Kantone mit Sonderlasten
5.4 Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und internationalen Verhältnis
Das folgende Unterkapitel beleuchtet die verschiedenen Aspekte des Steuerwettbewerbs.
Ausgehend von einer Darstellung der steuerlichen Position der Kantone im nationalen und im internationalen Vergleich werden die Auswirkungen des Ressourcenausgleichssystems auf den interkantonalen Steuerwettbewerb dargestellt. Anschliessend wird die Frage der Mobili-tät der Steuersubjekte diskutiert sowie auf den Zusammenhang zwischen der Steuerbelastung eines Kantons und dem Immobilienmarkt eingegangen. Das Unterkapitel schliesst mit der Erörterung der Berücksichtigung von regionalpolitisch motivierten Steuererleichterungen im Ressourcenpotenzial.
5.4.1 Effektive Grenz- und Durchschnittssteuersätze der Kantone im nationalen und internationalen Vergleich
Die ESTV hat umfangreiche Berechnungen zur Steuerbelastung der natürlichen und juristi-schen Personen für die Steuerjahre 2004 bis 2012 durchgeführt. Bei den natürlichen Perso-nen werden bei der Einkommenssteuer vier Haushaltstypen mit fünf unterschiedlichen Brut-toeinkommen berücksichtigt. Bei den juristischen Personen werden vier Typen unterschieden.
Es sind dies die ordentlich besteuerten Kapitalgesellschaften sowie Kapitalgesellschaften mit einem kantonalen Steuerstatus als Holding-, Domizil- oder als gemischte Gesellschaft. Insge-samt wird die Steuerbelastung von 15 verschieden Steuersubjekten bei den juristischen Per-sonen und von 20 Steuersubjekten bei den natürlichen PerPer-sonen dargestellt. Die Ergebnisse sind im Detail im Bericht der ESTV (2013) aufgeführt, der im Weiteren auch Informationen zur Vermögenssteuerbelastung enthält.
Nationaler Vergleich
Ein interkantonaler Vergleich der durchschnittlichen Steuerbelastung bei den natürlichen Per-sonen (Medianeinkommen, Top-1%-Einkommen) und bei den juristischen PerPer-sonen (ordent-lich besteuerte Gesellschaft, gemischte Gesellschaft) findet sich im Unterkapitel 5.4.2. Aufge-führt sind in der folgenden Tabelle die höchsten Grenzsteuersätze der Einkommenssteuer für verheiratete Steuerpflichtige in den Jahren 2004 und 2012 in der jeweils steuergünstigsten Gemeinde des jeweiligen Kantons. Die meisten Kantone haben diese Steuersätze seit 2004 gesenkt. Die Spannweite der Sätze belief sich im Jahr 2004 auf 24,4 Prozentpunkte und re-duzierte sich 2012 auf 22,2.
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Tabelle 5.03 Effektive Höchst-Grenzsteuersätze für verheiratete Steuerpflichtige Tabelle 5.03
2004 2012 Δ 04-12 2004 2012 Δ 04-12
ZH 23.4 23.7 0.3 12 18 6
BE 27.5 26.5 -0.9 22 22 0
LU 17.5 15.2 -2.3 6 6 0
UR 23.0 14.3 -8.7 11 5 -6
SZ 8.3 7.4 -0.9 1 1 0
OW 18.4 13.6 -4.8 7 4 -3
NW 13.8 12.3 -1.5 4 3 -1
GL 23.8 21.3 -2.5 14 16 2
ZG 13.0 11.8 -1.1 3 2 -1
FR 23.6 18.0 -5.7 13 11 -2
SO 25.9 18.3 -7.6 19 12 -7
BS 27.5 25.2 -2.3 23 20 -3
BL 27.1 26.9 -0.2 21 23 2
SH 12.5 18.6 6.1 2 14 12
AR 19.0 16.9 -2.1 8 9 1
AI 15.8 16.1 0.2 5 7 2
SG 22.1 17.9 -4.2 10 10 0
GR 21.8 16.3 -5.6 9 8 -1
AG 25.9 21.2 -4.8 20 15 -5
TG 25.6 18.6 -7.0 18 13 -5
TI 24.1 23.1 -1.1 15 17 2
VD 30.6 29.4 -1.2 24 24 0
VS 25.0 24.0 -1.0 17 19 2
NE 24.7 26.4 1.7 16 21 5
GE 30.7 29.6 -1.1 25 26 1
JU 32.7 29.4 -3.3 26 25 -1
Effektive Höchst-Grenzsteuersätze; Natürliche Personen: Einkommen verheiratete Steuerpflichtige
Belastung in Prozenten Rang
Quelle: ESTV. Bei den Tarifsystemen mit überschiessender Progression wird der Satz ausgewie-sen, welcher der durchschnittlichen Höchstbelastung entspricht. Der so ermittelte tarifliche Höchst-Grenzsteuersatz wird mit den Vielfachen von Kantonen, Gemeinden und Kirchge-meinden multipliziert.
Internationaler Vergleich
Die sehr unterschiedlichen Steuersysteme in den einzelnen Staaten erschweren insofern einen aussagekräftigen Vergleich der Steuerbelastung, als nicht nur die Steuersätze differieren, son-dern auch die Ermittlung der steuerbaren Bemessungsgrundlage sehr unterschiedlich ist. Ein aussagekräftiger internationaler Vergleich, der sich indessen auf die Steuerbelastung hoch-qualifizierter mobiler Arbeitnehmer beschränkt und nur 19 der 26 Kantone einschliesst, wird alle zwei Jahre von der BAKBASEL aktualisiert und veröffentlicht. Aufgrund der berechneten Steuerbelastung im Kantonshauptort für einen ledigen Arbeitnehmer mit einem Bruttoar-beitseinkommen von 200 000 Franken und der entsprechenden verfügbaren Zahlenreihe der BAKBASEL hat die ESTV mit Hilfe eines Regressionsmodells für die übrigen 7 Kantone eine vergleichbare Masszahl geschätzt. Der gewählte Haushalttyp entspricht weitestgehend dem hochqualifizierten Arbeitnehmer mit einem verfügbaren Einkommen von 100 000 Euro, den
die BAKBASEL mit einem fixen Wechselkurs über die Jahre hinweg ins Zentrum ihrer Berech-nungen stellt. Somit kann für diesen besonders interessanten Fall die Zahlenreihe der BAK-BASEL im Zeitraum von 2005 bis 2011 mit der Steuerbelastung in allen Kantonshauptorten ergänzt werden.
Abbildung 5.13 Steuerbelastung von hochqualifizierten Arbeitnehmern 2011 (in % des verfügbaren Einkommens)
Abbildung 5.13 Steuerbelastung in Prozenten des verfügbaren Einkommens von hochqualifizierten Arbeitnehmern
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
CH-ZG CH-SZ CH-OW CH-UR CH_LU CZ CH-NW CH-AI CH_GL SK CH-TG CH-AG CH-AR CH-ZH CH-GR HU PL CH-SH CH-SG CH-BS CH-Vs CH-TI CH-BE CH_FR CH-SO CH-GE CH-VD CH-BL AT CH-JU LUX DE CH-NE ES NL NO SL FR UK DK IR IT FI SE BEL
0%
CH-ZG CH-SZ CH-OW CH-UR CH_LU CZ CH-NW CH-AI CH_GL SK CH-TG CH-AG CH-AR CH-ZH CH-GR HU PL CH-SH CH-SG CH-BS CH-Vs CH-TI CH-BE CH_FR CH-SO CH-GE CH-VD CH-BL AT CH-JU LUX DE CH-NE ES NL NO SL FR UK DK IR IT FI SE BEL
Quelle: BAKBASEL (dunkelblaue und graue Balken) und ESTV (hellblaue Balken)
Die Schweizer Kantone sind bezüglich der Steuerbelastung bei hochqualifizierten Arbeitneh-mern im Vergleich zum europäischen Ausland insgesamt konkurrenzfähig, auch wenn der Unterschied zwischen der tiefsten (ZG) und der höchsten Belastung (NE) mit rund 15 Pro-zentpunkten beachtlich ist. Die Kantone mit hellblauen Säulen wurden von der ESTV für den vorliegenden Bericht aufbereitet. Die Zahlen für die übrigen Kantone stammen von der BAK-BASEL (BAK Taxation Index).
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Abbildung 5.14 Durchschnittliche Steuerbelastung von Unternehmen 2011 (in % des Gewinns)
Abbildung 5.17 Durchschnittliche Steuerbelastung in Prozent für Unternehmen
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5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
CH-NW CH-AR CH-OW CH-SZ CH-AI CH-UR CH-ZG CH-GL CH_TG CH-LU CH-SH IR CH-SG CH-AG CH-GR CZ SK PL CH-FR CH-SO SL CH-BL CH-BE CH-ZH CH-TI HU CH-NE CH-JU CH-VS CH-VD CH-BS CH-GE NL DK AT SE FI LUX BEL NO UK IT DE FR ES
Quelle: BAKBASEL (dunkelblaue und graue Balken) und ESTV (hellblaue Balken)
Ein ähnliches Bild wie bei den hochqualifizierten Arbeitnehmern zeigt sich bei den Unterneh-men. Im internationalen Vergleich ist die Steuerbelastung in den Kantonen tiefer als in den meisten europäischen Ländern mit Ausnahme von Irland, Tschechien, Slowakei, Slowenien, Polen und Ungarn. Die Kantone mit hellblauen Säulen wurden von der ESTV für den vorlie-genden Bericht aufbereitet. Die Zahlen für die übrigen Kantone stammen von der BAKBASEL (BAK Taxation Index).
Fazit
In internationalen Vergleich ist die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Kantone bei der Besteuerung von mobilem Steuersubstrat, insbesondere Unternehmen und hochqualifizierte Arbeitskräfte, nach wie vor hoch. Die Spannweite der Steuerbelastung zwischen den Kan-tonen ist dabei beachtlich. Die Kantone mit der höchsten Steuerbelastung befinden sich indessen in der Rangliste vor den meisten westeuropäischen Ländern. Verschiedene Länder in Mitteleuropa sowie Irland weisen Steuerbelastungen auf, die mit den Mittelfeld der Kantone vergleichbar sind.
5.4.2 Ressourcenausgleich und Steuerwettbewerb
Um die Wirkung des Ressourcenausgleichs auf den interkantonalen Steuerwettbewerb beur-teilen zu können, wurde den Professoren Marius Brülhart und Kurt Schmidheiny (Universität Lausanne bzw. Basel) ein Mandat erteilt. Zusätzlich zu den Daten der Eidg. Steuerverwaltung verfügten die Autoren über detaillierte kantonale und kommunale Steuerdaten, die im Rah-men eines Nationalfondsprojekts aufbereitet wurden und ebenfalls in die Analyse einflossen.
Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die Studie Brülhart und Schmidheiny (2013).
Anreizwirkung des Ressourcenausgleichs auf die Steuerpolitik
Um die Anreizwirkung des Ressourcenausgleichs besser quantifizieren zu können, wird je eine durchschnittliche Grenzabschöpfungsquote für die ressourcenstarken und ressourcen-schwachen Kantone berechnet. Diese Quote zeigt, welchen Anteil der zusätzlichen kantona-len Steuereinnahmen (bei einem standardisierten Steuersatz) infolge Steuersubstratwachstum der betroffene Kanton wieder durch den Ressourcenausgleich verliert. Je höher diese Quote, desto geringer ist der Anreiz für einen Kanton, sein Ressourcenpotenzial zu vergrössern.
Für die ressourcenstarken Kantone wird eine Grenzabschöpfungsquote von 20 Prozent (1–0,8 = 20 %) und für die ressourcenschwachen eine solche von durchschnittlich 79 Pro-zent (1–0,21=79 %) errechnet. Für die ressourcenschwachen Kantone heisst dies, dass von jedem neu gewonnen standardisierten Steuerfranken, dem Kanton durch geringere Ausgleichsbeträge wieder 79 Rappen «verloren gehen». Im Gegenzug federn die hohen Grenzabschöpfungsquoten bei den ressourcenschwachen Kantonen eine Verschlechterung ihrer Wettbewerbsposition ab. Umgekehrt fördern die tiefen Grenzabschöpfungsquoten für ressourcenstarke Kantone ihren Anreiz wettbewerbsfähig zu bleiben. Die Anreizstruktur ist also für die beiden Gruppen sehr unterschiedlich und mindert insbesondere für die res sour censchwachen Kantone den Anreiz, das eigene Ressourcenpotenzial zu entwi-ckeln. Bei Kantonen mit unterdurchschnittlicher Steuerausschöpfung liegt die effektive Grenzabschöpfungsquote noch höher, bei solchen mit überdurchschnittlicher Ausschöpfung tiefer. Es zeigt sich, dass sich ihre effektive Grenzabschöpfungsquote proportional zum Ver-hältnis zwischen dem in Abbildung 5.15 zugrunde liegenden Standardisierter Steuersatz (SST) und dem effektiven kantonalen Steuersatz verhält.
Angesichts der Komplexität und Intransparenz des alten Finanzausgleichs liessen sich die dar-in enthaltenen Grenzabschöpfungsquoten nicht quantifizieren, und somit kann kedar-ine Aussa-ge darüber Aussa-gemacht werden, ob die Systemumstellung die Anreizeffekte per Saldo verstärkt oder abgeschwächt hat.
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Abbildung 5.15 Jährliche Veränderung des SSE vor und nach Ausgleich in Franken pro Kopf (Durchschnitt der Jahre 2008–2013) 1
BS