sich die Ausgabendynamiken für den Bund einerseits, die Kantone und ihre Gemeinden andererseits wie folgt:
Tabelle 6.04 Ausgabendynamik für den Bund einerseits, die Kantone und ihre Gemein-den andererseits bei finanziell gewichtigen Verbundaufgaben*, 2003–2006 und 2008–2011
Tabelle 6.04 Mio. CHF
2003 2004 2005 2006 ø jährliche WR 2003-06
2008 2009 2010 2011 ø jährliche WR 2008-11
Bund 243 267 288 293 6.4% 574 676 650 670 5.3%
Kantone und Gemeinden 849 913 987 1'040 7.0% 1'051 1'046 1'089 1'239 5.6%
Bund 358 376 387 385 2.5% 553 636 621 635 4.7%
Kantone und Gemeinden 1'229 1'324 1'356 1'393 4.3% 1'657 1'726 1'897 1'955 5.7%
Bund 1'780 1'816 1'977 2'117 5.9%
Kantone und Gemeinden 1'610 1'673 2'037 2'107 9.4%
Bund 937 961 1'152 1'126 6.3% 822 840 852 862 1.6%
Kantone und Gemeinden 1'223 1'262 1'451 1'718 12.0% 1'678 1'494 1'564 1'660 -0.4%
Bund 1'538 1'604 1'827 1'804 5.5% 3'729 3'968 4'100 4'284 4.7%
Kantone und Gemeinden 3'301 3'499 3'794 4'151 7.9% 5'996 5'939 6'587 6'961 5.1%
Quelle: EFV, Finanzstatistik (Sonderauswertung)
* ohne Betagtenhilfe (welche von der Anfang 2008 eingeführten neuen Sektorisierung stark betroffen wurde)
** Prämienverbilligung erst ab 2008 statistisch gesondert erfasst.
Regionalverkehr
Total dieser 4 Bereiche
Ausgabendynamik für den Bund einerseits, die Kantone und ihre Gemeinden andererseits bei finanziell gewichtigen Verbundaufgaben*, 2003-2006 und 2008-2011
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Seit dem Jahr 2008 sind die grössten Unterschiede bei der Ausgabendynamik zwischen dem Bund und den Kantonen mit ihren Gemeinden bei den Prämienverbilligungen festzustellen (Kantone und Gemeinden mit durchschnittlicher jährlicher Wachstumsrate von 9,4 %, Bund 5,9 %). Über alle untersuchten Aufgaben gesehen liegen die durchschnittlichen Wachstums-raten mit 5,1 Prozent (Kantone und Gemeinden) bzw. 4,7 Prozent (Bund) jedoch relativ nahe beieinander.
Zum Vergleich: Einnahmenseitig wies der den Kantonen seit dem Jahr 2008 ent
gangene Anteil an der direkten Bundessteuer von 13 Prozent bis 2011 eine leicht unterdurchschnittliche jährliche Wachstumsrate von im Mittel 2,4 Prozent auf. Der Ressourcenausgleich dagegen verzeichnete in der gleichen Periode überdurchschnittliche Zunahmen: beim vertikalen Ressourcenausgleich betrug das durchschnittliche jährliche Wachstum 5,3 Prozent, beim horizontalen Ressourcenausgleich 6,8 Prozent.