4 Personenfreizügigkeit in der erweiterten EU
4.2 EU-Osterweiterung
4.2.3 Gewährung der Personenfreizügigkeit
Für jedes Mitgliedsland ist der „Acquis Communautaire“ verbindlich, der das Gemeinschafts-ht umfasst, also alle Regeln, Normen und RecGemeinschafts-hts
rec vorschriften der EU.373 Wie bereits in
Un
Mit diesen vier Grundfreiheiten wird das zentr des Binnenm
konkretisiert und gesichert.
tige Rolle, denn er garantiert
über die nationalen Grenzen innerh es.
Die Freizügigkeit für Arbeitnehm
meinschaft 1967 gesetzlich festgelegt. Denn in Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit Arbeitnehm
beitsbedingungen“
Som
und hlen; als Arbeitnehmer hat er das Recht, in einem
nderen Mitgliedsland unter den gleichen Bedingungen wie ein Inländer einer Beschäftigung
Abschnitt 4.2.1 beschrieben, gehören dazu u.a. die so genannten „vier Grundfreiheiten der ion“:
• freier Warenverkehr,
• freier Dienstleistungsverkehr,
• freier Kapitalverkehr und
• freier Personenverkehr.
ale Ziel der EU – nämlich die Verwirklichung arktes, d.h. ein einheitlicher Wirtschaftsraum ohne irgendwelche Hemmnisse –
374 Insbesondere der freie Personenverkehr spielt dabei eine wich-die uneingeschränkte Mobilität des Produktionsfaktors Arbeit
alb des gesamten EU-Raum
er wurde im Vertrag zur Gründung der Europäischen Ge-Artikel 48 heißt es, dass Freizügigkeit „... die beruhenden unterschiedlichen Behandlung der er der Mitgliedsstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige
Ar-375 bedeute. Im Detail umfasst die Freizügigkeit376
• die Bewerbung um tatsächlich angebotene Stellen,
• die freie Bewegung im Hoheitsgebiet der Mitgliedsländer zu diesem Zweck,
• den Aufenthalt in einem Mitgliedsland zur Ausübung einer Beschäftigung und
• den Verbleib im Hoheitsgebiet nach Beendigung einer Beschäftigung.
it steht jedem Staatsangehörigen eines Mitgliedslandes die Möglichkeit offen, Arbeitsort Wohnsitz innerhalb der EU frei zu wä
a
nachzugehen. Inzwischen gilt die Freizügigkeit ebenso für Selbständige (Niederlassungsfrei-heit für Selbständige und Unternehmer).377
373 Busch, 2004, S. 3, bemerkt dazu: „Nach Zählweise der Kommission umfasst dieses Regelwerk etwa 14.500 Rechtsakte und 97.000 Seiten im Amtsblatt der EU.“
374 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, 2001, S. 4.
375 Artikel 48 Absatz 2 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.
376 Vgl. Artikel 48 Absatz 3 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.
377 Vgl. Werner, 2001b, S. 12.
Der Vertrag von Maastricht 1993 ergänzte die jeweilige nationale Staatsbürgerschaft um die Unionsbürgerschaft. Demnach ist jeder Staatsangehöriger eines EU-Mitgliedslandes auch automatisch Unionsbürger. Dazu gehört u.a. das unmittelbar einklagbare Recht, sich – vorbe-haltlich gemeinschaftsrechtlicher Beschränkungen und Bedingungen – im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei bewegen und aufhalten zu dürfen.378 Freizügigkeit und Aufenthaltsrecht
en von Asylverfahren.383
eit ihrem Beitritt zur EU gelten die vier Grundfreiheiten auch für die mittel- und osteuropäi-chen Länder. Der Westen im Allgemeinen und Deutschland sowie Österreich im Besonderen cheinen eine große Anziehungskraft auszuüben. Da bei abrupter Grenzöffnung große
Span-ungen infolge zahlreicher arbeitssuchender Zuwanderer aus den neuen Mitgliedsländern be-wurden auf Nicht-Erwerbstätige ausgeweitet, wie z.B. Studenten und Rentner, die allerdings über Krankenversicherungsschutz und ausreichend Existenzmittel verfügen müssen.379
Interessant in diesem Zusammenhang ist die Tatsache, dass im Juni 2002 zwischen der tradi-tionell neutralen Schweiz und den EU-Mitgliedsländern ein Abkommen in Kraft getreten ist, um die Personenfreizügigkeit zwischen ihnen einzuführen.380
Der Vollständigkeit halber sei noch auf das so genannte „Schengener Abkommen“ von 1985 hingewiesen. Es sah vor, im Personenverkehr die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen der Vertragsparteien abzubauen und an ihre Außengrenzen zu verlegen.381 Die Bedingungen im Einzelnen regelte das „Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen“382 von 1990, das allerdings erst 1995 in Kraft trat; seitdem dürfen die Binnengren-zen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen, die AußengrenBinnengren-zen aber grundsätzlich nur an Grenzübergangsstellen überschritten werden. Die zwei nordeuropäischen Nicht-EU-Länder Island und Norwegen traten inzwischen diesen Bestimmungen bei, so dass sich der freie Per-sonenverkehr auch auf die Grenzübergänge zu diesen beiden Ländern bezieht. Darüber hinaus enthielt das Schengener Durchführungsübereinkommen Regelungen für die Zuständigkeiten im Rahm
S s s n
378 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, 200
379 1, S. 1 und 6.
Vgl. Europäische Kommission, 2002, S. 5 und 15.
0 Auch die Bürger der übrigen EFTA-Länder werden wie EU-Bürger behandelt; vgl. Leber, 2004, S. 34. Für Details zur Gewährung der Freizügigkeit mit der Schweiz vgl. Integrationsbeauftragte, 2004a, S. 106f.
381 Vgl. Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, Art. 17.
382 Vgl. Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs.
1; vgl. Europäische Gemeinschaften, 1995-2004a, nach Internet.
383 Auf das Schengener Durchführungsübereinkommen folgte das Dubliner Übereinkommen. Die aktuellen Regelungen zur Bearbeitung von Asylanträgen enthält die Dublin-II-Verordnung; vgl. Integrationsbeauf-tragte, 2004a, S. 107; vgl. Brucker et al., 2003, S. 41f.
38
fürchtet werden, wurde zum Schutz der nationalen Arbeitsmärkte und bestimmter Wirt-schaftsbranchen im Jahr 2001 eine vorübergehende Einschränkung der Freizügigkeit verein-bart. Die folgenden Regelungen beziehen sich ausschließlich auf Arbeitnehmer, so dass die allgemeine Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht von EU-Bürgern bestehen bleiben:384
• Während einer allgemeinen Übergangsfrist von fünf Jahren wendet jedes Mitgliedsland
n genauso zu verfahren (Reziprozität – zur Vermeidung von brain drain).385 Denn die einzelnen Kandidatenländer legten Wert darauf, dass sie ihren Arbeitsmarkt und damit ihre Wirtschaft im Allgemeinen nfreizügigkeit vor der Abwanderung von „Personen mit nur unzureichend ersetzbaren Schlüsselqualifikationen“ schützen können. Da bereits
n verschlechtern, obwohl diese „Eliten“ insbesondere für den wirtschaftlichen und
politi-s benötigt werden.
weiterhin seine einzelstaatlichen Vorschriften an.
• Bereits nach zwei Jahren findet eine Überprüfung dieser Übergangsregelung statt, so dass eine Verkürzung möglich ist.
• Darüber hinaus kann für maximal zwei weitere Jahre jeder Mitgliedsstaat an seinen Vor-schriften festhalten, falls schwer wiegende Störungen auf dem Arbeitsmarkt bestehen oder befürchtet werden; dies bedarf aber der Überprüfung durch die Kommission.
• Diese Regelungen gelten auch für Pendler und Grenzgänger.
• Die Dienstleistungsfreiheit und damit begründete Wanderungen unterliegen nicht diesem Kompromiss. Allerdings wird Deutschland und Österreich die Möglichkeit eingeräumt, in sensitiven Dienstleistungen in Grenzregionen flankierende nationale Maßnahmen anzu-wenden; für Deutschland sind dies der Bausektor und das Reinigungswesen, für Öster-reich zusätzlich Wachdienste und mobile Pflegedienste.
• Die Neumitglieder haben das Recht, gegenüber den Altmitglieder
durch die Einschränkung der Persone
Anfang der neunziger Jahre Ingenieure, Wissenschaftler und Ärzte verstärkt in Richtung Westen gezogen waren, war der Anteil Hochqualifizierter an der Bevölkerung der Her-kunftsländer gesunken. Es wurde in diesem Zusammenhang die Befürchtung geäußert, dass bei sofortiger uneingeschränkter Personenfreizügigkeit weitere hochqualifizierte so-wie dynamische Berufsgruppen abwandern und sich die dortigen Wachstumsperspektive schen Aufholprozes
384 Vgl. für ausführlichere Darstellung Europäische Kommission, 2001b, S. 1f; vgl. Sachverständigenrat, 2001, S. 64, Ziffer 124. Busch, 2004, S. 4, ergänzt, dass die Personenkontrollen an den Binnengrenzen zu den neuen Mitgliedsländern so lange aufrecht erhalten werden, bis sie ihre Außengrenzen wirksam kontrollieren.
385 Vgl. Sachverständigenrat, 2000, S. 158, Ziffer 266. Es wird z.B. in Polen die Sorge geäußert, dass ein Drittel der jungen polnischen Ärzte nach Skandinavien bzw. Ostdeutschland auswandern könnten; vgl. Zuwande-rungsrat, 2004, S. 203f.
Diese Regelung „... verbindet die Rücksichtnahme auf negative Erwartungshaltungen hin-sichtlich eines sprunghaften Anstiegs der Migrantenzahlen mit der erforderlichen arbeits-markt- und wirtschaftspolitischen Flexibilität und räumt der Arbeitnehmerfreizügigkeit als
‚Grundfreiheit’ das notwendige Gewicht ein.“386 Aufgrund der Möglichkeit für die Alt- und Neumitglieder, die Übergangsfristen an ihre jeweiligen nationalen Interessen anzupassen,
alten
EU-xibilitätslösung beeinträchtigt weder die Niederlassungsfreiheit für Selbständige und eiberufler noch die Dienstleistungsfreiheit.388 Die Abgrenzung zwischen der
Dienstleis-merfreizügigkeit erfolgt durch die Kriterien Dauer und
Häu-et. Da im Rahmen dieser Arbeit die Auswirkungen der internationalen Migration, also
wird der Kompromiss „Flexibilitätslösung“ genannt. Eine andere Bezeichnung, nämlich
„2+3+2 Regelung“, zielt auf die einzelnen Fristen ab.
Von dieser Gestaltungsfreiheit des ausgehandelten Kompromisses machten die
Mitgliedsländer Gebrauch: Großbritannien, Irland und Schweden gewährten die Personenfreizügigkeit sofort. Ebenso wollten Dänemark, Italien, Niederlande, Spanien und Portugal die Freizügigkeit ohne zeitliche Einschränkung einführen. Deutschland regelte im Rahmen seines Zuwanderungsgesetzes die Möglichkeiten der Einwanderung von Hochqualifizierten aus Mittel- und Osteuropa.387
Die Fle Fr
tungsfreiheit und der Arbeitneh
figkeit der Tätigkeit. Es darf sich demnach nur um eine kurzfristige und vorübergehende, im EU-Ausland erbrachte Leistung gewerblicher, kaufmännischer, handwerklicher oder freibe-ruflicher Art handeln. Dazu gehört unter anderem die grenzüberschreitende Entsendung und Verleihung von Arbeitnehmern im EU-Raum, was man als aktive Dienstleistungsfreiheit be-zeichn
der Mobilität des Produktionsfaktors Arbeit mit grenzüberschreitender Verlagerung des Wohnsitzes, von Interesse sind, werden Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit nicht vertieft.
386 Bundesausländerbeauftragte, 2002, S. 339. Auch der Sachverständigenrat, 2002, S. 76, Ziffer 110, lobte das hohe Maß an Flexibilität.
387 Vgl. Brücker, 2004, S. 11; vgl. Dräger, 2001, S. 2; vgl. Integrationsbeauftragte, 2004a, S. 88. Dort heißt es auch, dass die Regelungen bzgl. Saison-, Werkvertrags-, Grenz- und Gastarbeitnehmer weiterhin bestehen bleiben.
388 Vgl. Dräger, 2001, S. 4f. Vgl. für eine ausführliche Beschreibung der Dienstleistungsfreiheit Alecke et al., 2001, S. 161-188.